В современном мироустройстве такой механизм, как военно-гражданское взаимодействие (сотрудничество – согласно наиболее часто употребляемой в американской терминологии или военно-гражданское администрирование в российском варианте), крайне востребован и в последнее время начинает интенсивно модернизироваться, а в не которых вариантах даже происходит гибридизация данного явления.
Если попытаться хотя бы в первом приближении просмотреть статистику военных или региональных вооружённых конфликтов, в которых непосредственно использовались элементы военно-гражданского администрирования, то по основным странам картина представляется следующей:
США после окончания Второй мировой войны принимали непосредственное участие в 201 вооружённом конфликте, где непосредственно использовались элементы ВГС.
Российское государство после Великой Отечественной войны принимало непосредственное участие в 39 вооруженных конфликтах (период СССР) и в 12 в период Российской Федерации.
• На сайте ООН есть описание аналогичной деятельности (в той или иной мере с участием этих элементов) общим числом 69 случаев.
Практически все страны мира, в которых происходили такие события, имеют свою практику и свои особенности применения и адаптации механизмов военно-гражданского взаимодействия, исходя из местных условий и собственных задач.
В таких условиях практически все вооружённые силы подавляющего большинства стран по-своему организуют военно- гражданское взаимодействие, начиная с органов местной самоорганизации населения и заканчивая представителями различных международных гуманитарных организаций, а также средствами массовой информации.
Важнейшее и в некоторых случаях критическое значение приобретают правила и инструменты военно-гражданского взаимодействия непосредственно с местным населением для преодоления гуманитарных, социальных и организационных проблем.
Используемые правовые основы, установленные правила и исторический опыт позволяют организовать нормальное сотрудничество военной и гражданской инфраструктуры, при котором современные угрозы безопасной жизнедеятельности мирного населения будут минимизированы.
Рассмотрим наиболее характерные модели военно-гражданского взаимодействия основных стран и организаций, имеющих определенное отношение к конфликту на Украине, в той последовательности, в которой они получили набольшее публичное освещение и соответствующий анализ.
Проанализируем четыре основные модели:
1. Модель американского военно-гражданского сотрудничества (данная модель применяется также во всём содружестве Североатлантического альянса).
2. Модель, которая используется ООН.
3. Украинский репликативный вариант (гибридизация американской модели с целью создания антироссийского инструмента).
4. Российский вариант военно-гражданского администрирования.
Военно-гражданские отношения в демократических западных государствах обычно рассматриваются в двух основных ракурсах: взаимоотношения вооруженных сил с гражданскими властями и непосредственно с мирным населением в любых оперативных форматах.
Как показывает анализ, наиболее распространённые и углублённые исследования в этой области проводились и поддержива- лись по следующим направлениям:
• военно-гражданское взаимодействие в ходе полномасштабных войн и локальных конфликтов;
• военно-гражданское сотрудничество на территориях региональных локальных конфликтов, имеющих долгую историю оккупации или аннексии;
• внутриполитическое положение вооруженных сил в ракурсе военно-гражданских взаимоотношений в аспекте контроля над ними в мирное время.
При этом в последние годы в узкоспециализированной литературе, описывающей и исследующей проблемы военно-гражданского администрирования в мирное время, по понятным причинам делается уклон в сторону навязывания односторонней направленности исследований в странах переходного типа (странах бывшего соцлагеря и некоторым странам «третьего мира»).
В вопросах теоретизации и разработки правовых подходов к практике военно-гражданских взаимоотношений США сами себя назначили «законодателем мод» и арбитром в одном лице.
В реальности же на современном историческом этапе США начали использовать элементы гражданско-военного взаимодействия во время Второй мировой войны, лишь когда появились специализированные подразделения по гражданским делам (Civil affairs). Причём данные подразделения были созданы как внеармейская структура, предназначенная для создания контактов и обеспечения взаимодействия между американскими оккупационными силами и гражданским населением в условиях боевых действий. Но на том этапе более глубокой и методической разработки данного направления в США не произошло.
Возвращение к необходимости использования и разработки новых форматов военно-гражданского сотрудничества было вызвано всё более активным участием США в локальных вооружённых конфликтах, особенно после развала Советского Союза. В первую очередь это потребовалось в связи с тем, что в рамках расширения границ всевозможных действий Вооружённых Сил США во всех точках мира стали возникать большие территории с серьёзными гуманитарными проблемами.
Исходя из необходимости, военное руководство США приняло решение о расширении возможностей вооруженных сил, связанных с деятельностью на территориях военных конфликтов за счёт активизации взаимодействия с местным населением в отдельном обособленном формате.
В дальнейшем под влиянием руководства американских вооруженных сил военная командование НАТО практически в полном объёме переняло соответствующий подход в применении элементов военно-гражданского сотрудничества на территориях все более участившихся локальных военных конфликтов.
В рамках этой деятельности военное командование Североатлантического блока разработало базовую доктрину гражданского военного сотрудничества. Положения данной доктрины в виде регламентов и стандартов были изложены во всех нормативно- правовых документах Североатлантического блока. Основной период системной и методической работы над данной концепцией прошел с 2008 по 2013 год, когда в завершающих этапах на сессиях руководящих органов НАТО были приняты основополагающие документы, которые определяли и регламентировали все аспекты сотрудничества военных и гражданских участников процессов, происходящих в зонах вооружённых конфликтов.
Данная доктрина получила официальное название CIMIC (Civil-Military Cooperation – в переводе: военно-гражданское сотрудничество). Суть системы военно-гражданского сотрудничества в американской и натовской моделях, согласно данной доктрине, заключается в установлении обеспечивающего сотрудничества в интересах решения военных задач между командованием сил НАТО и гражданскими структурами, включающими местное население, органы местной власти, международные неправительственные организации, а также государственные учреждения и частные компании.
В базовых положениях доктрины НАТО CIMIC определены три основные функции CIMIC, а именно:
1. Поддержка сил: любая деятельность, направленная на создание поддержки вооруженных сил со стороны коренного населения.
2. Военно-гражданская связь: координация и совместное планирование с гражданскими агентствами в поддержку военной миссии.
3. Поддержка гражданской среды: оказание любой из разнообразных форм помощи (экспертные знания, информация, безопасность, инфраструктура, наращивание потенциала и т.д.) местному населению в поддержку военной миссии. [1]
В результате в большинстве армий НАТО есть солдаты, специально обученные и работающие в CIMIC. В то же время большинство военнослужащих, участвующих в повседневных операциях, занимаются некоторыми делами CIMIC. CIMIC работает как множитель силы. Например, выстраивая отношения с должностными лицами неправительственных организаций или местными властями, персонал CIMIC может узнать о конкретной угрозе для миссии. При этом у них есть возможность предупредить командира, который затем может развернуть ресурсы для борьбы с угрозой. Вместо того чтобы размещать патрули на каждом углу, доступ командира к информации, собранной командами CIMIC, позволит ему нанять меньшее количество солдат и использовать солдат, которые у него есть в других областях. [1]
Милитаризация миротворческих, гуманитарных и других операций, в которых использовались инструменты военно-гражданского администрирования, наиболее отчетливо проявилась в ходе операций НАТО на Балканах – в Боснии, Албании, Македонии и Косово.
В практическом многолетнем опыте США и НАТО военно- гражданское администрирование во всех без исключения операциях применялось как вспомогательная (обеспечивающая) функция, безоговорочно подчиненная военным задачам альянса.
При этом в своих действиях структуры США и НАТО, организовывая иерархию военно-гражданского сотрудничества, выстраивают свою модель на условиях интернационализации процесса, поскольку общая теория и устремление данных процессов со стороны Соединенных Штатов практически всегда направлена вне гра- ниц собственного государства на территории, которым Соединенные Штаты хотят навязать свои демократические нормы существования, то есть, по сути, эти действия имеют характер интервенции.
Если ранее полный комплекс таких действий финансировался в основном за счёт американского бюджета, то в последнее время подход к финансированию изменился: требования американской стороны к своим союзникам по Североатлантическому блоку включает необходимость обязательного совместного финансирования по организации как структур, так и по обеспечению всей оперативной деятельности системы военно-гражданского сотрудничества.
Общая архитектура управления военно-гражданским сотрудничеством в США и НАТО жестко структурирована и представляет собой, по сути, отдельное военное командование.
Острая публичная необходимость в камуфлировании своих военных устремлений под миротворческие гуманитарные операции или действия невоенного типа вынудили руководство НАТО к публичному представлению огромного количества нормативно- правовых документов, описывающих свою военную активность исключительно в миротворческой терминологии, в том числе в терминологии военно-гражданского сотрудничества на территориях локальных конфликтов.
Несмотря на огромное количество вышеуказанных нормативно-правовых актов, регламентов и стандартов, тем не менее можно сделать промежуточное заключение, что общемировые подходы к организации гражданско-военного взаимодействия основываются не только на натовской модели.
Целесообразно также проанализировать альтернативный западный подход к формированию моделей гражданского и военного сотрудничества. В первую очередь следует рассмотреть постоянно формирующуюся модель гражданского военного сотрудничества Организации Объединенных Наций, которая учитывает всесторонний мировой опыт как многочисленных гуманитарных и миротворческих операций, так и последние малоэффективные попытки участия в современных процессах на территории Украины.
На сегодняшний день единое определение гражданско-военного сотрудничества в ООН пока не сформулировано. Но зато есть многолетний опыт и практика миротворческих операций под эгидой ООН.
Историческая ретроспектива и рассмотрение современных процессов, происходящих под эгидой ООН, позволяет отметить, что если на протяжении послевоенного периода использованию военно-гражданского администрирования было присуще более или менее четкое разделение функций между военным и гражданским администрированием, поскольку эти процессы носили узкоспециализированный характер, то с начала XXI века вооружённые силы стали больше доминировать в данных процессах и брать на себя большинство гуманитарных, миротворческих, административно- правовых, технических и других задач.
Учитывая определённую традицию и особенность, что все операции ООН носят невоенный характер, можно заключить, что во всей исторической практике модели ООН присуще исключительно особенности гуманитарных, миротворческих и вспомогательных операций, без прямой военной составляющей.
С учетом появившейся в международной политике тенденции к ускорению деструктивных явлений (сначала в связи с разрушением социалистического блока, а затем и с развалом СССР), проявились серьёзные угрозы возникновения масштабных чрезвычайных гуманитарных кризисов на большей части Европы.
В связи с этими угрозами генеральная Ассамблея ООН в 1991 году приняла резолюцию № 46/182, в которой содержалась просьба к Генеральному Секретарю ООН создать пост специального координатора по оказанию помощи и координации действий в чрезвычайных ситуациях. Для обеспечения такой деятельности координатора ООН в аппарате с апреля 1992 года был создан департамент по гуманитарным проблемам, который номинально возглавлял заместитель Генерального Секретаря ООН. Данным департаментом была поглощена служба по чрезвычайным ситуациям и реагированию на стихийные бедствия. В основу функционала данного департамента была взята деятельность по предотвращению гуманитарных кризисов неприродного происхождения.
В ходе усиления деструктивных проявлений межгосударственных отношений после развала Советского Союза, на постсоветском пространстве появились прецеденты, в которых вступали в противоречие действующие модели военно-гражданского взаимодействия западных стран, как это было на примере организации гуманитарной операции со стороны ООН в 1990 году в Югославии. Структуры ООН впервые в своей истории вынуждены были публично сотрудничать с подразделениями НАТО в условиях, когда агрессия Североатлантического альянса против Югославии не имела под собой абсолютно никакого мандата со стороны ООН. Более того, такие действия должны были в обязательном порядке быть узаконены соответствующей резолюцией Совета Безопасности ООН, чего сделано не было. Но прецедент внеправового взаимодействия различных западных моделей военно-гражданского взаимодействия при отсутствии разрешающего мандата ООН был зафиксировано впервые.
Именно поэтому в основу постоянно формирующейся модели гражданского военного сотрудничества ООН на современном этапе легла только одна основная особенность – системный механизм координации гуманитарной деятельности и практика международного использования вооружённых сил разных стран в целях ликвидации гуманитарных катастроф и угроз.
Подразделения и службы ООН на многочисленных международных конференциях и сессиях различных структур ООН постоянно изучают опыт различных стран и международных организаций с целью обобщения практики для более универсального и сбалансированного международного реагирования на гуманитарные угрозы. Именно поэтому ооновская модель гражданского военного сотрудничества в большей мере носит характер миротворческого взаимодействия. Эта модель официально является базовой основой, которая предназначена для применения в зонах региональных вооружённых конфликтов и чрезвычайных ситуаций природного характера, за исключением операций (после югославского прецедента), где участие структур ООН совместно с подразделениями НАТО преследуют задачи Североатлантического альянса, а подразделение ООН по своей сути играют второстепенную роль, в реальности оказывая только вспомогательное содействие.
Исходя из сложившейся практики и ситуационного своеобразия международных взаимоотношений на площадке ООН, в целом данную модель можно классифицировать по основной задаче: локализация конфликта с целью создания безопасных условий для гражданского населения и разрешения гуманитарных проблем.
Украинский опыт военно-гражданского администрирования с момента антиконституционного переворота строился в основном на реплике натовской модели и прямых указаниях американских и натовских советников. При этом иногда законотворчество и нормотворчество новоназначенной Западом киевской элиты не вписывалось в суверенные конституционные и законодательные рамки. Поэтому зачастую киевское руководство вынуждено было придумывать внеконституционное особое партнерство с Североатлантическим альянсом, которое затем трансформировалось в «евроатлантизацию» суверенного законодательства Украины, зачастую вопреки нормам прямого действия Конституции «суверенной» Украины. Как пример: особенно бросается в глаза в 1, 2 и последующих статьях Закона Украины «О военно-гражданской администрации» натовская терминология и формулировка: «стримування збройної агресії Російської Федерації» (в дословном переводе: сдерживание вооруженной агрессии Российской Федерации). Не «оборона или освобождение страны», а именно «сдерживание», что закономерно вызывает очевидные риторические вопросы: на своей территории? как долго и в интересах кого?
В реальной повседневной практике вся правовая и организационная работа основывалась на официальных директивных указаниях ОК НАТО в Европе. Практически сразу же после госпереворота при минобороны Украины было создано отдельное управление военно-гражданского сотрудничества, начальником которого был назначен выпускник двух американских военных вузов полковник А. Ноздрачев, который стал широко известен благодаря опрометчивому заявлению в рядовом интервью. Отвечая на вопрос западного корреспондента, А. Ноздрачев сделал следующее заключение: легче договориться с противоположной стороной, чем с собственными националистическими формированиями, поскольку они абсолютно не готовы ни на какие компромиссы и могут общаться только на языке абсолютных ультиматумов. На следующий день его опрометчивое заявление вызвало массовые уличные протесты со стороны националистических батальонов и актива украинских антироссийских организаций, что и привело к его отставке. [2]
Поэтому развивающейся украинской модели присущи все черты и особенности западных вариантов военно-гражданского администрирования, в рамках закрепленного в законе курса на вступление в НАТО и полного перехода всей инфраструктуры страны на стандарты НАТО.
По своей сути гибридизация используемой украинской модели военно-гражданского сотрудничества базируется на внедрении в этот механизм двух основных доминирующих задач: использование только националистически устремлённых кадров и исключительно антироссийская пропагандистская направленность.
В отличие от западных моделей, российская модель военно-гражданского сотрудничества и администрирования новых территорий в целом рассматривается именно как государственная задача обеспечения безопасной жизнедеятельности населения и создания максимальных условий нормального функционирования всего сообщества.
То есть милитарная составляющая обеспечения военно-гражданского администрирования в российском варианте выступает уже как вспомогательный инструмент, а в качестве основного механизма выступает именно гражданская составляющая.
На фоне западного и мирового опыта особенно очевидна уникальная специфика военно-гражданского взаимодействия в российских операциях, большинство из которых проводятся в зонах локально-региональных конфликтов в сопредельных странах или непосредственно на территории Российской Федерации.
Если в западных и гибридных моделях военно-гражданского сотрудничества определённые задачи, относящиеся к созданию условий безопасности и правопорядка, ставятся чаще всего вооруженным силам или военизированным формированиям, а задачи по восстановлению хозяйственно-экономической структуры местных органов власти и организации гуманитарной помощи населению (в первую очередь – реализация комплекса мероприятий по помощи беженцам и перемещенным лицам) осуществляются большей частью с помощью международных неправительственных и частных организаций, то в российской модели временное администрирование осуществляется всей системой центральной исполнительной власти и охватывает практически все без исключения механизмы обеспечения безопасной жизнедеятельности территории.
Важным принципиальным отличием российской модели от иных является то, что практически все западные страны не имеют специализированных формирований, действующих на постоянной основе и отвечающих за реализацию комплексных мер реагирования на эпизодически возникающие военно-гуманитарные кризисы (исключение составляет вторичная специализация подразделений Национальной Гвардии США на примере подразделений в Калифорнии).
Россия в процессе выстраивания собственной архитектуры, задействованной в решении задач военно-гражданского администрирования, с избытком располагает соответствующими постоянно действующими формированиями и подразделениями из состава МЧС РФ и МВД РФ. Поэтому весь обширный комплекс необходимых мероприятий, направленных на выполнение гуманитарных, технических, спасательных, эвакуационных, организационных и других задач, в том числе по направлению военно-гражданского администрирования, осуществляется именно постоянно действующими профессиональными государственными формированиями. Необходимые правовые основы и нормы, регулирующие данную архитектуру деятельности, закреплены в действующем законодательстве Российской Федерации.
Таким образом, путём долгой эволюции и модернизации Россия создала необходимые суверенные структуры, которые выполняют весь комплекс задач, в том числе и в архитектуре военно- гражданского администрирования, в то время как многие западные страны бросаются заниматься решением данных проблем ситуационно, по мере возникновения соответствующих кризисов.
В целом, в российской действительности: военно-гражданское сотрудничество – это взаимодействие военизированной инфраструктуры Российской Федерации с гражданскими формированиями и населением с целью выполнения задач в области укрепления обороноспособности государства в рамках совместного обеспечения национальной безопасности и безопасной жизнедеятельности населения.
Согласно анализу группы ученых в рамках грантового исследования, «в то же время, помимо ряда важных структурных преимуществ, специфика проблем общественно-государственного устройства России (медленное реформирование и модернизация вооруженных сил и других силовых структур, неэффективность государственной бюрократии, слабое развитие гражданского общества) оборачивается чрезмерно военизированным характером российского участия в операциях миротворческого типа, слабой координацией действий между различными силовыми подразделениями, недостаточным использованием гражданского потенциала, неразвитостью неправительственного сектора, который пока представлен в основном международными организациями. Все это происходит на фоне явно недостаточного финансирования не только гражданских, но и силовых аспектов операций невоенного типа. Эти проблемы носят хронический характер, связаны с глубинными особенностями российского общества и государства и не могут быть решены лишь на оперативном уровне. Активное внедрение международного – даже самого передового – опыта может несколько улучшить ситуацию в этой области, но не способно ее радикально изменить». [4]
Исходя из вышеизложенного, очевидно, что даже наши оппоненты признают более совершенную организацию и обеспечение исследуемых процессов и механизмов военно-гражданского администрирования в Российской Федерации по сравнению с западными аналогами.
В целом, опираясь на проведенное исследование моделей военно-гражданского взаимодействия, в той или иной мере участвующих в конфликте на Украине, можно сделать определенные выводы:
1. Модель США или НАТО предназначена исключительно для обеспечения боевых действий и имеет характер вспомогательного функционала для собственных боевых подразделений.
2. Постоянно разрабатываемая модель ООН имеет характер миротворческого инструмента и направлена на стабилизацию ситуации в зонах локальных конфликтов с целью предотвращения гуманитарных катастроф.
3. Украинский репликативный вариант модели военно-гражданского сотрудничества полностью создан по стандартам НАТО и его отличительными особенностями являются, в первую очередь, использование только националистически устремлённых кадров и антироссийская пропагандистская направленность.
4. Российская модель традиционно опирается на государственный подход в обеспечении всемерной безопасности жизнедеятельности гражданского населения, задействуя при этом практически всю архитектуру государственных сил и средств. Другими словами, российская модель военно-гражданского администрирования является государственной задачей.
На основании данных выводов можно сделать следующее заключение, что в российских условиях, особенно учитывая ограниченность финансово-экономических ресурсов, однозначно целесообразнее развивать уже имеющиеся собственные суверенные базовые возможности и модернизировать существующие структуры, а не механически ориентироваться на «модный», но сомнительный западный опыт военно-гражданского взаимодействия в операциях невоенного типа.
Как показывает исторический опыт, наша суверенная самоорганизация при кажущейся вначале медлительности, в завершении всегда демонстрирует уверенный максимальный результат.
Литература и источники:
1. https://ru.wikibrief.org/wiki/Civil-military_co-operation.
2. https://nv.ua/ukraine/politics/polkovnik-vsu-nozdrachev-skandal- novosti-ukrainy-50059190.html.
3. Закон Украины «О военно-гражданской администрации» № 141-VIII, принятый Верховной Радой 3 февраля 2015 года.
4. Степанова Е.А. Военно-гражданские отношения в операциях невоенного типа. М.: «Права человека», 2001. 272 с.
5. Бочарников И.В. Украинский кризис в условиях современных геополитических трансформаций // Вестник Академии военных наук. 2022.
№ 1 (78). С. 4–12.
Теличко Владислав Иванович