ГЛАВА 21. ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ МНОГОДЕТНЫХ СЕМЕЙ (НА ПРИМЕРЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ)
CHAPTER 21. ISSUES OF SYSTEM IMPROVEMENT SOCIAL SUPPORT FOR LARGE FAMILIES (USING THE EXAMPLE OF THE NIZHNY NOVGOROD REGION)
Аннотация. В главе введены в научный оборот результаты комплекса мероприятий, организованных Законодательным Собранием Нижегородской области в первой половине 2024 года, объявленного Годом семьи, направленных на совершенствование системы поддержки многодетных семей в Нижегородской области. В целях реализации Указа Президента Российской Федерации «О мерах социальной поддержки многодетных семей» в Нижегородской области систематизирована информация о количестве многодетных семей, о правовом регулировании, получателях и механизме социальной поддержки многодетных семей, определены отдельные проблемы и предложены пути их решения.
Abstract. The chapter introduces the results of a set of events organized by the Legislative Assembly of Nizhny Novgorod region in first half 2024, declared “The year of the family”, aimed at improving the system of support for large families in Nizhny Novgorod region. In order to implement the decree of the President of the Russian Federation “On measures of social support for large families”, information on the number of large families, on the legal regulation, recipients and mechanism of social support for large families in Nizhny Novgorod region was systematized, problems were identified and ways of solving them were proposed.
Ключевые слова: семья, многодетная семья, система социальной поддержки, меры социальной поддержки, Нижегородская область, субъекты Приволжского федерального округа.
Keywords: family, large family, social support system, social support measures, Nizhny Novgorod region, Volga Federal District subjects.
Введение
В Нижегородской области (далее – область), как и целом по России, демографическая ситуация продолжает оставаться сложной. По данным Росстата за 2023 год, общий коэффициент рождаемости в области составил 7,5 промилле (за аналогичный период 2022 года – 7,8 промилле), что ниже среднероссийского показателя (8,7) и значения по Приволжскому федеральному округу (8,1). Один из путей решения проблемы – стимулирование естественной многодетности, поэтому в первой половине 2024 года, объявленного указом Президента Российской Федерации Годом семьи [11], Законодательное Собрание Нижегородской области (далее – Собрание) провело комплекс мероприятий, направленных на совершенствование системы поддержки многодетных семей в области.
19 февраля в комитете по социальным вопросам состоялось совещание с участием государственно-правового управления аппарата Собрания и правительства области по вопросу реализации на территории области Указа Президента Российской Федерации «О мерах социальной поддержки многодетных семей» [12] (далее – Указ о многодетных семьях), по итогам которого была сформирована «дорожная карта», предусматривающая разработку пакета нормативных актов;
12 апреля в Собрании с участием органов исполнительной власти области, институтов гражданского общества, представителей многодетных семей был проведен круглый стол на тему «Актуальные вопросы совершенствования системы социальной поддержки многодетных семей в Нижегородской области», по итогам которого была подготовлена резолюция с 24 конкретными рекомендациями для проработки, адресованная 7 органам исполнительной власти области;
10 июля в Собрании проведено совещание по вопросу реализации рекомендаций, изложенных в резолюции по итогам заседания круглого стола на тему «Актуальные вопросы совершенствования системы социальной поддержки многодетных семей в Нижегородской области», в ходе которого представители органов исполнительной власти области доложили о выполнении рекомендаций, по нашим оценкам, как непосредственного участника всех названных мероприятий в статусе «член Общественного совета при Собрании», более 10 рекомендаций вполне выполнимы.
Следует заметить, что Собрание в инициативном порядке проводило подобную работу и ранее, в формате мониторинга правоприменения Закона области «О мерах социальной поддержки многодетных семей» [3] в 2008 [1] и 2018 [6] годах, в частности, в 2018 году был принят ряд решений:
– о внесении изменений в закон «О транспортном налоге» [2], освобождающих одного из родителей многодетной семьи от уплаты транспортного налога на автобусы, микроавтобусы;
– правительству Нижегородской области было дано более 10 рекомендаций, в т. ч.: рассмотреть возможность применения дифференцированного подхода к предоставлению мер социальной поддержки многодетным семьям в зависимости от количества детей в семьях; проработать вопрос об установлении единого ежемесячного пособия многодетным се-мьям, заменяющего различные виды выплат, пособий, предусмотренные нормативными правовыми актами области; разработать регламент (поря-док) бесплатного посещения многодетными семьями государственных музеев и некоммерческих выставок; проанализировать практику субъектов Российской Федерации в части компенсации затрат многодетным семьям на строительство жилых домов на выделенных им земельных участках и т. п.;
– несколько рекомендаций было адресовано органам местного самоуправления области, в т. ч.: обеспечить актуализацию информации о мерах социальной поддержки, предоставляемых многодетным семьям; организовать своевременное информирование многодетных семей об организации летней оздоровительной кампании; усилить работу с многодетными семьями и пр.
Особенность правового регулирования статуса «многодетная семья» и системы мер их социальной поддержки состоит в том, что это – полномочия субъектов Российской Федерации. До замены ранее действовавшего (с 1992 года) Указа [10] аналогичным по названию Указом о многодетных семьях субъекты Российской Федерации разрешали данные вопросы самостоятельно. Так, изучение законодательства субъектов Российской Феде-рации, расположенных на территории Приволжского федерального округа (далее – регионы ПФО), по мерам поддержки многодетных семей, сложившегося к началу 2024 года, свидетельствует, что даже количество та-ких мер различается в несколько раз: от нескольких десятков (30 в Ниже-городской области, 26 – в Республике Башкортостан, 25 – в Саратовской области, 19 – в Ульяновской, 18 – в Чувашской Республике) до десяти и менее (по 12 – в Кировской, Оренбургской областях и Удмуртской Республике, по 9 – в Самарской области и Республике Татарстан). При этом не менее важны вопросы не только количества, но и качества, а также возможности получения соответствующих мер поддержки. Различны были подходы и в определении понятия «многодетная семья» и ее состава, например, Законом Нижегородской области «О мерах социальной поддержки многодетных семей» [3] многодетной признавалась семья, имеющая на содержании и воспитании троих и более детей в возрасте до 18 лет. Указом о многодетных семьях закреплено единое понятие: «Многодетной семьей в Российской Федерации является семья, имеющая трех и более детей, статус которой устанавливается бессрочно» [12, п. 1]. Следовательно, Указ о многодетных семьях имманентно требует изменения законодательства субъектов Российской Федерации, а также предполагает осуществление унификации систем социальной поддержки многодетных семей в Российской Федерации.
В основе исследования – официальные данные органов исполнительной власти области о фактическом предоставлении многодетным семьям по каждой из предусмотренных законодательством области мер социальной поддержки в динамике по годам и в сравнении с общей численностью получателей мер социальной поддержки данного вида. Кро-ме того, проведено сопоставление с системой мер социальной поддержки многодетных семей в регионах ПФО.
Результаты исследования
На 31 декабря 2023 года, по данным Министерства социальной политики Нижегородской области, в нашем регионе проживало 29 211 многодетных семей. С принятием Указа о многодетных семьях количество обращений граждан области по вопросу возобновления статуса многодетной семьи и сохранения (предоставления вновь) мер социальной поддержки, безусловно, увеличилось. Важно оценить состояние системы мер социальной поддержки многодетных семей и возможные варианты ее совершенствования. Необходимо отметить, что в большинстве регионов ПФО уже предусмотрена и реализуется значительная часть мер поддержки из тех, которые установлены в Указе о многодетных семьях, в частности:
– бесплатное обеспечение детей в возрасте до 6 лет лекарственными препаратами по рецептам на лекарственные препараты (в 9 регионах ПФО). Например, в области в 2023 году за счет федерального бюджета на сумму 200 млн руб. (более 3 тыс. детей по 30 тыс. рецептов); за счет областного бюджета на сумму 228 млн руб. (более 10 тыс. детей по 44 тыс. рецептов);
– предоставление обучающимся общеобразовательных организаций бесплатного проезда автомобильным транспортом (за исключением такси) в городском и пригородном сообщении, городским наземным электрическим транспортом и метрополитеном либо компенсация стоимости проезда (в 9 регионах ПФО). В нашей области ежемесячная денежная выплата на проезд детей-школьников составляет 791 руб., ее получили: в 2022 году – 48,5 тыс. человек, в 2023 году – 50 тыс. человек;
– предоставление бесплатного питания обучающимся в общеобразовательных и профессиональных образовательных организациях субъектов Российской Федерации либо ежемесячная денежная выплата на обеспечение питанием (в 8 регионах ПФО). В нашей области есть ежемесячная денежная выплата на питание детей-школьников, она составляет 1059 руб., ее получили: в 2022 году – 48,5 тыс. человек, в 2023 году – 49,2 тыс. человек;
– обеспечение обучающихся общеобразовательных организаций в соответствии с установленными нормативами одеждой для посещения учебных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения;
– ежегодная выплата к началу учебного года. В нашей области раз-мер выплаты – 1176 руб. (в других регионах ПФО от 443 до 5 тыс. руб.), ее получили: в 2022 году – 48,5 тыс. человек, в 2023 году – 51,5 тыс. человек;
– прием в первоочередном порядке детей в организации, осуществляющие образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования (в 6 регионах ПФО);
– предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в размере не ниже 30 % от установленного размера оплаты (в 11 регионах ПФО). В нашей области ежемесячная денежная компенсация установлена в размере 50 % платы за предоставляемые коммунальные услуги: в 2022 году ее получили 32,6 тыс. семей, в 2023 году – 33,6 тыс. семей;
– содействие в улучшении жилищных условий и предоставлении земельных участков, обеспеченных необходимыми объектами инфраструктуры (в 9 регионах ПФО). В нашей области в соответствии со специальным Законом [4] с 2011 года земельные участки для целей индивидуального жилищного строительства получили 7785 многодетных семей, в т. ч.: в 2022 году – 854 семьи, в 2023 году – 894 семьи.
В то же время в некоторых субъектах Российской Федерации установлены дополнительные, нехарактерные для иных регионов меры социальной поддержки многодетных семей, например:
– при рождении третьего или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет предусмотрена ежемесячная выплата в размере величины прожиточного минимума на детей (в 5 регионах ПФО). Например, в нашей области таковая составляет 14 090 руб., но выплачивается при среднедушевом доходе семьи, не превышающем двукратную величину прожиточного минимума для трудоспособного населения, установленную в Нижегородской области (31 666 руб.). Также в Нижегородской области есть ежемесячная выплата для семей с четырьмя и более детьми, но ее ра-мер (50 руб.) вызывает скорее недоумение, как и ежемесячное пособие на детей в семьях со среднедушевым доходом ниже величины прожиточного минимума в расчете на душу населения (100 руб. на каждого ребенка);
– региональный материнский (семейный) капитал (в 5 регионах ПФО). В нашей области таковая выплата дифференцирована: за второго и последующих детей, рожденных (усыновленных) начиная с 01.09.2011 по 31.12.2016 (25 тыс. руб.); за третьего и последующих детей в случае его (их) рождения (усыновления) начиная с 01.01.2017 по 31.12.2026 (100 тыс. руб.). В 2023 году меру поддержки получили 4,2 тыс. семей;
– единовременная социальная выплата на компенсацию расходов, связанных с приобретением газоиспользующего оборудования и (или) строительством внутреннего газопровода объекта индивидуального жилищного строительства, в рамках догазификации многодетным семьям (в 6 регионах). В нашей области она дифференцирована: многодетным семьям, имеющим трех детей в возрасте до 18 лет, – 120 тыс. руб., имеющим четырех и более детей в возрасте до 18 лет, – 160 тыс. руб.;
– льгота либо освобождение от уплаты транспортного налога (в 7 регионах ПФО). В нашей области применяется освобождение от уплаты транспортного налога [2, ч. 2 ст. 7] в отношении одного транспортного средства, зарегистрированного на одного из родителей многодетной семьи, имеющей на воспитании троих и более детей в возрасте до 18 лет: на легковые автомобили с мощностью двигателя до 150 л. с., на автобусы (микроавтобусы) с мощностью двигателя до 150 л. с., на мотоциклы с мощностью двигателя до 36 л. с. и моторные лодки с мощностью двигателя до 30 л. с. (включительно). В частности, на 2024 год выпадающий доход областного бюджета по этой льготе составляет 43,9 млн руб.
Можно сделать вывод, что системы мер социальной поддержки многодетных семей в регионах ПФО стандартизированы. На их фоне в Нижегородской области действуют в некоторой степени уникальные меры поддержки, например:
– единовременная выплата на ребенка – выпускника школы, получившего аттестат о среднем общем образовании с отметками только «4» и «5» (2 158 руб.): в 2022 году – 395 человек, в 2023 году – 444 человека;
– ежемесячное дополнительное материальное обеспечение к пенсии матерям, удостоенным звания «Мать-героиня» (2354 руб.), а также одному из родителей многодетной семьи, воспитавшему от пяти до девяти детей (1176 руб.), десять и более детей (1882 руб.);
– право на приобретение единых социальных проездных билетов одному из родителей многодетной семьи;
– жилищный сертификат взамен предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства, введенный в области в 2020 году, применяется и в других регионах, однако размер выплаты меньше (от 130 до 300 тыс. руб.), и только в нашей области и Удмуртии – 600 тыс. руб. Первоначально у нас сертификат был в сумме 470 тыс. руб., с 1 января 2024 года – 600 тыс. руб. [5, ч. 2 ст. 5]: на 31 декабря 2023 года от многодетных семей поступило 2 683 заявления о предоставлении сертификатов, выдан 1131 сертификат, из которых 525 семей реализовали их и улучшили жилищные условия (например, уплатили ипотеку, оплатили договор купли – продажи жилого помещения или иными разрешенными способами). Однако как быть с семьями, которые получили свои сертификаты до индексации, но не реализовали их? «Автоматического» увеличения суммы не предусмотрено;
– право на получение всех видов бесплатной юридической помощи: в 2023 году в государственном юридическом бюро таковая оказана 90 гражданам, адвокатами – 383 гражданам;
– и иные.
Важно, что перечень мер социальной поддержки многодетных семей в нашей области пополняется. Так, с 2023 года введена ежегодная компенсация части стоимости обучения детей по образовательным программам СПО на платной основе от фактических затрат, но не более 30 тыс. рублей в год (имеющим трех детей – 30 %, имеющим четырех и более детей – 50 %) [7]. Кроме того, в 2023 году 39 многодетным семьям оказывалась материальная помощь на восстановление и ремонт жилого помещения (общая сумма – 9,2 млн руб.).
Заключение
Системы социальной поддержки многодетных семей в регионах ПФО сформированы и в основном соответствуют требованиям Указа о многодетных семьях, а в Нижегородской области – наиболее разветвленный перечень мер и размеры выплат, наверное, самые значительные. Тем не менее резервы совершенствования системы социальной поддержки многодетных семей в области не исчерпаны, мы видим как минимум три направления:
Во-первых, конечно же, нуждаются в совершенствовании практика и механизмы предоставления мер поддержки многодетным семьям, уже установленные в нашей области либо рассматриваемые как потенциально возможные, в частности:
– установление права многодетным семьям на предоставление второго земельного участка в случае двукратного и более увеличения количества детей (если Земельный кодекс Российской Федерации (ч. 1 ст. 39) устанавливает однократность предоставления земельного участка в собственность бесплатно, то плата может быть и символической, например 1 рубль);
– ежегодная индексация установленных денежных выплат;
– существенное увеличение некоторых выплат, размер которых (50 или 100 руб.) в настоящее время, как мы выявили, вызывает недоумение;
– обеспечение реальной возможности реализовать право в приоритетном порядке безвозмездно пользоваться спортивными сооружениями, учреждениями культуры детям многодетных семей, поскольку в настоящее время перечень льготников включает еще 16 категорий, помимо многодетных семей, и иерархии категорий льготников не существует. Кроме того, поскольку правила посещения музеев, выставок и прочих объектов устанавливают сами учреждения (их учредители), то нередко возможность реализовать право бесплатного посещения либо затруднена (например, посещение «Боевого хода» Нижегородского кремля только 2 часа в неделю в самое неудобное утреннее время), либо и вовсе унизительна (например, в нижегородском Театре кукол бесплатное посещение возможно при соблюдении ряда обременительных условий и на самых неудобных для зрителей местах). Мы уверены, что многодетные семьи должны иметь право бесплатного посещения всех государственных и муниципальных музеев, парков, выставок;
– выделение мест для стоянок транспортных средств, зарегистрированных на одного из родителей многодетной семьи, возле торговых центров, государственных и муниципальных организаций и иных парковках по аналогии с местами для инвалидов. Очевидно, что данный вопрос не относится к полномочиям субъектов Российской Федерации, тем не менее механизм разрешения существует и требует проработки.
Некоторые проблемы, судя по названию, призван разрешить указ губернатора Нижегородской области [13], однако, как выяснилось, он направлен на реализацию всего двух идей, предусмотренных Указом о многодетных семьях: обеспечение единства статуса многодетных семьи [8] независимо от региона проживания такой семьи и введения единого образца удостоверения, подтверждающего статус многодетной семьи в Российской Федерации [9], но ни одной меры социальной поддержки не только не вводит, но и не упоминает. С сожалением вынуждены констатировать: наименование названного указа губернатора не соответствует его содержанию.
Во-вторых, есть интересные практики в других регионах ПФО:
– в Удмуртии при одновременном рождении троих и более детей предоставляется безвозмездная субсидия на приобретение жилого помещение семье исходя из расчета 18 кв. м на каждого ребенка;
– в Пензенской области при рождении, усыновлении (удочерении) одновременно двух и более детей выплачивается единовременное пособие в размере 40 тыс. руб.;
– в Чувашской Республике 20 % стоимости жилья при оформлении ипотеки оплачивается из республиканского бюджета, а в Саратовской области возмещают часть затрат по процентам;
– в Ульяновской области бесплатно предоставляется в собственность автомобиль семьям, воспитывающим десятерых и более несовершеннолетних детей, при этом автомобиль оборудован для перевозок не менее 12 человек;
– в Саратовской области предоставляется единовременная выплата в размере стоимости приобретаемого автомобиля, но не более 1,5 млн руб., многодетной семье, имеющей семь и более несовершеннолетних детей.
В-третьих, достойны внимания, изучения и определения перспектив реализации на территории нашей области меры социальной поддержки многодетным семьям, предусмотренные в других субъектах Российской Федерации, помимо регионов ПФО. Ведь совершенствование системы социальной поддержки многодетных семей – один из шагов к систематизации социальной политики в целом. И, следует заметить, Собрание не-сколько лет назад сделало попытку разработки Социального кодекса Нижегородской области, образовав межведомственную рабочую группу, но попытка оказалась безуспешной, в то время как в других субъектах Российской Федерации (в Белгородской, Волгоградской, Калининградской, Ленинградской, Ярославской областях и Санкт-Петербурге социальные кодексы действуют, в Омской области принят Кодекс о социальной защите отдельных категорий граждан, в Республике Татарстан – Закон «Об адрес-ной социальной поддержке населения в Республике Татарстан») такая систематизация уже проведена.
Литература
1. Ермакова Д. Депутаты ЗС НО обсудили результаты мониторинга закона Нижегородской области «О мерах социальной поддержки многодетных семей» // НИА Нижний Новгород. 25.11.2008. URL: https://www.niann.ru/ ?id=342172 (дата обращения: 14.09.2024).
2. Закон Нижегородской области от 28.11.2002 № 71-З (ред. от 04.09.2024) «О транспортном налоге» // Нижегородские новости. 29.11.2011.
3. Закон Нижегородской области от 28.12.2004 № 158-З (ред. от 14.06.2024) «О мерах социальной поддержки многодетных семей» // Нижегородские новости. 6.01.2005.
4. Закон Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З (ред. от 06.07.2023) «О предоставлении земельных участков многодетным семьям в собственность бесплатно на территории Нижегородской области» // Нижегородские новости. 3.12.2011.
5. Закон Нижегородской области от 02.04.2020 № 26-З (ред. от 22.12.2023) «О мерах социальной поддержки многодетных семей взамен предоставления им земельного участка на территории Нижегородской области и о внесении изменений в отдельные законы Нижегородской области» // Нижегородские новости. 8.05.2020.
6. Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 20.12.2018 № 878-VI «О результатах мониторинга правоприменения Закона Нижегородской области “О мерах социальной поддержки многодетных семейˮ» // Гарант. URL: https://base.garant.ru/409468529/ (дата обращения: 14.09.2024).
7. Постановление Правительства Нижегородской области от 03.08.2023 № 708 «О дополнительной мере социальной поддержки в виде ежегодной компенсации части стоимости обучения детей из многодетных семей по образовательным программам среднего профессионального образования на платной основе» // Нижегородские новости. 8.09.2023.
8. Приказ Минтруда России от 02.04.2024 № 164н «Об утверждении официальных разъяснений по вопросам применения Указа Президента Российской Федерации от 23 января 2024 г. № 63 “О мерах социальной поддержки многодетных семейˮ» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.04.2024 № 77806) // Официальное опубликование правовых актов. 09.04.2024. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202404090003?index=2 (дата обращения: 14.09.2024).
9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.06.2024 № 1725-р (Об утверждении единого образца удостоверения, подтверждающего статус многодетной семьи в Российской Федерации, и описания его бланка) // Собрание законодательства РФ. 2024. № 28. Ст. 4051.
10. Указ Президента Российской Федерации от 05.05.1992 № 431 (ред. от 25.02.2003) «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 19. Ст. 1044.
11. Указ Президента Российской Федерации от 22.11.2023 № 875 «О проведении в Российской Федерации Года семьи» // Собрание законодательства РФ. 2023. № 48. Ст. 8560.
12. Указ Президента Российской Федерации от 23.01.2024 № 63 «О мерах социальной поддержки многодетных семей» // Собрание законодательства РФ. 2024. № 5. Ст. 665.
13. Указ Губернатора Нижегородской области от 10.09.2024 № 168 «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Нижегородской области» // Официальное опубликование правовых актов. 11.09.2024. URL: http://publication.pravo.gov.ru/5200202409110001 (дата обращения: 14.09.2024).