В начале 1990-х одним из министров по делам национальностей Российской Федерации был академик Валерий Тишков. Несмотря на то что на своем посту он пробыл относительно недолго, он сумел предложить осмысленную и последовательную, хотя и, на мой взгляд, малопригодную для России концепцию национальной политики, которая основывается на идеях одной из модных сейчас на Западе школ этнологии. Уйдя с должности министра, он не утратил своего влияния в кругах высшего руководства. О степени этого влияния говорит хотя бы тот факт, что он был одним из разработчиков Концепции национальной политики, принятой правительством РФ в 1996 году.
Концепция, которую разделяют и активно продвигают Тишков и его единомышленники и которая в конце 1990-х — начале 2000-х лежала в основе национальной политики РФ3, это концепция гражданской нации. Согласно этой концепции в России нет и не должно быть разных наций, так как нация это политическое сообщество, совпадающее с государством. Нация в России одна — российская гражданская нация. Каждый гражданин России — член этой нации, независимо от его этнической принадлежности (то есть россиянин русского, татарского, чеченского, бурятского или даже эфиопского и таджикского происхождения).
Соответственно «национальная политика» — это просто политика, которую проводит государство. Никакого отношения к политике государства по отношению к этносам, проживающим на его территории, она не имеет. Этносы являются культурными, а не политическими сообществами. В такую парадигму вполне вписывались и ликвидация Министерства по делам национальностей, и ликвидация графы «национальность» в паспорте. На Западе, где возобладала модель гражданской нации (которую Тишков, собственно, предлагал просто скопировать в России), также нет министерств по делам национальностей. Таковых не существует ни в США, ни в ФРГ4, ни в Италии, ни во Франции. Франция отказалась даже подписать Конвенцию Совета Европы по защите национальных меньшинств, поскольку по Конституции Франции все граждане страны независимо от этничности являются членами единой французской нации, и с этой точки зрения национальных меньшинств во Французской Республике нет5.
Исключение составляет лишь Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, где есть министерства по делам Северной Ирландии, по делам Шотландии и по делам Уэльса. Два последних по сути являются представительствами Шотландии и Уэльса на федеральном уровне, и только Министерство по делам Северной Ирландии осуществляет политику федерации в соответствующем регионе, в основном следя за сохранением Белфастского мира и контролируя полицейские силы, размещенные в этой мятежной автономии. Аналогом такого департамента в России является вовсе не Федеральное агентство по делам национальностей, а Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа, которое продолжает спокойно существовать после создания ведомства Баринова6.
Итак, ликвидация Миннаца в ельцинской России вполне вписывалась в логику следования западным политическим стандартам.
Видимо, была также некоторая связь между попыткой перенести в Россию западные институты гражданской нации и национального государства и кампанией по укрупнению субъектов Федерации и ликвидации некоторых национально-территориальных образований, которая развернулась в 2000-х. Перспективной целью этой кампании, очевидно, была ликвидация национально-территориальных образований как таковых и переход к симметричной административно-территориальной федерации, похожей на американскую или германскую.
Однако новая, соответствующая «мировым стандартам» национальная политика провалилась. Идеи гражданской нации так и остались чуждыми и непонятными большинству населения России. Единственное, чего удалось добиться, так это активности чиновников, направленной на освоение нового ресурса. Под формирование
«общероссийской идентичности» в рамках федеральных и региональных программ выделяются деньги, проводятся научные конференции, выпускаются книги, ученые умно и охотно рассуждают с трибун об идентичности, конституционном патриотизме, примордиализме, конструктивизме, чиновники кладут деньги в карманы. А гражданская нация «и ныне там».
Кампания по укрупнению регионов захлебнулась, натолкнувшись на сопротивление руководства Ханты-Мансийского национального округа. Архитекторы этой программы поняли, что если им не удалось справиться с небольшим округом, то что же будет с республиками Башкортостан, Татарстан, не говоря уже о Северном Кавказе? Вскоре процесс даже пошел вспять, и в России официально появились новые регионы — Крым и Севастополь. Неофициально же на балансе России оказались также Абхазия с Южной Осетией и ДНР с ЛНР.
По замыслу российского реформаторского руководства 1990-х, которых направлял и вел академик Тишков как знаток очередной «самой передовой западной теории», граждане должны были проникнуться идеями гражданской нации и конституционного патриотизма и бросить заниматься интригами и войной за ресурсы, но не тут-то было. Новые российские реформаторы, как и прежние, начиная с Петра I, убедились, что в России жизнь устроена совсем не так, как ее описывают западные книги. В результате пришлось вернуться к старой испытанной национальной политике, которая была опробована и в Российской империи, и в СССР, — государственному регулированию, для чего, собственно, и понадобилось Агентство по делам национальностей. Рассмотрим эту политику.