§ 3. Об опыте организации экспертно-аналитической деятельности в США
В настоящее время в правительственных структурах США накопился значительный экспертно-аналитический опыт и системно-аналитическая база обеспечения внешнеполитического и военно-политического прогнозирования и долгосрочного планирования, которые основываются на оценках и расчетах международных рисков. Отдельные элементы данного опыта могут быть использованы в деятельности органов государственной службы и управления Российской Федерации.
Оценка и расчет внешнеполитических рисков, как важнейший элемент принятия политических решений, представляют собой политико-управленческий процесс, институционализированный в государственном аппарате США на основе законов, президентских указов и директив, ведомственных директив и инструкций.
К настоящему времени в исполнительной власти и в Конгрессе США сложилась разветвленная, многоуровневая структура органов и подразделений, в задачу которых и входит экспертно-аналитическое, а также системно-аналитическое обеспечение принятия решений на высших уровнях государственного управления, в том числе планирование и прогнозирование военной и внешней политики. Эти органы и подразделения «взвешивают и оценивают цели, обязательства и степень риска, представляя президенту США свои рекомендации».
Структура органов, занимающихся аналитической работой, совершенствовалась конгрессом на протяжении многих лет. К концу 90-х годов значительным аналитическим аппаратом был оснащен и сам конгресс. К тому же он принял ряд законов, обеспечивающих собственное право быть одним из основных пользователей аналитической продукции. Эта продукция по своему качеству может существенно различаться, но главная задача выпускающих ее подразделений – оценивать влияние факторов международной среды на реальные и потенциальные условия национальной безопасности. Аналитический материал подразделений имеет вид конкретных рекомендаций для политического руководства.
Президентский уровень играет особую роль, поскольку именно здесь происходит трансформация аналитической продукции федеральных ведомств в директивы, имеющие обязательную силу. Президент имеет в своем распоряжении аппарат личных советников и группы консультантов. Приходя к власти с определенной политической программой, включающей элементы будущей стратегии, он формирует одновременно два «интеллектуальных» источника, обеспечивающих процесс принятия решений — правительственный аналитический аппарат, в том числе и аналитические структуры федеральных ведомств, а также значительный неправительственный потенциал «исследовательского сообщества». Это многочисленные исследовательские корпорации, организации, научные центры, фонды, ассоциации и университеты — президент имеет полную возможность использовать их интеллектуальные ресурсы.
Исследовательское сообщество насчитывает более 300 аналитических корпораций и «мозговых центров» и обладает значительным экспертно-аналитическим потенциалом, набором технологий и методологий оценки в различных сферах. Таким образом, президентские структуры при принятии политических решений пользуются советами и рекомендациями по крайней мере двух интеллектуальных источников: один — неправительственный, другой — ведомственный.
Важнейший орган Исполнительного управления президента — Совет национальной безопасности и его аппарат, возглавляемый помощником президента по национальной безопасности. Помимо исполнительских, он выполняет и координационные, а также аналитические функции, хотя практически все подразделения исполнительного аппарата СНБ, а их насчитывается двадцать два, выполняют задачу проведения стратегических оценок и анализа, а следовательно, и суммарных оценок угроз в различных сферах. Существуют также специальные группы, занимающиеся исключительно стратегическими оценками и планированием. Это группы стратегического планирования, программ сбора разведданных, оборонной политики и контроля над вооружениями, нераспространения, экспортного контроля, международных экономических проблем и проблем окружающей среды. В состав исполнительного аппарата СНБ входят также шесть региональных групп, в том числе и группа по делам России, Украины и Евразии.
СНБ подчинен также ряд межведомственных комиссий, комитетов и групп, играющих особо важную роль в составлении суммарных «национальных оценок». К разряду таких органов, руководимых министрами или лицами, соответствующими их рангу, относитсяСовет национальных разведоценок (СНР), в котором представлены все разведывательные ведомства и подразделения с аналогичными функциями, имеющиеся в других ведомствах. Советом руководит директор центральной разведки, являющийся одновременно и директором ЦРУ (в состав совета входят также и неправительственные эксперты). Совет составляет аналитический доклад: «Оценки национальных разведданных» (ОНР), включающий прогностические данные на срок от полугода до десяти и более лет, а также перечень потенциальных осложнений.
Предметная область ОНР представляет собой оценочно-аналити-ческий материал практически по всем аспектам национальной и международной безопасности, включая вопросы контроля над вооружениями, науки и технологий, чрезвычайных ситуаций, вооруженных конфликтов, нераспространения оружия массового уничтожения, внешнеэкономических связей, экологии, гуманитарных кризисов и многих других. Составляются доклады, рассчитанные на большую перспективу. К их числу, например, можно отнести:
· до 2010 г. — «Глобальные тенденции до 2010» (разрабатывался СНР совместно с Институтом национальных стратегических исследований при Университете национальной обороны США в 1998 г.);
· концепция развития ВС США на период до 2010 года, получившая название «Joint Vision 2010» («Общее видение ситуации 2010 года»);
· перспективные планы развития ВМС на период 2000–2035 гг.;
· сборник отчетов под общим названием «USAF 2025», подготовленных в Академии ВВС США[1] и др.
Национальные оценки содержатся и в ежегодных посланиях президента конгрессу — «О положении в стране». Такие послания, как правило, включают в себя и перспективные оценки национальной безопасности США.
Существуют аналитические структуры и в государственном департаменте. Это группа стратегического планирования, Управление разведки и информации, а также Управление по военно-политическим вопросам. Группа стратегического планирования, созданная в 1996 г., занимается подготовкой долгосрочных стратегических планов на 6–10 лет и исполнительских планов на 2–3 года с детализацией по управлениям и отделам, она координирует и осуществляет обзор Исполнительских планов миссий США за рубежом.
Управление разведки и информации, используя информационно-аналитический материал более чем 250 зарубежных представительств США и других ведомств, обеспечивает подготовку экспертно-аналитического материала для государственного секретаря и подразделений госдепартамента, а также для долгосрочного планирования. Главной задачей управления является «глубокий анализ событий и тенденций, воздействующих на политику США и интересы национальной безопасности». В сферу анализируемых проблем входят вопросы экономического благосостояния, развития демократии в зарубежных странах, экономические вызовы конкурентов, тенденции развития торговых отношений, экологии, «прав человека», терроризма, распространения военных технологий, подготовки операций по поддержанию мира, деятельности международных организаций, а также проблемы конфликтных региональных зон. Хотя управление и участвует в составлении ОНР, его вклад оказывается порой незначителен. По сравнению с другими ведомствами, управление это имеет в своем штате всего около 170 человек и выглядит более чем скромно.
Управление по военно-политическим вопросам ведает довольно широким кругом проблем и, прежде всего, курирует направления, связанные с военно-политическими блоками, союзническими договорами и соглашениями в сфере безопасности. Оно участвует в планировании и политико-дипломатическом обеспечении операций по поддержанию мира и пребывании войск США за рубежом. Управление составляет ежегодные доклады о состоянии и перспективах отношений с союзниками, а также осуществляет военно-политическое планирование совместных с союзниками действий. Оно занимается также разработкой позиции США по отношению к своим союзникам и обеспечением защиты интересов США в рамках союзнических связей.
Следует отметить высокую степень координации и взаимодействия различных структур в деятельности по достижению стратегических целей. Начало этой работы относится еще шестидесятым годам, когда Министром обороны США был Р.Макнамара, который при поддержке президента Кеннеди заложил основы программно-целевого планирования на государственном уровне. Это они и их команда создали новые принципы управления, получившие название ППБ «планирование-программирование-бюджетирование, т.е. распределение бюджета». Весь этот интеллектуальный комплекс базировался на принципах системного анализа. Задача заключалась в создании структур управления, обеспечивающих выполнение крупных миссий, решения национальных задач и проблем. Одна из основных целей заключалась в быстром наращивании интеллектуального потенциала страны и на этой основе обеспечения национальных интересов США.
Данная работа качественно улучшилась во второй половине 90-х годов, когда была принята президентская директива № 56 «О политике в области управления чрезвычайными комплексными операциями» (май 1997 г.), и на ее основе разработан межведомственный план военно-политических операций. К таким операциям относят различные мероприятия по поддержанию мира и гуманитарные интервенции. На основании упомянутого плана управление занимается составлением подробной оценки любой ситуации, вызвавшей тот или иной кризис. Рекомендации, вытекающие из оценки, содержат по крайней мере десять видов действий политико-дипломатического и посреднического характера. По существу, такие оценки кризисных состояний представляют собой оперативные и краткосрочные прогнозы.
Министерство обороны обладает самым значительным разведывательным и экспертно-аналитическим аппаратом. Соответственно, и системно-аналитическое обеспечение у него более совершенно. На разведывательно-аналитический аппарат Пентагона и соответствующие проекты расходуется 85% средств, выделенных на разведывательное сообщество. В целом экспертно-аналитический аппарат входит в состав секретариата Министерства обороны, состоящего из трех отделов, в Управление военной разведки, а также в отделы «Джей-2» (разведка), «Джей-5» (долгосрочное военное планирование) и «Джей-8» (моделирование и имитации). К министерству относятся разведотделы и центры видов вооруженных сил и командований, исследовательские центры, лаборатории, а также исследовательские центры в учебных заведениях. Главное такое учебное заведение — Университет национальной обороны США.
Непосредственно министерству подчиняется Агентство по снижению ядерной угрозы, созданное в 1995 г. Агентство состоит из ряда отделов, исследовательских центров, полигонов, испытательных лабораторий и экспертно-аналитических подразделений. Одной из важнейших его задач является составление «сбалансированных оценок уязвимости системы национальной безопасности Соединенных Штатов и их союзников». Основная рабочая задача — на основе общих и специальных прогнозов путем моделирования и испытаний скорректировать существующие и разрабатывать новые нормативы и стандарты материально-организационной подготовки мер защиты от инцидентов или нападения с использованием оружия массового уничтожения. В агентстве разрабатываются и испытываются средства борьбы с «асимметричными» угрозами — терроризмом, а также оцениваются возможные варианты наносимого ущерба, обеспечиваются все организационно-технические аспекты верификации соглашений в области контроля над вооружениями и ядерной безопасности.
Отдел оборонного моделирования и имитаций (ООМИ) Министерства обороны США непосредственно руководит работой центров и лабораторий, где используются существующие модели, а также координирует разработку новых моделей по проектам. Всего в Пентагоне более 90 испытательных и рабочих центров моделирования. ООМИ руководит работой 20 центров.
Управление военной разведки (УВР) Министерства обороны – самое крупное экспертно-аналитическое подразделение в системе федеральных ведомств. Основные задачи — координировать работу национальных разведоценок; разрабатывать и давать рекомендации относительно применения вооруженных сил, оснащения военной техникой; осуществлять взаимодействие с военными разведками союзных и дружественных стран. В целом управление обеспечивает аналитическим материалом все направления деятельности Министерства обороны США и министерств видов вооруженных сил, в том числе обеспечивает составление оценок военных потенциалов других стран. Как характер полученной управлением информации, так и содержание аналитического материала выходят далеко за рамки военной тематики и включают в себя научно-технические, экономические и политические разделы.
Аналитическая информация УВР является базой для разработки военной доктрины и долгосрочного планирования. В частности, прогнозные положения, разработанные в УВР, были положены в основу долгосрочного военного прогноза «Вектор-ХХ».
Секретариат Министерства обороны. В 1997 г. прошла реорганизация Министерства обороны, в ходе которой экспертно-аналитические возможности секретариата были ослаблены из-за перемещения двух групп сводных оценок секретариата и группы стратегических исследований в Университет национальной обороны США. Секретариат стал в основном оперативно-исполнительским органом. Прямое отношение к проблеме оценки угроз имеет помощник министра по реализации стратегии и снижению уровня угроз, а это совпадает с направлениями деятельности Агентства по снижению угроз, в том числе в сфере контроля над вооружениями и ядерной безопасности. В то же время в обязанность помощника входит обеспечение реализации стратегии национальной безопасности и военной стратегии, а также обзор планов ведения военных действий. Помощник министра по проблемам международной безопасности отвечает за формирование стратегии международной безопасности и военно-политической стратегии. На возглавляемый им отдел возложены обязанности по осуществлению многосторонних и двусторонних связей с правительствами и министрами обороны других стран. Отдел помощника министра по проведению специальных и гуманитарных операций осуществляет в основном оперативные функции.
Как показал анализ результатов проводившихся в ВС США в 1996-1999 годах работ в области долгосрочного перспективного планирования, прогнозы американских военных аналитиков сбываются с большой долей вероятности. Это, в частности, касается ситуации на Ближнем Востоке. Вооруженные силы США к настоящему времени имеют более чем сорокалетнюю традицию ведения работ по долгосрочному перспективному планированию, а используемые для этого подходы и методики доказали свою эффективность в более, чем ста крупных проектах, включая проекты в области освоения космического пространства, строительства ВС и иных отраслях.
Наибольший опыт такого рода деятельности накоплен в ВВС и ВМС США, а также в области долгосрочного планирования внешней политики государства. Именно в ВВС и ВМС США в последние годы особенно активно велись работы по созданию таких планов. Для проведения исследований ВМС привлекали подразделения Национальной Академии Наук США (National Science Academy), в частности — особую группу, занятую изучением проблем ВМС (Navy Study Board). В отличие от ВМС, ВВС большей частью использовали собственные научные кадры (зарекомендовавшие себя в таких серьезных проектах, как разработка перспективного плана развития космического сектора ВВС США до 2020 года — «SPACECAST 2020»).
В качестве технологического инструментария при долгосрочном прогнозировании используются:
· системный анализ;
· операционный анализ;
· ценностно-ориентированное моделирование (value-focused modeling).
Эти технологии хорошо зарекомендовали себя в ходе разработки предшествовавших проектов. Особенность методологии при их использовании заключается в применении дедуктивного подхода к определению тех альтернативных алгоритмов действия, которые могли бы привести к возникновению сформулированной экспертами ситуации. Вопросы, связанные с оценкой точности результатов, получаемых в результате использования такого подхода к перспективному планированию, являются предметом отдельного исследования. Однако, сама по себе, методика организации процесса планирования крайне интересна и могла бы использоваться для интенсификации коллективной аналитической деятельности в различных аналитических подразделениях российских спецслужб и органов государственной власти и управления.
Перечисленные документы периодически пополняются и обновляются, что в совокупности с материалами, публикуемыми в электронных ресурсах Jane’s Defense Weekly, Washington Post, Associated Press позволяют отслеживать динамику процесса перспективного планирования, реализации проектов, а также реакцию разработчиков на изменения темпов развития технологической базы, стадий исследований в различных областях науки.
Для анализа тенденций развития информационного обеспечения ВС США в начале XXI века особенно ценными представляются разработки аналитиков ВВС, поскольку в их ведении находится наибольшая часть созданной к настоящему времени в ВС США информационной инфраструктуры глобального масштаба, длительность цикла утилизации информации в ВВС существенно меньше, а поражающая мощь вооружений больше, чем в других видах ВС.
Огромную роль в экспертно-аналитической деятельности США играет Центральное разведывательное управление (ЦРУ). Главным экспертно-аналитическим подразделением ЦРУ остается Директорат разведки, состоящий из четырех функциональных и трех региональных отделов, пяти отделов обеспечения и трех аналитических центров. Функциональные отделы — это отделы межведомственных связей, транснациональных проблем, передовых средств анализа, заданий и оценок. Региональные отделы включают отдел анализа стран Азиатско-Тихоокеанского региона и Латинской Америки, отдел анализа стран Ближнего Востока, Южной Азии, отдел анализа России и Европы.
При директорате имеются аналитические центры по проблемам преступности, нераспространения оружия массового уничтожения и проблемам окружающей среды. Отдел передовых средств обеспечения занимается разработкой и внедрением системно-аналитических средств.
Директорат разрабатывает более десяти специализированных профессиональных направлений, в которые, в частности, входят политическое, экономическое, военной и научно-технической разведки, а также разведанализ политических деятелей. В зависимости от профессиональной ориентации используются и соответствующие методологии, методы и программы моделирования. Например, по направлению «политическая разведка» используются методы сравнительного анализа, контент-анализа, методы анализа общественного мнения, избирательных технологий, методы политической демографии. Системы анализа и аналитические программы экономической разведки включают макроэкономический анализ, методы анализа платежных балансов и финансовых операций, экономический анализ технологий, конкурентоспособности промышленности и др.
Главная задача функциональных и региональных отделов — «отслеживание, оценка и оповещение о развитии событий и процессов посредством прогнозирования сценариев будущего, определение соответствующих угроз и возможностей, значимых для США».
К аналитической продукции директората, имеющей прогностический характер, относятся периодические закрытые издания «Региональные обзоры», «Обзоры террористической деятельности», «Обзор наркобизнеса», «Краткие отчеты о распространении оружия массового уничтожения» и «Доклады о международной торговле оружием». Секретные аналитические материалы оперативного характера подготавливаются в виде «Специальных докладов разведки» (и предназначаются высшему политическому руководству), а также «Разведывательных докладов», используемых на ведомственном или межведомственном уровне.
В конце 90-х годов администрация и конгресс США неоднократно высказывали критические замечания по поводу качества поступающей из ЦРУ разведывательной информации. В одном из документов конгресса, например, прямо говорилось о том, что аналитические возможности ЦРУ крайне ограничены и не позволяют этой спецслужбе на должном уровне отслеживать происходящие в мире политические, военные и экономические процессы.
Сделав ставку на подготовку конъюнктурных разведывательных сообщений, отмечалось в указанном документе, ЦРУ не уделяет необходимого внимания стратегическому анализу и прогнозированию процессов, имеющих важное значение для обеспечения национальной безопасности США. При этом эксперты конгресса посчитали, что одной из главных причин сложившегося положения является бюрократический, политизированный стиль работы Информационно-аналитического директората ЦРУ.
Подобные упреки вынудили руководство осуществить мероприятия по коренному улучшению работы директората. Возможности директората исключительно велики. В нем концентрируется разведывательная информация со всей планеты, на основе которой высококвалифицированные аналитики готовят разведывательные документы для высшего руководства страны. Кроме того, директорат может привлекать лучших экспертов из других организаций, обладающих необходимыми знаниями по любой из актуальных проблем. При этом комплексно используются все источники получения первичной информации: радиоэлектронная разведка, спутники-шпионы, агентура и материалы открытого характера.
Директорату приходится иметь дело с огромными массивами информации. Поэтому требуются значительные усилия, чтобы разобраться в этих информационных массивах и выделить из них наиболее важные и ценные сведения. В этой связи повышенное внимание уделяется подбору способных аналитиков и их подготовке. Ежегодно около сотни сотрудников директората направляются на учебу в колледжи соответствующего профиля. Каждый из трех сотрудников, принятых в директорат за последние полтора года, получил лингвистическую подготовку под руководством инструктора, для которого конкретный иностранный язык является родным.
За последние годы значительно увеличен финансовый фонд, за счет которого аналитики могут выезжать в страны, по которым они специализируются, для изучения обстановки на местах и совершенствования языковых знаний. Это, прежде всего, Китай и арабские государства. Только в 1999 г. в Директорат было принято 250 новых сотрудников. Из них 30% имеют 5-летний опыт работы в частном секторе и неоднократно бывали за рубежом, еще 37% окончили колледжи с высокими оценками, многие владеют иностранными языками, имеют ученые степени.
В последнее время директорат концентрируется на подготовке разведывательных документов долгосрочного характера, содержащих оценки потенциальных угроз безопасности США. Это, в частности, касается проблемы так называемой «второй волны» распространения ядерного, химического и биологического оружия, а также ракетных технологий. В центре внимания директората находятся вопросы терроризма.
Информационно-аналитический директорат широко использует услуги «доверенных» журналистов, число которых доходит до 500. Такая поддержка позволяет директорату всесторонне проверять и сопоставлять поступающую из резидентур информацию.
Работа ЦРУ координируется с деятельностью других министерств и ведомств, в частности, Министерства финансов. В обязанности отдела обеспечения разведки при Министерстве финансов, созданного в 1997 г., входит заблаговременное оповещение министра о критических ситуациях в международной финансовой сфере, составление разведывательных докладов и других аналитических документов. Отдел также осуществляет надзорные функции за обменом развединформацией между управлениями и агентствами министерства.
Практически все управления и отделы Министерства энергетики осуществляют специальную программу сбора разведданных в отношении деятельности других государств в сфере энергетики, и прежде всего ядерной, а также в области создания ядерных вооружений. Министерство предоставляет техническое и аналитическое обеспечение для ЦРУ при проведения тайных операций в сфере энергетики, а также проводит техническую и аналитическую экспертизу по профилю своей деятельности. Развединформация собирается по следующим направлениям: распространение ядерных вооружений, технология создания ядерного оружия, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы.
Хотя Министерство финансов и Министерство энергетики не имеют значительного экспертно- аналитического аппарата, получаемая ими информация экономического, научно-технического и военно-промышленного характера имеет стратегическое значение. Такая информация, будучи обработанной и проанализированной в других силовых ведомствах, составляет важнейший компонент «национальных разведоценок». Председатель Совета национальной разведки Дж. Гэннон охарактеризовал такие межведомственные оценки как «глобальную экономическую разведку».
Законодательная ветвь власти (Конгресс США) обладает собственным значительным экспертным и аналитическим потенциалом. Конгрессу, в частности, подчинены Исследовательская служба конгресса, Бюджетное управление конгресса, Управление общих оценок и Управление оценок технологий, которые являются своего рода «агентствами поддержки» законотворческого процесса.
Исследовательская служба Библиотеки Конгресса США (ИСБК) проводит исследования для комиссий и подкомиссий, а также для отдельных членов конгресса по широкому кругу вопросов — национальной обороне, международным отношениям, мировой экономике, международному терроризму, экологии, а также в других сферах естественных и социальных наук.
Служба состоит из экспертов, чьи знания и опыт признаны на национальном уровне. По запросу конгресса подготавливаются доклады и меморандумы как открытого, так и закрытого характера. В структуре ИСБК есть отделы международной политики и оборонных программ. ИСБК поддерживает широкие контакты с исследовательскими корпорациями, научными центрами, университетами и осуществляет с ними совместные проекты. Уровень аналитической продукции ИСБК достаточно высок и является основой для проведения слушаний и, как правило, для принятия законодательных решений.
Бюджетное управление конгресса (БУК). В отличие от других управлений задачи БУК, на первый взгляд, относительно узки, так как в его компетенцию входит предоставление объективного, своевременного анализа необходимого для принятия решений в экономической и бюджетной сферах на внепартийной основе. Тем не менее та роль, которую играет бюджет в американском политическом процессе, и огромный спектр внешнеполитических мероприятий, которые нуждаются в финансировании, а значит включенных в федеральный бюджет, предоставляют этому управлению широкое поле деятельности. В рамках БУК существуют подразделения, занимающиеся «бюджетными» (отдел анализа бюджета, отдел макроэкономического анализа, группа долгосрочного моделирования и др.) и «программными» исследованиями (отделы естественных ресурсов и торговли, здоровья и человеческих ресурсов, национальной безопасности и специальных исследований). Отдел национальной безопасности проводит анализ программ и законопроектов, представляющих интерес для комитетов конгресса, в сфере национальной обороны и международной безопасности (обычные вооруженные силы, стратегические силы).
Помимо текущего обзора правительственного и ведомственного бюджетов управление занимается вопросами совершенствования бюджетного планирования и прогнозирования. В последнем случае используется достаточно широкий набор методологий, в частности, моделирование, сложные эконометрические модели, методы сценарного анализа по критерию «затраты–эффективность». Конгрессу также подчинено Управление суммарных и прогнозных оценок.
При разработке внешнеполитической стратегии и проведении конкретного внешнеполитического курса администрация США во главе с президентом использует огромные интеллектуальные ресурсы как экспертно-аналитических органов правительственных ведомств, так и научно-исследовательского сообщества. Для обеих администраций президента У. Клинтона было особенно характерно тесное сотрудничество с неправительственными исследовательскими корпорациями и организациями. С приходом в Белый дом Д. Буша проведен ряд мероприятий для приспособления довольно инертного ведомственного аппарата к резко меняющейся международной среде. Такая задача была отчасти выполнена созданием неправительственного научно-исследовательского сообщества, которое стало неотъемлемой частью формулирования государственной политики.
Одновременно и в федеральных ведомствах происходят определенные качественные изменения. Жесткая увязка ведомственных планов и программ, по крайней мере в сфере взаимодействия с международной средой, с президентскими директивами позволяет значительно повысить эффективность межведомственной координации, подключив к ней такие привилегированные и относительно изолированные ведомства, как ЦРУ и Министерство энергетики. В свою очередь традиционно координирующие структуры и ведомства (аппарат Белого дома и госдепартамент) в настоящее время максимально ориентированы на решение практических, далеких от «высокой» политики задач национальной безопасности. Такая переориентация вынудила федеральные ведомства входить в более тесный контакт с неправительственными исследовательскими центрами и корпорациями, уже имевшими аналитические наработки в невоенных, транснациональных сферах, или проводившими соответствующие альтернативные исследования.
Сpеди неправительственных органов, представляющих по существу добровольные объединения ученых, ведущее место занимает Национальная академия наук (НАН) и Инженерная академия. Согласно установившейся практике на НАН, помимо традиционных сфер деятельности любой национальной академии, возлагается функция официального научного консультанта правительства. С этой целью учреждения НАН готовят аналитические научные доклады, экспертные заключения, научные рекомендации и оказывают консультации государственным и частным учреждениям. Девяносто процентов всей своей pаботы Академия ведет по поручениям правительства. Ее основной орган — Национальный исследовательский Совет — стимулирует НИОКР, анализиpует состояние исследовательской работы в разных областях науки и техники, распределяет имеющиеся в распоряжении НАН финансы и субсидии между исследовательскими учреждениями, организует сотpудничество с правительством.
Можно сказать, что к концу 1990-х годов администрации удалось создать ситуацию «здоровой» конкуренции между правительственными и неправительственными аналитическими органами и организациями, побудить их к тесному взаимодействию.
Разведывательное сообщество США оказалось в этом смысле в наибольшем выигрыше. Его реорганизация летом 2003 года позволила ему выступать в качестве первого исполнителя и пользователя современных экспертно-аналитических и системно-аналитических технологий.
Приняв в 1993 г. закон об исполнении и результатах, Конгресс США положил начало процессу модернизации аналитических структур и органов в сфере исполнительной власти. Вместе с тем необходимость поддержания баланса влияния «центров сил» и ветвей власти вынуждала конгресс в последние годы усиливать экспертно-аналитическую и системно-аналитическую базы своих служб и управлений, что в целом им и удалось осуществить.
Аналитическая или интеллектуальная компонента правительственных органов создавалась и совершенствовалась не одно десятилетие; характерной же чертой последнего десятилетия было сотрудничество и взаимодействие Белого дома и Конгресса США в этом достаточно сложном процессе перестройки ведомственной бюрократии. Можно предположить, что такое взаимодействие было связано с необходимостью в условиях изменяющейся международной системы отойти от импровизационной и перейти к планируемой интеллектуальной внешней политике.
Главной особенностью научно-технической политики США является повышение эффективности НИОКР за счет поиска и открытия укрупненных программ, ориентированных на решение комплексных или все время отодвигаемых на будущее проблем. Стоимость семи мегапроектов оценивалась в 1990 году в 580 млрд долларов, а ежегодные ассигнования на них — по 65 млрд долларов.
В завершение раздела приведем главные принципы госудаpственной политики США, на которых в современных условиях осуществляется управление научной и экспертно-аналитической деятельностью. Мы сознательно приводим их без комментариев, так как они говорят сами за себя[2].
1. Тщательного планиpования науки. Планиpованию подлежат, в пеpвую очеpедь, финансиpование, цели НИОКР, веpоятная эффективность отдачи вложений.
2. Оценка pесуpсов на обеспечение исследований и pазpаботок пpоводится исходя из национальных целей, в число котоpых входят «Национальная безопасность», экологическая и энеpгетические пpоблемы, здpавоохpанение, pазвитие интеллектуального потенциала и обогащение системы знаний.
3. В основу планиpования pазвития науки и pоста интеллектуального потенциала закладываются выбоp основных напpавлений НИОКР и система общенациональных госудаpственных, ведомственных пpиоpитетов и пpиоpитетов по отpаслям и напpавлениям науки. Система пpиоpитетов должна иметь многоpовневый хаpактеp и включать в себя также pазветвления по отpаслям и напpавлениям науки. Шкала пpиоpитетов на каждом конкpетном уpовне и pазветвлении используется пpи планиpовании и пpогpаммиpовании как ноpмиpующий кpитеpий. В 90-е годы для США пpиоpитетными напpавления НИОКР на национальном уpовне являлись:
· укpепление национальной безопасности США и достигнутого пpестижа в миpе в военной, экономической и научно-технической областях;
· удеpжание лидиpующего положения в науке, и в «миpовом пpогpессе» в целом;
· закpепление и усиление лидиpующего положения в исследовании, освоении и использовании космического пpостpанства;
· внедpение технологических нововведений для укpепления экономики стpаны и достижения полной занятости населения;
· удовлетвоpения потpебностей стpаны в пpодуктах питания, энеpгии и пpомышленных товарах;
· повышение эффективности использования сыpья и энеpгетических pесуpсов;
· содействие сохpанению и pациональному использованию пpиpодных pесуpсов, включая pесуpсы шельфов моpей и Миpового Океана;
· улучшение жилищного строительства, транспорта, связи и повышение эффективности сферы обслуживания;
· охpана и восстановление природы; ограничения загрязнения воздуха, водоемов, отказ от применения вредных химикатов;
· улучшение системы здравоохранения; боpьба с массовыми заболеваниями — СПИДом, раковыми и сеpдечно-сосудистыми заболеваниями и т.д.
· обеспечение всем гpажданам США pавных возможностей в получении пpофессионального обpазования.
4. Опpеделение актуальных напpавлений и объемов НИОКР пpоводить на основе постоянно уточняемой оценки влияния их pезультатов на достижение как общенациональных целей, котоpые пеpечислены в пункте 3, так и целей низшего поpядка.
5. Постоянно увеличивать объем финансиpования фундаментальных и пpикладных исследований федеральными и местными оpганами упpавления. Оба вида исследований напpавлять на pешение пеpвоочеpедных задач госудаpства.
6. Уделять большое внимание повышению эффективности использования научных кадpов. Оказывать эффективную госудаpственную поддеpжку институтам, пpоводящим подготовку, пеpеподготовку и повышение квалификации ученых и инженеpов.
7. Создание базы и условий, необходимых для внедpения в пpактическое использование и
pаспpостpанение нововведений. Уделение большого внимания методам и пpоблеме сбоpа, оpганизации и pаспpостpанения научно-технической инфоpмации.
8. Улучшение дела в области технических стандартов, внедpение единых методов измеpения и испытаний.
9. Целевое выделение значительных средств на организацию и пpоведение шиpокой пропаганды среди населения возможностей науки.
10. Непpеpывное проведение мероприятий, направленных на повышение эффективности научных исследований, на поощрение сотpудничества между учеными и специалистами в областях естественных и социальных наук, на разработку и соблюдение единой федеральной патентной политики.
11. Проведение экономии в расходовании материальных ресурсов и энергии при проведении НИОКР. Увеличение сроков эксплуатации оборудования и приборов.
12. Непрерывное обновление материальной базы науки.
[1] Вариант организации процесса перспективного планирования на примере плана USAF-2025 (в данном отчете четыре тома объемом 3300 страниц) подробно рассмотрен в монографии Курносов Ю.В., Конотопов П.Ю. Аналитика: методология, технология и организация информационно-аналитической работы. М.:Русаки, 2004. —512 с.
[2] См.: Мельникова Е.Н. Час Х. Россия XXI век. — М., 1996.