На сегодняшний день, несмотря на существующие, прежде всего финансовые трудности, органами местного самоуправления проводится большая работа по комплексному развитию территорий местного самоуправления, связанная со строительством жилья, дорог, благоустройством населенных пунктов, совершенствованием работы медицинских учреждений, учреждений культуры, школьного образования, детских дошкольных учреждений, развитием спортивных сооружений, бытового обслуживания населения, сохранением и развитием исторических и культурных традиций, охраной общественного порядка, окружающей природной среды и земельных ресурсов.[1]
Местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя страны (ст. 12 Конституции РФ), требует развернутого правового регулирования, прежде всего законодательного. В РФ имеется довольно значительное число законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих разные стороны самоуправленческой активности жителей. Именно проблемы совершенствования нормотворчества органов местного самоуправления являются, на наш взгляд, наиболее злободневными в контексте социально-экономического развития как отдельного региона, так и федерации в целом.
В российском законодательстве о местном самоуправлении существует множество недостатков, коллизий и пробелов. Федеральный закон № 131-ФЗ, в связи с внесением в него большого количества изменений требует существенной доработки, поскольку содержит не только пробелы правового регулирования, коллизионные нормы, но и внутренние противоречия. Формулировки, используемые в законе, являются громоздкими и вызывают неоднозначное понимание, и, как следствие, неправильное применение на практике.
Особую группу источников составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Отдельное место занимают нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.
Система законодательных актов, которые касаются местного самоуправления, достаточно широка, охватывает множество аспектов деятельности на местном уровне. Но, пожалуй, главный минус – это противоречия в основном законе (ФЗ № 131- ФЗ), который регулирует процессы местного самоуправления. Недостаточно ясно сформулированы положения, касающиеся порядка принятия муниципальных правовых актов, организационной структуры местной власти, статуса выборных лиц и т. д.
Так, ч. 3 ст. 43 ФЗ № 131 определяет, что решения представительного органа, закрепляющие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа, если иное не установлено данным законом.[2] При этом предусмотрена возможность наложения вето главой муниципального образования, исполняющим полномочия главы местной администрации, на принятый представительным органом нормативный правовой акт (ч. 13 ст. 35 ФЗ № 131). Вето преодолевается, если при повторном рассмотрении акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленной численности депутатов представительного органа.
Допустимость применения вето главой муниципального образования в рамках уставного правотворчества законом не оговорена (см. ст. 44 ФЗ № 131). На практике, однако, имеют место случаи отклонения главой устава муниципального образования (акта о внесении изменений в устав). Органы местного самоуправления применяют общую норму ч. 13 ст. 35 ФЗ № 131, поскольку устав по своей сути – нормативный правовой акт, принятый представительным органом, и «преодолевают» вето главы муниципального образования квалифицированным большинством в две трети голосов.
Возникает вопрос: есть ли смысл в подобных действиях, если уставный акт изначально в силу ч. 5 ст. 44 ФЗ № 131 принимается квалифицированным большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования?
Федеральное законодательство, употребляя термины «муниципальный нормативный правовой акт» (см. ч. 12 и 13 ст. 35, п. 2 ч. 4 ст. 36, ч. 1 ст. 43.1, ч. 1 ст. 73, п. 1 ч. 1 ст. 74 ФЗ №131), «правовой акт, не носящий (не имеющий) нормативного характера» (ч. 5 ст. 43, п. 2 ч. 1 ст. 74 ФЗ № 131), не закрепляет их легальных дефиниций.
При этом первые, согласно ФЗ № 131, нуждаются в одобрении главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, а последние нет.
Типичными являются ошибки, когда главе муниципального образования направляется для подписания и обнародования ненормативный правовой акт представительного органа, либо когда глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа муниципального образования, отклоняет нормативный правовой акт, принятый представительным органом.
На этапе опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов для всеобщего сведения также имеют место различного рода нарушения. Например, в городском поселении Любим Ярославской области долгое время не публиковались нормативные правовые акты по вопросам предоставления жилых помещений коммерческого использования. Лишь после вмешательства прокуратуры они были доведены до всеобщего сведения.[3]
Аналогичная ситуация имела место с постановлениями главы администрации г. Нижнего Новгорода от 28.07.2006 г. № 2569 «О приватизации жилых помещений в общежитиях, находящихся в муниципальной собственности г. Нижнего Новгорода» и городской Думы от 22.05.2002 г. № 29 «Об утверждении Положения о приватизации муниципального имущества г. Нижнего Новгорода».[4]
Правило об обязательном опубликовании всех муниципальных нормативных правовых актов в законодательстве не закреплено. В ч. 2 ст. 47 ФЗ № 131 установлено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).[5]
Категория «акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина», нигде в законодательстве о местном самоуправлении не разъясняется, однако, как показывает практика, нуждается в таковом. Оставляя «в тени» и сознательно не публикуя целый ряд муниципальных нормативных правовых актов, органы местного самоуправления ссылаются на то, что они не затрагивают прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Чрезвычайно важной, на наш взгляд, является проблема правового регулирования пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Муниципальная собственность является важнейшим фактором развития локальных рынков и институциональной среды для формирования и жизнедеятельности домашних хозяйств. Управление муниципальной собственностью представляет собой сложный процесс, который характеризуется особенностями субъектно-объектных отношений и преимущественной направленностью на процессы не производства, а потребления с целью реализации территориальных интересов населения муниципального образования. ФЗ № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности. Этот перечень был определен в соответствии с принципом целевого назначения муниципального имущества, согласно которому в муниципальную собственность может входить только имущество, предназначенное для решения публичных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований, в частности, для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Принципиальная особенность состава муниципальной собственности заключается в том, что она является доходопотребляющей. Значительную долю в муниципальной собственности составляют объекты, требующие бюджетного финансирования.
Законодатель определил муниципальную собственность лишь как основу для реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и тем самым ограничил ее роль в жизнедеятельности муниципальных образований. А эта роль значительно шире. Муниципальная собственность должна служить основой для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, т.е. выполнять социальную функцию.
Проведенный анализ показывает: существует потребность совершенствования правовых предписаний, опосредующих муниципальное правотворчество и «смежные» с ним области. Попытки муниципальных образований внести свою «лепту» в решение проблемы нередко оборачиваются признанием соответствующих норм противоречащими положениям ФЗ № 131. Причиной является установление терминологии, отличной от федерального законодательства, процедур, не предусмотренных последним, их нечеткость, недостаточное правовое регулирование тех или иных вопросов и т. п. [6]
Следует отметить еще одну проблему – это проблема отмены муниципальных правовых актов.
В ФЗ № 131 есть ст. 48 и органы местного самоуправления весьма активно пользуются правом признания утратившими силу как нормативные акты, так и акты индивидуального содержания (например, о предоставлении земельных участков).
Вантеева Н. В. в своей статье о недостатках в системе законодательства о местном самоуправлении говорит о том, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих отмене акта органом, издавшим его в пределах своих полномочий, да и каких-либо условий отмены изданных ранее актов, правил, в соответствии с которыми таковая производится, законодатель не устанавливает.
Но существует судебная практика. И она выработала ряд правил.
Так, например, Арбитражные суды исходят из того, что муниципальные правовые акты могут быть отменены органами и должностными лицами, их издавшими, с обязательным указанием, какому закону или нормативному правовому акту не соответствовал принятый муниципальный правовой акт. Если этого нет, решение об отмене признается недействительным.[7]
Поэтому некоторые правила отмены муниципальных правовых актов все же должны быть предусмотрены федеральным законодательством с учетом сложившейся судебной практики.
Произвольность в решении вопроса недопустима, так как обычно от этого страдают права и законные интересы граждан и организаций на территории муниципального образования.
Рассмотренные проблемы российского законодательства о местном самоуправлении сами по себе наталкивают на необходимость изменения норм, содержащихся в законах и подзаконных актах.
Часть норм Федерального Закона № 131-ФЗ, которые не имеют верного применения на практике, требуют значительных финансовых вложений. Так, например, результаты надзорной деятельности прокуроров Республики Бурятия свидетельствуют о том, что органами местного самоуправления не обеспечивается в полной мере надлежащее исполнение полномочий по решению вопросов местного значения. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям муниципалитетов отнесено более 30 социально значимых вопросов, в том числе обеспечение малоимущих граждан жильем, организация электро-, тепло- и водоснабжения населения, дорожная деятельность, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов и другие. При этом абсолютное большинство муниципальных образований республики ограничены дефицитными и глубоко дотационными бюджетами.[8]
Но исключения, которые не требуют значительных финансовых затрат, составляют те положения, о которых говорилось выше. Недостаточно ясно сформулированные положения, касающиеся порядка принятия муниципальных правовых актов, их отмены и обнародования. Это основа, благодаря которой действуют и применяются на практике нормативно-правовые акты.
Но это касается не только ФЗ № 131, но и других законов. В том числе и нормативно-правовых актов субъектов.
Муниципальное правотворчество, должно основываться на принципах демократии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятельности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой работы); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления.
Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью:
- развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов;
- обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения;
- содействия гражданам в реализации их законных интересов и прав на местное самоуправление.[9]
С целью совершенствования нормативно-правового обеспечения правотворческой деятельности необходимо повысить уровень системности и согласованности нормативных правовых актов.
В Пензенской области в целях повышения качества законопроектных работ было предложено усилить научно-методическое обеспечение законопроектных работ; расширить практику использования модельных законов в подготовке проектов региональных законов; проводить регулярное обучение занятых в законопроектной деятельности работников органов государственной власти и их аппаратов; расширить практику опубликования в средствах массовой информации и размещение в сети Интернет наиболее общественно значимых законопроектов, а также их общественного обсуждения.[10]
Данные предложения необходимо учитывать всем субъектам для более четкой формулировки законов и поправок к ним.
Во-первых, для развития российского законодательства о местном самоуправлении необходимо исправить положения нормативно-правовых актов федерального значения. А именно, прописать четко установленные требования к порядку принятия муниципальных правовых актов, их отмены и обнародования.
Во-вторых, на местном уровне принимается большое количество нормативно-правовых актов, касающихся местного самоуправления. Они принимаются порой в очень короткие сроки, и это зачастую обусловливает на практике довольно низкое качество муниципальных нормативных правовых актов как в плане составления самих нормативных формулировок, так и в плане технического оформления документа и введения его в действие. Поэтому на муниципальном уровне должное внимание нужно уделять и этому, чтобы не возникало тех или иных противоречий.
Необходимо изменить подход к формированию фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), в частности при определении в планируемом году объема фонда финансовой поддержки предшествующего года, скорректированного на прогнозируемый темп роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета, но не ниже индекса потребительских цен в Российской Федерации на планируемый год, а также на средние корректирующие коэффициенты развития инженерной инфраструктуры, дорог, жилья и средние коэффициенты развития социальной инфраструктуры, оказывающие влияние на развитие инфраструктуры отдельно по городским округам и муниципальным районам.
Данные меры будут способствовать росту заинтересованности в развитии налоговой базы территории и инфраструктуры муниципальных образований и усилению стимулирующей роли межбюджетных отношений.
При этом главная цель законотворчества в области местного самоуправления должна оставаться неизменной: в его ходе должно обеспечиваться принятие законодательных актов, направленных на обеспечение прав и свобод личности, а также поступательное социально-экономическое развитие как региона, так и всей страны в целом.
[1] Проблемы и пробелы действующего законодательства, препятствующие становлению института местного самоуправления / Управление Минюста России по Смоленской области. – http://to67.minjust.ru/node/2660.
[2] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013). – Ч.3 ст. 43.
[3] Вантеева Н. В. Недостатки в системе законодательства о местном самоуправлении // Вестник ЯрГУ. Серия Гуманитарные науки. 2011. – № 1 (15). – С. 62.
[4] Никонов В. А. Типичные дефекты правовых актов органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода (из опыта прокурорского реагирования) // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. – М., 2009. – С. 77.
[5] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013). – Ч.2 ст.47.
[6] Вантеева Н. В. Недостатки в системе законодательства о местном самоуправлении // Вестник ЯрГУ. Серия Гуманитарные науки. 2011. – № 1 (15). – С. 63.
[7] Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. – М.: Норма, 2010. – С. 230–232.
[8] О работе органов прокуратуры Республики Бурятия по надзору за исполнением законодательства о местном самоуправлении. 2013. – февраль // Сайт Прокуратуры Республики Бурятия. – http://prokuratura-rb.ru/?p=3251.
[9] Чепурнова Н. М., Филиппова А. В. Муниципальное право Российской Федерации: учебно-практическое пособие. – М.: Изд. центр ЕАОИ, 2011. – С. 351.
[10] Доклад «О состоянии законодательства в Пензенской области (2010 год)» в рамках ежегодного подведения итогов законотворческой деятельности Законодательного Собрания Пензенской области. – http://www.council.gov.ru/kom_home/c_lawmonitoring/files/budget/penza_d2010.pdf.
Автор: Карнишина Н.Г. д.и.н., профессор, зав. кафедрой Пензенского государственного университета