Практика распространения и разъяснения конституционных положений, реформирования федеративных отношений на основе толкования Конституции Конституционным судом и принятия федеральных законов способствовали формированию максимально централизованной системы взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации. Участие субъектов Федерации в принятии федеральных законов оформлено конституционно и реализуется в двух основных формах: утверждение принятых Государственной думой законов в Совете Федерации и представление заключения по проекту федерального закона, принятого Государственной думой в первом чтении. Не установлены процедурные гарантии реализации законодательными органами субъектов Федерации права законодательной инициативы.
Одной из наиболее важных задач в процессе постоянного совершенствования экономико-правовых основ федеративных отношений являются периодические корректировки в распределении управленческих полномочий между уровнями публичной власти.
В 1990-е гг. и в начале 2000-х гг. отношения между федеральными и региональными органами власти строились на основе практики договорного регулирования, путем разнообразных согласительных и консультативных процедур. Процедура «согласования» федеральных законов с органами власти субъектов Федерации предусмотрена только для федеральных законов по предметам совместного ведения. Рядом авторов отмечается слабая процессуальная проработка процедуры согласования проекта федерального закона[1].
Следует разграничить, какие полномочия передавать на субфедеральный уровень управления, определить, как передавать данные полномочия – как обязательные или как добровольные и при этом – на симметричной или асимметричной основе и как компенсировать органам субфедерального управления «стоимость» передаваемых полномочий, учитывая, что подобная передача не должна вести к росту дефицитности и нестабильности субфедеральных бюджетов.
Попытки определить основные концептуальные подходы к изучению проблем бюджетной деятельности и связанных с ней отношений должны базироваться на нескольких теоретических посылках, главными из которых являются: признание многоплановости и комплексного характера отношений бюджетной деятельности; понимание роли бюджетной деятельности как взаимосвязи фискальной функции и функции социального и экономического регулирования. На наш взгляд, основной является проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Процесс разграничения полномочий в России затянут по времени. Правовой базой являются: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отраслевые федеральные законы, устанавливающие разграничение полномочий в конкретной сфере. Перераспределение полномочий проводилось и в рамках многоотраслевых федеральных законов. Например, № 122 – ФЗ (2004 г.), № 199 – ФЗ (2004 и 2005 гг.), № 258 – ФЗ (2006 г.), № 230 – ФЗ (2007 г.).
Федеральный закон № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. внёс изменения и дополнения в 36 федеральных законов. Закон предусмотрел перераспределение полномочий между уровнями публичной власти как путём внесения изменений в перечень собственных полномочий субъектов федерации, так и путём предоставления органам власти субъектов федерации при наличии у них финансовых возможностей и за счёт средств их бюджетов права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, а также осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.
При определении полномочий в федеральном законодательстве не всегда выдерживается единый способ закрепления этих полномочий. Иногда достаточно сложно определить, какое это полномочие: собственное, переданное в порядке наделения или полномочие, в осуществлении которого могут участвовать региональные или муниципальные органы власти.[2]
В настоящее время содержащийся в Федеральном законе № 184 – ФЗ перечень так называемых «собственных» полномочий субъектов Федерации чрезмерно загроможден, включая свыше 70 (против 41, которые были закреплены вначале) полномочий. В установленный перечень за пять лет изменения вносились уже свыше тридцати пяти раз[3]. Причем в связи с увеличением объема полномочий ни разу не производилось изменение объема доходных источников субъектов Федерации, что чревато возникновением в отдельных субъектах федерации института «нефинансируемых мандатов», т.е. расходных обязательств, возникших по решению вышестоящих властей, но не подкрепленных передачей адекватного финансового обеспечения.
В 2004-2005 гг. важнейшим шагом в ходе реформы по бюджетной децентрализации стал запрет на передачу нижестоящим уровням власти «нефинансируемых мандатов». Каждое расходное полномочие включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансовое обеспечение, непосредственное предоставление общественных услуг или оплату их предоставления небюджетными организациями. Если региональные или местные власти принимают решения, возлагающие на них дополнительные расходные обязательства, они сами должны обеспечить финансовую сторону исполнения этих решений за счет собственных бюджетов, не перелагая соответствующее обязательство на федеральный бюджет. Борьба за усиление бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов, исключение возможности возникновения «нефинансируемого федерального мандата» привели к обратному результату.
Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации определена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 – ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы[4].
Суд признал положение статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ в части, касающейся полномочий органов местного самоуправления по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях непротиворечащими Конституции РФ. Мотивировалось определение тем, что данные положения предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранить сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, определённые федеральными нормами, действовавшими до 1 января 2005 г., а также объёмом бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по состоянию на 31 декабря 2004 г. Суд постановил, что этот порядок предполагает обязанность Федерации и её субъектов оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма, по мнению Конституционного суда, должны определяться в законодательном порядке.
Бюджетный кодекс не смог создать четкой и сбалансированной модели бюджетного федерализма, т.к. в нем практически не учтены реалии федеративного государства, в частности отсутствует четкое разграничение полномочий в сфере финансового контроля, «размытость» границ финансовой ответственности центра и регионов.
Актуальным при этом является также и конкретизация на уровне субъекта РФ предмета собственного правового регулирования в бюджетной сфере, в первую очередь – установление четких правовых границ воздействия на бюджетные отношения местного уровня. При этом уточнение следует проводить в определении рамок их взаимоотношений. Механизм разделения правотворческой бюджетной компетенции состоит из разграничения предмета регулирования между Федерацией и ее субъектами, а также определения их полномочий в закрепленных сферах (ст. 7, 8 БК РФ и др.). Так, Федерация устанавливает общие принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также определяет основы составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы и пр. (ст. 7 БК РФ).
Кроме того, федеральный Центр практически оставил за собой право устанавливать систему налогов и сборов (т.е. определять перечень налогов, которые региональным властям позволяется вводить), ставки региональных и местных налогов и нормативы их распределения между различными уровнями бюджетной системы.
Применительно к сфере ведения субъекта Федерации можно говорить о рамочном определении предмета его регулирования и указании в общем виде способов осуществления правового воздействия на закрепленный предмет. На основании положений ст. 8 субъект Федерации уполномочен устанавливать порядок составления и рассмотрения проекта своего бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за его исполнением и т.д. (ст. 8 БК РФ).
Одним из важнейших критериев является источник финансирования осуществления полномочий, осложненный социально-экономическим различием субъектов РФ.
Практически в любой стране, обладающей большой территорией, субъекты различаются по своим экономическим характеристикам. И чем больше диспропорций между регионами, тем негативнее это сказывается на экономике и политической стабильности страны в целом. Чтобы этого не допустить, обычно, на федеральном уровне принимаются программы помощи депрессивным регионам. В этом плане, хрестоматийным стал пример вертикального и горизонтального выравнивания в ФРГ между богатыми и бедными землями.
В РФ существуют беспрецедентные межрегиональные контрасты между субъектами, (которые в соответствии со ст. 5 Конституции являются равными):
– по ВВП: например, в Тюменской области ВВП составляет 800 % от среднего по стране, тогда как Псковская, Пензенская, Тамбовская, Читинская области, Алтайский край, республика Мари Эл и несколько других регионов едва набирает 30-40% от среднероссийского (между штатами США этот разрыв составляет 1,1 раза).
– по стадии социально-экономического развития: от доиндустриальной (Тыва, Калмыкия, Алтай, часть автономных округов Севера) до постиндустриальной (Москва, Санкт- Петербург),
– по площади территории в 388 раз (Саха-Якутия и Северная Осетия), и численности населения в 376 (Москва и Эвенкийский автономный округ).[5]
В свою очередь, по экономическим показателям субъекты можно разделить на две группы. Первая группа – субъекты, преимущественно с сырьевым капиталом – нефть, газ, руды черных и цветных металлов. К ним относятся: Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия), Тюменская область. Эти субъекты активно используют природно-сырьевой потенциал своих территорий для автономного выживания и выступают за дальнейшую либерализацию внешнеэкономической деятельности, отчисления части таможенных пошлин в местные бюджеты, а значит, расширения своих властных полномочий.
Вторую группу субъектов составляют субъекты преимущественно с промышленным потенциалом: машиностроение, химическая, легкая и пищевая промышленность. К ним можно отнести Ульяновскую, Курганскую, Калужскую области, Республику Удмуртия, Чувашскую республику и ряд других. Их интересы, в основном, сводятся к усилению протекционистских мер со стороны федерального центра: государственному регулированию цен на энергоносители, предоставлению на льготных условиях кредитов, государственных заказов.
Проблема состоит в том, чтобы достичь соответствия распределения полномочий распределению ресурсов и в оптимальном распределении функций, преследующем цель обеспечения эффективного социально – экономического развития субъектов Федерации. Внедрение принципа субсидиарности подразумевает согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти всей компетенционной триады: полномочия, финансы и ответственность.
Не способствуют укреплению налогового потенциала субъектов Федерации и недочеты методики субвенций. Нормативы отчислений из Федерального бюджета на осуществление передаваемых полномочий несоразмерны с расходами на их реализацию. Следовательно, большинство передаваемых полномочий являются затратными, что экономически не стимулирует органы государственной власти субъектов к их эффективному исполнению. К тому же, в настоящее время отсутствуют эффективные механизмы контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за реализацией данных полномочий.
Комитет Министров Совета Европы в рекомендациях «О финансовых средствах местных и региональных властей» в 2005 г. предложил государствам-членам обеспечивать справедливое распределение государственных финансовых средств между различными уровнями власти, учитывая обязанности, установленные для каждого из этих уровней и экономические обстоятельства. Основной целью развития межправительственных финансовых отношений должно быть обеспечение дохода для каждого уровня власти в соответствии с распределением их обязанностей и финансовыми потребностями (вертикальный налоговый баланс).
Сложившаяся в настоящее время налоговая система при относительно незначительных объемах общего динамического дисбаланса в консолидированном бюджете (- 2,33 %) несбалансированна с точки зрения уровней бюджетной системы. Первичный дисбаланс федеральных налоговых доходов с поправкой на объем финансовой помощи составляет + 7, 21 %, а общий структурный динамический дисбаланс налоговых доходов бюджетов субъектов федерации – 0, 32 %. Результатом является изменение механизма ответственности со стороны властей субъектов Федерации (и местных органов власти). Возрастает доля расходов, по которым власти субъектов несут ответственность перед федеральной властью. Кроме того, возрастает расслоение субъектов Федерации по данному критерию. Формируется группа регионов, в которых доля расходов, осуществляемая по федеральным решениям и с изначально федеральным финансированием, весьма значительна[6].
Необходимость компетенционной децентрализации сохраняет свою актуальность. Задачей федеративной реформы было определение и четкая законодательная фиксация полномочий в зависимости от оптимальности их осуществления на том или ином уровне публичной власти, обеспечение их финансовыми и иными ресурсами и закрепление ответственности за их ненадлежащую реализацию. При этом финансовые ресурсы в основном сконцентрированы на федеральном уровне. Обновленная редакция Федерального закона № 184 – ФЗ не решила задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий. Поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы не изменили положения дел к лучшему.
В то же время федеральными нормативными правовыми актами могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в современном российском законодательстве отсутствует нормативное определение термина «делегирование полномочий». Оно содержалось в утратившем силу Федеральном законе № 119 – ФЗ от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».[7]
Таким образом, целесообразно:
– определение самого механизма участия субъектов Федерации в формировании государственной федеральной региональной политики.
– закрепление основ разграничения налоговых доходов и бюджетных ресурсов, определение принципов налогообложения; механизма согласования региональных и федеральных социально-экономических приоритетов и интересов;
– закрепление конституционно принципа субсидиарности в межбюджетных взаимоотношениях.
Карнишина Н.Г.
д.и.н., профессор, зав. кафедрой Пензенского государственного университета
[1] Столяров М.В. Интерес к конституционной реформе связан с поиском выхода из кризиса // Федерализм. 2003. – №2. – С. 74; Симонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. – № 3. – С.52; Хвощин А. Конституционно-правовые аспекты экономического федерализма в России: необходимость преобразований // Федерализм. 2007. – № 1. – С.84.
[2] Глигич-Золотарева М., Добрынин Н. Разграничение компетенции: от передела полномочий к устойчивому развитию // Федерализм. 2007. – № 4. – С. 9-14.
[3] Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Федерализм. 2008. – № 4. – С.47.
[4] Российская газета. – М., 2006. – 24 мая.
[5] Регионы России. Основные характеристики Субъектов РФ. Статистический сборник. – М., 2008. – С.17, 22.
[6] Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С.Д.Валентей. – СПб., 2008. – С.118.
[7] Собрание законодательства РФ. 1999. – № 26. Ст. 3176.