§ 2. Аналитическое обеспечение современных реформ государственного и муниципального управления

За последние годы интенсивного реформирования государственного и муниципального управления России накоплен огромный опыт и сформирована составляющая аналитического потенциала, предназначенная для ответа на классический вопрос: «Кто виноват?».

К сожалению, в период конца XX — начала XXI века развитие другой, «конструкторско-проектировочной» части аналитического потенциала, предназначенной для своевременного, результативного и эффективного ответа на вопрос: «Что и как делать?», происходило неустойчиво. В условиях «перманентного реинжиниринга» политико-государственного и местного самоуправления были как достижения, так и неудачи, особенно, в использовании советского адаптированного и зарубежного методологического багажа политико-административной аналитики. Постепенно в этом эклектическом котле реформаторской конструктивной аналитики стали бурлить новые творческие отечественные наработки, свидетельствующие о том, что скоро кипящий инструментарий аналитики реформирования государственного и муниципального управления будет готов к безопасному употреблению на всех уровнях власти.

Наш скромный опыт аналитической работы (на который мы смотрим с некоторой иронией и самокритикой) на государственной службе Московской области с 1993 года по настоящее время позволяет сделать некоторые умозаключения, которые, по нашему мнению, могут быть полезны для активизации дискурса специалистов по обозначенной проблематике.

В создании аналитического обеспечения реформирования государственного и муниципального управления в Московской области можно выделить три этапа: «1993–1994», «1995–1999» и «2000 — по настоящее время».

Этап «1993–1994»: «Хаотическое реформирование аналитического обеспечения государственного управления».

Этот этап характеризуется появлением широких возможностей по заимствованию готового зарубежного методического инструментария для аналитического обеспечения процессов улучшения государственного и муниципального управления.

Революционно-инновационные изменения власти требовали создания адекватного информационно-аналитического обеспечения, существенно отличающегося от описанного в работе[1]. В этот период в народном хозяйстве происходило разрушение не только существовавшей в СССР системы государственного советского управления, но и ее инфраструктуры. В частности, произошел развал «линейной, иерархической и разобщенной» инновационной системы[2], одной их основных подсистем интеллектуального обеспечения государственной власти. Административные механизмы интеграции науки, производства и сбыта вытеснялись в этот период новыми формами рыночной интеграции[3] и предпринимательской инициативы. В дискурсе доминировали две концепции: государственного управления инновационной системой и государственного регулирования рыночной инновационной инфраструктуры. В этих условиях проект создания единой Российской информационно-аналитической системы (РИАС) оказался утопией.

Московской области досталась в наследство большая подсистема, производящая знания. В отличие от большинства российских регионов, Московская область являлась, и до сих пор является потенциальными глобальными К-воротами[4] для других К-областей[5].

 Задача создания рыночной инновационной инфрастуктуры, внедрения передового зарубежного опыта постиндустриального предпринимательства, адекватное реформирование государственного управления региональной инновационной системы — попали в фокус внимания высших должностных лиц области и муниципальных образований, а, следовательно, и соответствующих аналитических служб[6]. В органах власти создавались (опробовались) разные структуры информационно-аналитического сопровождения, подбирались и обучались аналитики.

Обучение и переподготовка специалистов происходила большей частью непосредственно в процессе практической работы. Для выравнивания потенциальных возможностей аналитических служб в Российской Федерации года на совещании в ноябре1993 г. (санаторий «Поляны» Московской области) было принято Положение об информационно-аналитических службах территориального уровня России, разработанное под руководством С.С. Терещенко[7]. Функциональная структура информационно-аналитических служб, и, следовательно, система профессионального обучения аналитиков, определялась тремя блоками задач:

1. Информационный мониторинг проблем региона или города.

2. Подготовка аналитических материалов для Аналитического центра Администрации Президента РФ (в рамках РИАС).

3. Формирование информационно-аналитических продуктов и услуг, проведение экспертизы.

Программа обучения по специализации «Территориальные и федеральные информационно-аналитические центры (службы)» включала и проблематику инновационной и инвестиционной деятельности в регионе: разработку инновационных и инвестиционных проектов и программ развития, минимизацию политических, социальных, коммерческих, промышленно-техногенных, экологических инвестиционных и др. рисков, проведения экспертизы, и в частности, знакомство с опытом создания сети информационно-аналитических служб городов и районов Московской области[8].

С 1994 года стали проводиться регулярные семинары в Администрации Президента РФ, которые через несколько лет были прекращены. К сожалению, на этих семинарах развитие аналитического обеспечения муниципальных образований, а также региональных инновационных систем, региональных инновационных инфраструктур и вопросы подготовки аналитиков для органов местного самоуправления практически не рассматривалось.

В Московской области подсистема профессионального образования сотрудников информационно-аналитических служб органов муниципальной власти стала формироваться с 1993 года на базе Московского областного учебного центра «Нахабино» и семинара, регулярно проводимого в Администрации Московской области группой оперативного анализа (затем Аналитическим управлением) аппарата Администрации Московской области.

Часть вопросов предполагалось решить не базе государственного учреждения высшего профессионального образования Московской области «Международный университет природы, общества и человека «Дубна»».

Эффективность подготовки обеспечивалась вовлечением аналитиков городов и районов Московской области в решение наиболее сложных и актуальных задач. Несмотря на неоднозначное отношение глав администраций городов/районов к этим задачам, существенную неоднородность кадрового потенциала и различную степень технологического оснащения аналитических служб органов местного самоуправления, к концу 1995 года в Московской области наметился определенный прогресс в развитии аналитических служб органов местного самоуправления Московской области.

В качестве положительного опыта можно привести, например создание в 2004 году «Автоматизированного рабочего места аналитика в Администрации Московской области» (АРМ АМО)[9], а также действующую в тот период систему обучения и обмена опытом с аналитиками государственных и муниципальных служб по вертикали и по горизонтали [10].

В тот период аналитики местных органов власти и органов власти субъектов РФ основное внимание уделяли:

1) сбору[11] и предварительной обработке получаемой информации; проверки ее на достоверность, ускорению подготовки справочных и информационно-аналитических материалов;

2) формированию, ведению и сопровождению банков и баз данных согласно основным задачам реформирования, спускаемым с федерального уровня;

3) демонстрации друг другу применения типовых проектных решений по информатизации аналитической деятельности;

4) разработке сценариев, прогнозированию результатов и подготовке рекомендаций по организации и проведению общественно-политических кампаний и разработке антикризисных мер управления в рамках своей компетенции.

Относительно независимо решались вопросы создания сетей автоматизированных банков данных, использования каналов связи, форм представления данных и знаний, выработки методических стандартных подходов к проведению политологических исследований, организационно-техническому обеспечению АРМ и многие другие.

Методическое обеспечение АРМ АМО базировалось в основном на методах эмпирической социологии (позволяющих иногда получать более-менее точные оценки по ряду показателей за несколько дней до события, но, правда, при удачном решении ряда методических проблем[12]) и аналитических методах, реализуемых существующими дешевыми пакетами прикладных программ (планирования, прогнозирования и принятия решений, обработки неточной или нечеткой информации, работы с недостоверными данными и др.). Для снижения себестоимости при его создании использовался не системный, а комплексный подход. В рамках комплексного подхода АРМ аналитика строился как некоторый набор программных средств («СОВЕТНИК» [13], ЭИДОС-4[14] PILOT[15] и др.) для управления информацией, необходимой аналитику для выполнения комплекса задач и функций, организованных по принципу: от части к целому.

Определенный интерес на том этапе также представляла методика ИНВАРИАТРОН[16], нацеленная на создание, с использованием когнитивного подхода, распределенной среды коммуникаций, в которой бы улавливался и отображался «совокупный общественный интеллект» с максимальным вовлечением в работу правого полушария.

Для оформления результатов с привязкой их к территории, а также для обеспечения работы аналитика начального уровня подготовки в АРМ АМО использовалась программа DATA GRAF, позволяющая сформировать первое представление о тех процессах и явлениях, оценка и прогнозирование которых поручалась аналитику. Аналитик мог легко воспринять серию карт-схем с цветовым отображением количественных показателей как целостные образы, и сразу же сопоставить их с другими картосхемами, в том числе относящимися, порой, к совершенно иной области знаний. С помощью этой программы было удобно и наглядно проводить контекстуальный анализ, регрессионный анализ, оценивать количественное и качественное многообразие существовавшей тогда системы муниципальных образований по различным показателям реформирования, выявлять нестабильные и неустойчивые зоны и многое другое.

К сожалению, к полученным результатам, основанным на сложных расчетах и непонятных для многих чиновников методах математического моделирования, высшее руководство относилось скептически. Результаты, противоречащие полученным сверху установкам, вызывали раздражение. Для многих руководителей муниципального и государственного управления использование с помощью ЭВМ широкого спектра инструментальных приемов от событийного счета до анализа данных динамического ряда не было убедительным для оценки степени их власти и влияния, справедливости и несправедливости, разрастания коррупции, необходимости действенной общественной поддержки развития и др.

Положение осложнялось и тем, что аналитику, занимающемуся изучением государственных и муниципальных реформ, характеризуемых, как правило, нечеткими пространствами «объективных» и «субъективных» координат, в которых идеальное и реальное порой трудно различимы, было очень трудно (но нужно) сохранять позицию научной беспристрастности и политической непредвзятости.

Часто, по независящим от аналитиков причинам, они были вынуждены использовать арсенал манипуляционной методологии политико-психологического анализа, задействовать бессистемный инструментарий противоречивых (часто конфликтных) политико-администра-тивных школ зарубежной и отечественной научно-политической инфраструктуры, прятать за использованием аналитической или эмпирической социологии повышенный интерес руководителя к анализу единичного, индивидуального и особенного и конструировать методики анализа, основанные на неклассической[17] научной и постнеклассической[18] научной парадигмах.

В условиях крупного реформирования страны аналитик не может позволить себе роскошь онтологической уверенности, характерной для Аристотеля. В период реформ следует быть подготовленным к тому, чтобы относиться к феноменологическим проблемам осмотрительно, конструктивно, непредвзято и «достаточно» компетентно.

В силу указанных и ряда других проблем аналитическое обеспечение реформ государственного и муниципального управления того периода в России не могло, да и до сих пор не может похвастаться ни методологической самостоятельностью, ни строгой научностью, ни полноценным использованием всего арсенала и результатов политической, социальной, экономической и многих других «субформ» современной аналитики, краткий обзор которых можно найти в работе Ю.В. Курносова и П.Ю. Конотопова[19], инициатора проекта «Русская аналитическая школа».

Повышенную закрытость и слаборазвитость политической аналитики Г.Х. Шахназаров[20] (помощник М.С. Горбачева[21]) объясняет тем, что «во все времена власти не были заинтересованы в том, чтобы досужие профессора обсуждали их дела и осуждали ошибки. Советник, шепчущий на ухо, куда ни шло. Но чего ради позволять публично анализировать грехи правительства и возбуждать против него общественное недовольство!»[22].

Тем не менее, определенные новации в аналитическом обеспечении государственного и муниципального управления «1993-1994» были осуществлены, в том числе посредством освоения новых методов зарубежной политической аналитики.

Этап «1995–1999»: «Создание антикризисного аналитического обеспечения государственного и муниципального управления».

В этот период, вплоть до середины 2000 года, продолжало развиваться взаимодействие аналитических служб органов местного самоуправления и Администрации Московской области (особенно в сфере профессионального взаимного обучения).

Практика данного этапа целесообразность работы сообщества аналитиков на обновление содержания их профессиональной подготовки. На практике стал важным поиск каждым аналитиком внутренне сформулированной схемы его потребностей актуальной «входной обучающей выборке», задаваемой руководителем, коллегами а, иногда и чуждой внешнеполитической средой. Практические аналитики прочувствовали на себе, что в условиях трансформации в открытые сообщества, переполненные информацией и активно использующими новые автоматизированные технологии, безопасность подсистемы профессиональных знаний каждого аналитика начинает определяться теми знаниями, от восприятия которых ему удалось отклониться.

Практическая аналитическая работа на этапе «1995–1999» показала, что рациональность дополнительного профессионального образования аналитиков муниципальных и государственных служб Московской области уже определялась не только сознанием и деятельностью отдельного аналитика.

Стала очевидным полезность коллективной аналитической деятельности в рамках некоторого регионального сообщества, причем с участием в ней и независимых граждан экспертов. Но при этом остро встал вопрос о целесообразности когнитивной когерентности.

 В 1995 году актуализировалась потребность создания областной инновационной инфраструктуры. Государственный Комитет по промышленной политике РФ и Минэкономики РФ, совместно с Инновационным Союзом РФ разработали, и Правительство России утвердило Программу первоочередных мер по развитию инновационной деятельности в промышленности[23]. В числе важнейших задач Программы была отработка механизмов управления инновационной деятельностью и взаимодействие субъектов Российской Федерации с федеральными органами власти на примере Московской области[24]. В 1997 году в целях создания Региональной инновационной системы в Московской области было заключено Генеральное соглашение между Администрацией Московской области и Инновационным Союзом Российской Федерации, проведен анализ состояния, проблем и перспектив развития малого и среднего инновационного предпринимательства в Московской области, выработаны рекомендации по размещению районных и городских инновационных центров, подготовлены методические, нормативные и учредительские документы. В период с 1996–1999 гг. аналитики администраций Красногорского, Наро-Фоминского, Дмитровского, Щелковского, Серпуховского, Клинского, Истринского районов, городов — Троицк, Реутов, Королев и Черноголовка принимали участие в подготовке решений по созданию районных (городских) инновационных систем и центров. В 1998 году был разработан и утвержден план по созданию Московского областного инновационного центра, на территории Красногорского района и проведению работ по обеспечению его деятельности. Инновационным Союзом РФ подготовлен договор с Мособлкомимуществом о создании центра. В 1999–2000 годах формирование региональной инновационной системы Московской области (далееРИС МО) происходило в соответствии с Государственной программой поддержки и развития малого предпринимательства в Московской области на 1999–2000 годы.

В соответствии ней моделью Некоммерческое партнерство «Московский областной инновационный центр» в Красногорске в апреле 1999 г. разработало проектные предложения по созданию региональной инновационной системы «Инновационная система Московской области»[25], которые обсуждались и презентовались на ряде межрегиональных научно-практических конференций. Были также подготовлены предложения по созданию на базе Красногорского механического завода Академии развития персонала и Центра пилотного инновационно-промышленного комплекса. Начались работы, связанные с наделением Центра функциями координирующего органа по распространению проекта «Инновационная система Московской области» в другие регионы.

Эффективность функционирования Центра и региональной инновационной системы в целом в пилотном проекте «1995–2000», обеспечивалась наличием следующих функциональных блоков, с соответствующим аналитическим обеспечением:

1. Организационно-экономического (развития деятельности регионального инновационного центра и сети районных и городских инновационных центров интегрирующих, все элементы инфраструктуры; организации и проведения совместных работ по формированию, подготовке и реализации Программ инновационного развития Московской области и районов);

2. Финансового (формирования финансовых пулов, обеспечивающих поддержку инновационных проектов; создания и развития региональной системы информационного обеспечения инновационного предпринимательства; привлечения отечественных и иностранных инвестиций, прогрессивных технологий в инновационную сферу области);

3. Информационного (накопления, распространения и использования опыта управления инновационными процессами и др.);

4. Нормативно-правового (разработки и совершенствования нормативной и правовой базы инновационной деятельности);

5. Кадрового (организации подготовки и переподготовки специалистов ключевых инновационных профессий);

6. Маркетингового (организации и проведения комплексных маркетинговых исследований в целях выявления и эффективного использования инновационного потенциала области; осуществления взаимовыгодной совместной деятельности на внутреннем и зарубежных рынках инновационных проектов, технологий, товаров и услуг);

7. Социального (выгодно отличавшего данный проект от других).

Что касается вклада политической науки в 1995–1999 годах в развитие аналитического обеспечения реформирования государственного и муниципального управления Московской областью, то он оказался небольшим. Можно согласиться С.В. Рогачевым[26], который, анализируя роль политической науки в рассматриваемый период, заявил: «Несмотря на очевидные положительные сдвиги, нельзя не видеть, что общий прирост научного знания и практические рекомендации, выработанные на основе политического анализа и прогноза, не соответствуют задачам, которые ставит перед политологией сложный и противоречивый процесс российской трансформации, а тем более вызовы XXI века»[27].

В целом надо отметить, что этот этап был продуктивнее, чем предыдущий. В 1995–1999 годах заметно увеличился «проектно-конструкционный» потенциал аналитического обеспечения. Были разработаны и опробованы на практике новые формы взаимодействия аналитических служб органов государственной власти с аналитическими службами органов местного самоуправления[28], гражданами-экспертами[29] и различными структурами гражданского общества[30].

Создание Аналитического управления Администрации Московской области[31] позволило успешно преодолеть многие трудности и барьеры, возникавшие в процессах проведения конкретных аналитических исследований и поддержки принятия решений органами местного самоуправления и губернатором Московской области. Аналитики муниципальных образований были активными участниками мониторинговых исследований[32].

Были преодолены также серьезные методические и организационные затруднения, возникавшие при проведении срочных аналитических исследований по ранее незапланированным поручениям руководства, например, а также при возникновении неожиданных (нестандартных) проблемных ситуаций при проведении мониторинговых исследований. Для их преодоления успешно использовались методы инициации «многостороннего» анализа ситуации с учетом истории ее развития, поиска результатов аналогичных исследований (похожих ситуаций), а также широкий спектр адекватных эвристических приемов и методов коллективного поиска новых идей и решений (метод лицом к лицу, метод комиссий, метод суда, «мозговая атака»).

Для понимания контекстов взаимодействия была разработана и успешно использовалась простая прогностическая модель стратегий политического развития России[33].

Сделаны первые шаги по использованию Интернета[34].

Подчеркнем особо, что аналитики органов власти и местного самоуправления проделали большую работу в связи с принятием в 1995 году закона о местном самоуправлении. К сожалению, этот закон, определял местное самоуправление как «…самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения…». Многие отечественные аналитики уже тогда отметили недостатки определения местного самоуправления в терминах «деятельности населения», т.к. многолетняя российская практика демонстрировала проблематичность вовлечения существенной части населения в управление современными крупными городами, в частности, расположенными на территории Московской области 28 потенциальными «Наукоградами Российской Федерации», многими районами, по численности и территории сравнимыми с субъектами федеральных европейских государств и др.

С 2003 года в России начался новый этап реформирования местного самоуправления. Новое законодательство о местном самоуправлении расставило акценты не на процессе деятельности населения, а на результативности и эффективности местного самоуправления. Это лучше согласуется с Европейской хартией местного самоуправления, в которой местное самоуправление определяется как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственностьв интересах местного населения.

Этап №3 (с 2000 — по настоящее время): «Формирование аналитического обеспечения современных реформ муниципального и государственного управления».

В 2000 году в Московской области был выбран новый губернатор Б.В. Громов. Нами описаны возникшие политические риски и проблемы реорганизации аналитической службы[35]. Многие элементы накопленного аналитического потенциала были утрачены. Но появились новые потребности и возможности.

В 2003 году начался следующий этап реформы местного самоуправления. Как уже отмечалось выше для развития аналитического обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления было важно, что в Федеральном законе от 16.10.2003 года         № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации было определено как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций[36].

Что означает для аналитических служб муниципальных образований и центральных исполнительных органов государственной власти Московской области смещение акцента в определении местного самоуправления с «деятельности» населения на «решение» им вопросов местного значения?

Ответ на этот сложен и неоднозначен. Свое видение мы изложили в работе[37]. По нашему мнению, смещение акцентов предполагает безотлагательное создание множества эффективных организационно-правовых механизмов по вовлечению граждан в процессы поддержки принятия решений органами местного самоуправления и губернатором (высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации), а также в деятельность по формированию специального аналитического обеспечения граждан, сетевое взаимодействие с использованием государственных и муниципальных информационно-аналитических подсистем и многих других интеллектуальных и коммуникационных ресурсов, без которых невозможно результативное и эффективное «осуществление народом своей власти».

Закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ дополнительно вводя такие формы как публичные слушания, конференции граждан (собрания делегатов), опрос граждан (результаты которого имеют рекомендательный характер), оставляет перечень этих форм открытым[38].

Аналитики муниципальных служб развитых государств уделяют большое внимание инновационной деятельности, доступности государственных услуг, оптимизации исполнения государственных функций, методам разработки и экспертной оценки стандартов качества и административных регламентов[39], методологии повышения эффективности политико-государственного управления, в том числе, участия граждан и борьбы с коррупцией. Эти темы становятся пристальным объектом исследования и отечественных аналитиков.

В 2003 г. получил «второе дыхание» и проект региональной инновационной системы Московской области (далеепроект «2003-2004»). Во исполнение поручения Президента Российской Федерации[40] по подготовке предложений по реализации на территории Московской области пилотного проекта по практической отработке элементов национальной инновационной системы и механизмов взаимодействия в инновационном процессе органов государственной власти и местного самоуправления в 2003 году была сформирована план-схема реализации пилотного проекта[41], предусматривающая:

— формирование и совершенствование нормативно-правовой базы;

— построение региональной инновационной инфраструктуры;

— совершенствование и реализация механизмов государственной поддержки.

В 2003–2005 года Правительством Московской области осуществлён ряд практических мероприятий, направленных на подготовку исполнения пилотного проекта, в частности, на развитие соответствующего аналитического обеспечения муниципального и государственного управления.

Актуальные проблемы взаимодействия аналитических подразделений исполнительных органов государственной власти Московской области с аналитическими службами органов местного самоуправления Московской области

Создание в Московской области региональной подсистемы национальной инновационной системы невозможно без активного участия органов местного самоуправления. Конечно, для этого им должны быть предоставлены соответствующие полномочия, в частности, право разработки и реализации программ развития специальной инновационной инфраструктуры и создания условий для развития аналитического и творческого потенциала жителей, включения школьников в процесс профессионального развития, предоставления дополнительной поддержки и льгот научным организациям, зарегистрированным на территории муниципальных образований и др.

В полномочиях муниципальных образований пока не прописаны права и обязанности в инновационной сфере. Отсутствие у многих руководителей муниципальных образований необходимых знаний в сфере инновационного управления, отсутствие в некоторых местных администрациях аналитических подразделений, нехватка материальных и финансовых ресурсов сдерживают развитие.

В Московской области за годы реформ в муниципальных образованиях был накоплен значительный собственный опыт инновационного развития (использование неманипулируемых механизмов в территориальной информационной системе Балашихинского района[42], аналитическое обеспечение устойчивого развития г. Реутова[43], инновационные механизмы в рамках Программы «Социально-экономической поддержки интересов населения» («СЭПИН») в Одинцовском районе[44]), а также позитивные наработки по инновационному менеджменту в наукоградах Московской области, территориях научно-технического развития[45] и др.

Для активизации инновационного развития муниципальных образований, аппаратом Правительства Московской области в 2005 году проводился социологический мониторинг инновационного развития Московской области. Цель мониторинга — улучшение взаимодействия в инновационном процессе центральных исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Методический инструментарий социологического мониторинга инновационного развития Московской области описан в работе[46].

Основным предметом исследования на 1-м этапе были — инновационные политики муниципальных образований Московской области, а также анализ имеющихся проблем и предложений глав местного самоуправления и общественности.

Еще одним объектом социологического мониторинга стало такое сложное малоизученное социологическое явление как «социальный капитал». Накопление и использование социального капитала, в первую очередь, повышение возможностей и способности разработчиков и пользователей региональной инновационной системы устанавливать и поддерживать отношения сотрудничества, позволит более эффективно решать проблемы реализации пилотных проектов, реформирования муниципального и государственного управления, развития регионального социума целом.

Анализ выявил, что в 2/3 муниципальных образований Московской области полностью отсутствует инфраструктура научно-технической и инновационной деятельности (технопарки, инновационно-техноло-гические центры и т.д.), 88% — не имеют на территории ни специализированных фондов для финансирования научно-технических программ и проектов, ни специализированных фондов для финансирования инновационной деятельности (венчурных, фондов развития и других).

Аналитические службы были настолько слабы, что у многих глав, давно существующих в Московской области муниципальных образований, отсутствовала важнейшая информация. Так более 50% глав не имели аналитических материалов о реальных резервах для выпуска инновационной продукции на своей территории. (При этом на недостаточность телекоммуникационных и информационных ресурсов указали лишь 46%.)

Главы 72% муниципальных образований отмечали необходимость улучшения координации аналитической, научно-технической и инновационной деятельности непосредственно на уровне муниципальных образований.

К первоочередным социальным проблемам инновационного развития главы отнесли:

— низкий социальный статус инновационной деятельности и научного труда (82%);

— несовершенство создаваемой инновационной инфраструктуры, в том числе аналитического обеспечения (65%);

— низкую инновационную культуру (60%).

Аналитическое обсечение должно играть важнейшую роль в решении следующих задач, отмеченных главами органов местного самоуправления:

— формировании стратегических оценок инновационного развития Московской области;

— выработке долгосрочной программы перехода на инновационную экономику и разработке инновационных программ муниципальных образований;

— мониторинговому уточнению задач по инновационной деятельности;

— анализу текущей государственной политики в части поддержки отечественного производителя;

— отработке рекомендаций по взаимодействию исполнительной власти с научно-промышленным комплексом, улучшению внутриотраслевой координации;

— внедрению современной информационно-аналитической культуры и соответствующих организационно-технических средств в на уровне муниципального управления;

— подготовке трудовых ресурсов, интеграции в Московской области образования, науки и производства в сфере инновационных услуг;

— росту «социального капитала».

Результаты мониторинга обращений граждан к губернатору Московской области показали, что в период с марта 2003 года по февраль 2005 года поступило 54985 обращений граждан. Лишь в 82 обращениях (0,15 % от общего числа) содержались предложения, связанные с инновационным развитием региона или отдельных отраслей хозяйства. Спектр затрагиваемых в предложениях вопросов достаточно широк и охватывал все сферы научного знания и практической деятельности. Указанные предложения поступали, как правило, от очень небольшого числа представителей творческой и научной интеллигенции — ученых, экспертов, преподавателей высших учебных заведений.

Большая часть обращений граждан к губернатору Московской области, связана с социальными инновациями, меньшая с научно-техническими, экономическими, экологическими и др.

К сожалению, мониторинг коллегий центральных исполнительных органов государственной власти Московской области выявил бессистемность внутреннего аудита эффективности работы коллегий. Этим же недостатком страдают и многие советы, комиссии, консультативные и координационные органы и многие межведомственные органы управления и даже многие действующие различного рода государственные системы и подсистемы.

Один из неприятных выводов социологического мониторинга заключался в том, что пока нельзя рассчитывать на то, что местные СМИ или общественные организации, или традиционные обращения граждан к губернатору Московской области и членам Правительства Московской области могут успешно выполнять в региональной инновационной системе функцию «обратной связи» между властью и обществом.   Власть должна позаботится о создании эффективной обратной связи и соответствующего информационно-аналитического обеспечения.

Предварительные результаты 1-го этапа мониторинга выявили, что реализуемые в настоящее время стратегии муниципальных образований кластеризуются в 7 различных групп (стратегических подходов). Наличие такого стратегического поведения может вызвать некоторые затруднения при внедрении методов управления по результатам, предусмотренных реформой административного управления.

Важнейшие задачи аналитических подразделений исполнительных органов государственной власти Московской области на 2006–2008 годы, связанные с административной реформой

Запланированные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006–2008 годах на основе взаимодействия аналитических подразделений центральных исполнительных органов государственной власти Московской области с соответствующими аналитическими службами (подразделениями) федеральных органов исполнительной власти при решении конкретных задач обеспечения управления и координации деятельности по проведению административной реформы в центральных исполнительных органах государственной власти Московской области.


[1] Организация информационно-аналитической работы в органах местного самоуправления Московской области и формирование единого информационного пространства. (Материалы семинара-совещания 20 мая 1993 г.) / Под ред. В.Н. Клименко. — М., 1993.

[2] Там же, с. 13.

[3] Необходимой для сокращения инновационного цикла.

[4] Т.е. регион богато обеспеченный «Коммуникациями», «Когнитивными» и «Креативными возможностями» с легким их доступом из внешней среды.

[5] Ворота в глобальную экономику. Пер. с англ./ Под ред. В.М. Сергеева. — М., 2001.

[6] Аналитика — Капитал: Том IX Аналитика социально-политических процессов: привлечение граждан к системе принятия решений губернатором. Серия «Антологические исследования системных проектов — 2003» /Под ред.      С.В. Белкина. — М.: ВИНИТИ РАН — ИПКИР Минпромнауки России — Академия Аналитики и Информатики, 2003.

[7] Терещенко С.С. Типовой проект информационно-аналитической службы территориального уровня // НТИ. Сер. 1 . 1994 . № 4 . С. 26–30.

[8] Политические риски: смена власти и аналитическая служба губернатора // Аналитика — капитал, том III. Риски. Ситуационные центры и системы. Технологии выявления неявных проблем. Серия «Антологические исследования системных проектов — 2000 г.». — М.,  с. 155–177.

[9] Белкин С.В., Воронин В.В., Наумов А.И Основные элементы методического и прикладного программного обеспечения автоматизированного рабочего места аналитика в службе общественных отношений администрации Московской области. Научно-техническая информация. Серия 1: Организация и методика информационной работы. Экспертные и аналитические службы России, стран СНГ и зарубежных фирм. Первая Всероссийская конференция. Москва, 2–3 июня 1994 г. — М., 1994. № 4. С. 19–24.

[10] Белкин С.В. Тенденции развития дополнительного профессионального образования аналитиков, работающих в органах власти Московской области // НТИ. — М., 2002. № 10. С. 8–15.

[11] В тот период в силу слабого развития электронных коммуникационных подсистем и постоянного информационного хаоса, связанного с проведением реформирования, остро ощущалась потребность в информации о зарубежном опыте, о деятельности вышестоящих управленческих структур; о выполнении принятых решений, о реальных показателях бюджетной и другой финансово-экономической статистики, о состоянии общественного мнения и отдельных социальных групп населения.

[12] В частности, обеспечения удовлетворительной репрезентативностью выборочной совокупности, обеспечения точности при формулировании вопросов с учетом дифференциации респондентов, учета контекста высказываний и др.

[13] Рекомендовал Е.В. Луценко.

[14] Заимствованную из Аналитического центра Администрации Краснодарского края.

[15] Разработчики А.И. Иоффин, Д.А. Абдрахимов и др.

[16] Э.П. Григорьев и др.

[17] Начиная с Хомякова, у нас в России образовалось мощная тяга к неклассической науке, и подрыву основ европейского рационализма. Основная идея Хомякова, Киреевского — интуитивное знание. Русский интуитивизм, как особая линия развития русской философии, не имеет по масштабу аналогов на Западе.

[18] Современная, постнеклассическая аналитика базируется на таких методологических новациях как: трансформация идеала ценностно-нейтрального исследования (включение аксиологических факторов в состав объясняющих положений); методологический плюрализм; учет синергетических аспектов (теории самоорганизации, полагающей, что сложноорганизованным системам нельзя навязывать пути их развития, для них, как правило, существуют несколько альтернативных путей развития, а значит возможность выбора наиболее оптимальных из них. Хаос может выступать в качестве созидающего начала, конструктивного механизма. будущее состояние системы как бы организует,      формирует, изменяет наличное ее состояние и др.); естественность неопределенности (взаимодействия, лишенного конечной устойчивой формы), схоластичности, вероятность, хаоса, нелинейностей, бифуркаций, флуктуаций, странных аттракторов, диссипативных структур и ряда др.); разрушение жесткой дихотомии естественных и социальных наук, сближение и взаимодействие их методов, все более растущее значение «антропного принципа», устанавливающего связь между Вселенной и эволюцией жизни и человека на Земле.

В арсенале постнеклассической аналитики широко используются «понимающие методики» (аппарата герменевтики), «личностные методы», методы социально-гуманитарных экспертиз, ролевых, организационно-деятельност-ных, имитационных игр, эмпатин, ориентация на смыслы в их индивидуализированной форме др.

[19] Курносов Ю.В., Аналитика: методология, технология и организация информационно-аналитической работы. М., 2004.

[20] Первый Президент Российской ассоциации политической науки, д.полит.н.

[21] Шахназаров Г. Цена свободы. Реформация Горбачева глазами его помощника. — М., 1993.

[22] Россия. Политические вызовы XXI века. Второй Всероссийский конгресс политологов 21–23 апреля 2000 г. — М., 2002. С. 21.

[23] Постановление Правительства РФ за № 1288 от 26.12.95 г.

[24] Программа первоочередных мер по развитию инновационной деятельности в промышленности, Раздел III: Поддержка инновационной деятельности на региональном уровне, пункт 1.

[25] В соответствии с п. 1.3 раздела «Инновационная и производственная поддержка» Государственной программы Московской области поддержки и развития малого предпринимательства на 1999–2000 годы.

[26] Президент академии политических наук РФ, д.э.н., профессор.

[27] Рогачев С.В. Политическая теория: тенденции выживания //Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. — М., 2002. С. 8.

[28] Белкин С.В., Воронин В.В., Ковалевский В.Ф. Методика автоматизированной поддержки процессов формирования проблемных областей. Научно-техническая информация серия 1: Организация и методика информационной работы. — М., 1995. №4. С. 22-36; Белкин С.В. Актуальные проблемы становления местного самоуправления в Московской области Материалы конференции «Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России». — М., 1998. С. 131–134.

[29] Белкин С.В. Основные аналитические процедуры первого шага методики разработки технического задания на политологическое проектирование // Анализ систем на пороге XXI века: теория и практика. Материалы Международной научно-практической конференции. В 4-х томах. Т. 1. — М., 1996. С. 64-78; Белкин С.В. Начальные процедуры разработки задания на проектирование выборной кампании // Выборы в органы власти России. Проблемы теории и практики. Институт социальных и политических технологий. — М., 1996. С. 108–119.

[30] Белкин С.В. Стратегия информационного взаимодействия губернатора с избирателями в рамках непрерывной выборной кампании // НТИ. Сер. 2. 1997. №10. С .6-26; Белкин С.В.. Воронин В.В., Кулинченко В.А., Устименко С.В Проблемы совершенствования отношений представительства в условиях демократического развития России // Современная Россия: власть, общество, политическая наука. Материалы первого всероссийского конгресса политологов в 3-х томах. Т. 2. — М., 1999. С. 6–14; Белкин С.В. Возможности использования Интернет в непрерывной выборной кампании губернатора //НТИ. Серия 1: Организация и методика информационной работы. — М., 1999. №11. С.20–31.

[31] Белкин С.В., Воронин В.В. Аналитическое управление Администрации Московской области в современных условиях //НТИ. Серия 1: Организация и методика информационной работы. Вторая международная конференция экспертов и аналитиков России, стран СНГ и зарубежных фирм. Москва. — М., 1999. № 1. С. 11–18.

[32] Белкин С.В. Информационно-аналитический мониторинг. Политика, социология, экономика // Аналитика-капитал. Том II. Информационно-аналитические службы и технологии. Экспертиза. Серия «Антологические исследования системных проектов — 2000 г.». — М., 2000. С. 130–143.

[33] Белкин С.В. Прогностическая модель стратегий развития России // Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. — М., 2002. С. 22–26.

[34] Белкин С.В. Информационно-аналитический мониторинг. Политика, социология, экономика // Аналитика-капитал. Том II. Информационно-аналити-ческие службы и технологии. Экспертиза. Серия «Антологические исследования системных проектов — 2000 г.». — М., 2000. С. 130–143.

[35]Белкин С.В. Политические риски: смена власти и аналитическая служба губернатора // Аналитика–капитал. Т. III. Риски. Ситуационные центры и системы. Технологии выявления неявных проблем. Серия «Антологические исследования системных проектов — 2000 г.». — М., 2000. С. 155–177.

[36] Часть 2 статьи 1 Федерального закона от 16.10.2003 года № 131-ФЗ.

[37] Аналитика-Капитал. Т. IX. Аналитика социально-политических процессов: привлечение граждан к системе принятия решений губернатором. Серия «Антологические исследования системных проектов — 2003 г.». М., 2003.

[38] Часть 1 статьи 33 Федерального закона от 16.10.2003 года  № 131-ФЗ.

[39] Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, определяющий последовательность действий указанного органа (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

Потребуется принятие закона Московской области об административных регламентах, согласующегося с аналогичным федеральным законом, а также адаптация к условиям Московской области нормативно-правовой и методической базы, разработанной Правительством Российской Федерации для субъектов Российской Федерации.

[40] № Пр-645 от 16.04.2003.

[41] Одобрена 28.05.2003 Московским областным советом по научно-технической и инновационной политике при губернаторе Московской области.

[42] Кисилев А.Г., Малов К.В., Пиддэ А.Л. Информационная поддержка управленческой деятельности: точка зрения управленцев/ Регионология. Саранск, 2000. № 4. С. 11–17; Малов К.В. Построение территориальной информационной системы / Сборник конференции посвященной памяти С.М. Голубицкого. — Калуга, 2000. С. 31-36.

[43] Ходырев А.Н. и др. Научные труды. Муниципальный выпуск 1. Проблемы устойчивого развития малых городов. — М.; Издание Администрации г. Реутова, 2000.

[44] Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. Монография. — М., 1999.

[45] Долголаптев А.В. Быть ли России тигром: или чем Подмосковье лучше Гонконга. Статьи 1993–1999 гг. Люберцы, Московская область, 1999.

[46] Белкин С.В. Информатика и аналитика социологического мониторинга инновационного развития региона //НТИ. Серия 1: Организация и методика информационной работы. — М., 2005. № 6, С.2–12; Белкин С.В. Организация и методика социологического мониторинга инновационного развития региона // Аналитика-Капитал. Том XI. Генезис информатики и аналитики в корпоративном и административном управлении. Серия «Антологические исследования системных проектов – 2005 г.» — М., 2005. С. 165–182.

Поделиться в социальных сетях

Добавить комментарий

Авторизация
*
*
Регистрация
*
*
*
Генерация пароля