§93. Существует два типа управления — оперативное управление (тактическое, краткосрочное, небольшого масштаба во времени) и стратегическое управление (долгосрочное, значительного масштаба во времени). Различие этих двух типов управления естественным образом сохраняется и специфически преломляется в управлении будущим конкретных объектов, процессов, состояний. Стратегическое управление — это управление объектом (процессом) исходя из задачи достижения некоторой удаленной во времени цели, такой цели, которая предполагает наличие осмысленного образа нового состояния объекта или процесса (его идеального плана-образа). В отношении управления будущим стратегическое управление должно рассматриваться в трех вариантах — а) собственно стратегическое управление объектом (процессом, состоянием) в его общем движении в будущее (к определенной цели, в контексте цели), б) стратегическое управление возникающим и возникшим новым (в объекте (процессе), объекта (процесса)) и трансформация под него существующей реальности, в) стратегическое управление новыми (проектируемыми, несуществующими) объектами. В военной деятельности понятия «стратегическое», «стратегия» несколько отличается от предлагаемого. Его отличие от оперативного включает в себя сочетание времени, пространства, количества вовлекаемых сил и средств, масштаб военной операции. Под стратегическим понимается пространственно более масштабное, длительное по срокам исполнения (удаленное во времени), привлекающее более широкий спектр сил и средств, имеющее большое значение для хода войны, в отличие от оперативного, тактического, имеющего местное значение и более скоротечное. Данный смысл не противоречит пониманию, предлагаемому в данной работе, а является конкретизацией последнего в определенной сфере человеческой деятельности (военная деятельность), которая представляет собой враждебное противоборство двух и более развивающихся социальных объектов.
Стратегическое управление будущим конкретного объекта (процесса, состояния) есть комплекс, включающий в себя познание будущего (включая предвидение и прогнозирование), конструирование и проектирование будущего, программирование и планирование строительства будущего, организацию и управление строительством будущего, организацию мониторинга и контроля строительством и собственно объектами и процессами будущего, эксплуатацию объектов, утилизацию объектов и процессов. Оперативное (тактическое) управление — это управление, которое имеет цель реагировать на возникшую ситуацию (проблему) для ее эффективного использования либо нейтрализации и решать текущие задачи (ситуационное реагирование). В отношении управления будущим оперативное управление должно рассматриваться в трех вариантах — а) оперативное управление процессом движения в будущее — управление настоящим в контексте будущего и управление существующими компонентами настоящего, осуществляющими движение в будущее, б) оперативное управление проектированием и созданием нового, в) оперативное управление новыми (проектируемыми, несуществующими) объектами.
Ключевым и организующим для управления будущим является стратегическое управление, лишь в контексте которого необходимо рассматривать и решать задачи оперативного управления. Причем, удаление во времени не является ключевым критерием различения оперативного и стратегического управления — некоторые аспекты стратегического управления будущим могут быть более близкими по времени, чем некоторые аспекты оперативного управления будущим. Принципиальным является указанное различие природы и функций этих двух различных типов управления. Спектр аспектов управления, в том числе исследуемых наукой, весьма широк и здесь есть смысл остановиться лишь на наиболее значимых для управления будущим и сделать некоторые существенные акценты.
Примечание 1. Чрезвычайным по важности в управлении будущим конкретных объектов (процессов, состояний) является формулировка цели, тем самым, процедура целеполагания. И именно здесь остается значительное поле дискуссионных теоретических и организационно-практических проблем. Цели управления формируются либо посредством анализа проблемы (цели оперативного управления), либо посредством формирования представления о желательном состоянии (цели стратегического управления). Специально о системе целеполагания (в том числе в управлении) см.: Белозеров В.К. Проблема целеполагания в процессе руководства вооруженными силами// Общество и безопасность: история, перспективы эволюции, современное состояние. Саратов, 2006; Борзенко А.В. Проблема цели в общественном развитии. М.: Изд-во ВПШ и АОН , 1963. — 79 с.; Волкова В.Н., Чабровский В.А. Цель: прогнозирование, анализ, структуризация: Учебное пособие. — М.: Изд-во ИСЭП РАН, 1995. — 113 с.; Макаров М.Г. Категория «цель» в марксистской философии и критика телеологии. — Л.: Наука, 1977. — 188 с.; Пригожин А.И. Проблема цели в государственном управлении// Проблемы современного государственного управления в России. Материалы научного семинара. Вып. № 2. — М., 2006; Селиванов А.И. Процедура целеполагания в стратегическом управлении: мировоззренческое, научное и экспертно-аналитическое обеспечение// Информационно-аналитическое обеспечение стратегического управления. Сборник трудов второй Всероссийской научно-практической конференции (май 2005 г.). — М.: ИНИОН РАН, 2006; Тамбовцев В.Л. Анализ целей в управлении общественным производством. — М.: Экономика, 1982.
Стратегическое целеполагание — это разработка мысленного плана-образа нового объекта, процесса, состояния, его (их) модели, возможно с набором параметров, с доказательством его оптимальности (предпочтительности, желательности) и аргументированным обоснованием его необходимости и возможности, а также обозначением технологии движения к этому плану-образу с формулировкой последовательности целей (цепочки, группы целей). Формулировка целей — генеральная задача всякого стратегического управления и в особенности управления строительством и управления будущим конкретных объектов (процессов, состояний). Формулировка целей осуществляется всеми субъектами управления и строительства будущего в рамках их метафизик, мировоззрений, интересов. Именно здесь сталкиваются метафизики, мировоззрения, интересы, концепции, разворачивается конкурентная битва за будущее.
От глубины, комплексности и всесторонности проработки цели, путей ее достижения, расчета ресурсов, рисков, противодействий (и т.д.) зависит ее достижение. Практика показывает, что для ответственного строительства важно привлечение экспертов, научных работников, которые могут исследовать и продемонстрировать субъекту управления сценарии в случае реализации тех или иных целей, указать границы, риски, угрозы, противоречия (и т.д.) относительно той или иной цели. Известно, что далее для технологизации и алгоритмизации процесса достижения целей сложные цели подвергаются декомпозиции, то есть разбивке на ряд более простых целей, и отражаются посредством модели в структурном графе типа «дерева» целей. Разбивая сложную составную цель, одновременно осуществляется разбивка на составляющие ее задачи, адресованные конкретным исполнителям. С позиции теории систем построение «дерева» целей и есть полное раскрытие задачи, которую совокупность субъектов решает с совокупностью объектов, что вместе образует систему.
Основные требования к моделированию развернутой цели:
– четкая определенность целеполагающего утверждения, выраженная в тексте с набором количественных и качественных характеристик;
– цельность (взаимосвязанность подцелей между собой);
– полнота (отображение всех подцелей в модели);
– непротиворечивость.
Существуют особые правила построения «дерева» целей. Оно всегда строится сверху вниз — от целей более общего порядка к целям менее общего порядка. Общеметодологическим подходом к построению дерева целей является такой, при котором на первом уровне выделяется шесть ветвей «дерева». Первоначальный вариант, как показывает практика, подвергается критике, сама процедура построения дерева целей приводит к их перестройке в процессе выработки и уточнения 4-5 раз, порой совершенно радикально. Разработка комплексных целевых программ на основе «дерева» целей — отдельный и самостоятельный этап работы. Они осуществляются на основе так называемых «сетевых моделей процесса разработки», которые на уровне завершения работ преобразовываются в сетевые графики, являющиеся базой для составления календарного плана-графика (образно-графическое их исполнение называется «дорожная карта»).
На каждом уровне удаления во времени (краткосрочное, среднесрочное, долгосрочное, сверхдолгосрочное) есть собственные цели, задачи, методы, научно-информационное обеспечение, имеющие как общие для всех стратегических расчетов черты, так и специфические для каждого уровня характеристики и элементы комплекса.
Национально-государственные цели после их разработки должны быть публично обозначены и зафиксированы в документе «Основы государственной политики (в сфере)…». Данный документ является основополагающим (базовым) для всех остальных. Именно такого типа документов не было и нет в России за весь период реформирования. Это означает, что реальные цели реформ были тайными и не публичными, расходящиеся с национально-государственными, а национально-государственные цели не разрабатывались и на этом пути ставились непроходимые преграды.
Дополнение: Принципиальный момент — четкое отличие целей и средств. Их путаница (как правило, искусственная) весьма болезненно сказывается на строительстве будущего. Анализ же вполне способен все расставить на свои места.
Пример 1. С первых дней реформ 90-х годов в России обществу предлагались в виде целей строительства «рынок» и «реформирование хозяйства» взамен «командно-административной системы», «демократия», «права человека» взамен «советскому тоталитаризму», позднее — детализация в виде «вступления в ВТО», создания «институтов гражданского общества» (особенно в виде идеологических диверсионных групп под крышей НКО) и т.д. Однако нетрудно заметить, что все закавыченные «цели» есть не более чем средства, которые используются в строительстве будущего. Никакие цели поставлены не были. На Западе указанные средства оказываются эффективными для достижения их целей, в других странах — разрушительными и противоположными национальным целям. Нет ни одного примера в новейшей истории, когда указанные прозападные средства привели к повышению эффективности какой-либо цивилизации и достижении каких-то конструктивных национальных целей. Тогда как желаемая и предполагаемая народом цель любого реформирования — именно повышение эффективности хозяйства, качества жизни, уровня культуры общества (и т.д.), то есть цели во имя реализации национальных интересов. Если же указанными средствами достигаются иные цели, то либо эти средства не подходящие, либо авторами «реформ» ставятся иные цели, не имеющие никакого отношения к национальным интересам реформируемой страны и интересам ее народа и культуры, то есть — фактически — реализуются цели в интересах иных субъектов управления (иных стран, различных корпорация и частных лиц).
Пример 2. Реформа армии, специальных служб, правоохранительных органов всегда должны быть подчинены некоторой цели. Так, армию можно развивать с разной целью: а) отражения внешней агрессии, б) отстаивания национальных интересов на всей планете в) отстаивания национальных интересов в отдельных ее регионах либо отраслях регионов (в том числе в интересах корпораций), г) борьбы с терроризмом, д) сохранения политического режима в стране и «держания в узде» собственно народа. Вот это — именно цели. Причем, эти цели различны и они предполагают разную армию и разную реформу армии.
Пример 3. ВВП (как средство) можно увеличивать с разными целями — а) вернуть величие и технологическое лидерство стране, б) обеспечить благосостояние населения «сейчас», в) развивать страну в будущее, г) накапливать государственные средства на резервных счетах для связывания национальных инвестиционных средств (под видом страховки на случаи кризиса или недопущения инфляции), д) накапливать национальные средства на счетах зарубежных банков и офшоров с целью инвестировать средства за пределами своей страны либо уйти от налогов.
Пример 4. Национальные проекты (также средство) можно осуществлять с целью а) решения действительных проблем, б) с популистской целью обеспечения стабильности в преддверие выборов, в) вывода государственных средств в частные руки (в том числе посредством откатов, коррупции, направленных заказов аффилированным структурам и т.д.).
Пример 5. Административную реформу (средство) можно проводить с целью а) повышения эффективности государственного управления, б) ослабления и минимизации государственного влияния на общественные процессы, в) усиления государственного воздействия на общественные процессы, г) реализации каких-либо идеологических парадигм или зарубежных аналогов, д) изменения структуры должностей для расстановки «своих» кадров. И реформа будет разной.
Пример 6. Развитие инфраструктур может осуществляться с разными целями — а) извлечения непосредственно из них прибыли, в) обеспечения максимального доступа к ресурсам со стороны участников мирового рынка, в) развития государственного потенциала и т.д. Это — разные цели.
Пример 7. Реформы науки и образования можно проводить для того, чтобы а) усовершенствовать их в национальных интересах и создать условия для сохранения и преумножения национальных кадров и научных технологий в своей стране, б) под предлогом необходимости их коммерческой эффективности (невиданная в мире вещь!) уничтожать и снижать до уровня недавно неконкурентоспособных с отечественными западных стандартов, в) готовить специалистов для мировой экономики, то есть для выезда их за рубеж (в том числе за государственный счет) и осуществлять научные разработки в интересах других стран и корпораций. Это разные и взаимоисключающие цели, которые имеют разные субъекты управления на территории нашей страны.
Примечание 2. Всего лишь 7-8 лет назад под давлением сторонников радикальной либерально-рыночной реформы стратегическое управление оказалось фактически под идеологическим запретом. Под прикрытием мифов «либерализма», «рыночного саморегулирования экономики», «борьбы с командно-административной системой» из отечественной науки и практики государственного управления были устранены те элементы, которые связаны с удаленными стратегиями — тем самым был просто ликвидирован один из сильных мировых конкурентов. В России собственные научные разработки в сфере стратегического управления не осуществляются с 90-х годов. Ликвидированы либо распались все научные школы и образовательные учреждения данного профиля.
Однако в современном мире именно стратегическое управление является передовой линией фронта конкуренции за будущее во всех ее аспектах. Именно начиная с 90-х годов активно развивающиеся страны мира переходят от индикативного планирования — к его сочетанию с прогнозным (Форсайт) и проектным планированием, даже на базе либерального мироустройства пытаясь использовать неприсущие ему государственно-плановые начала, которые и здесь доказали свою эффективность. Важное совпадение — именно в 1992 году (когда из России вырывали стратегическое и плановое начало) в Риме прошла первая всемирная конференция по планологии на тему «Плановая технология и плановые институты» (см.: Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М., 2009. С. 7).
В настоящее время в России все чаще говорят о стратегическом подходе к управлению, появляются документы планирующего типа. Так, после шести лет искусственного затягивания без каких-либо поправок и тем более без учета конструктивной критики научного сообщества, но все же «наконец-то» принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в декабре 2014 года закон «О промышленной политике», началась разработка подзаконных актов, методик, порядков и т.д. Несмотря на очевидные научному сообществу недоработки этих законов — даже это является «прорывом».
Создается общее впечатление перехода к современным методам управления, которые должны органически включать стратегические компоненты. В принципе, знания на уровне теории в стране сохранились, анализируется зарубежный опыт1. Зарубежный опыт государственного прогнозирования, стратегического планирования и программирования/ Отв. ред. С.Ю. Глазьев, Ю.В. Яковец. М.: Изд-во ГУУ, 2008; Поспелов Г.С., Ириков В.А. Программно-целевое планирование и управление. М: «Советское радио», 1976; Принципы и методы формирования структур управления организациями и целевыми программами. Сборник трудов.
Вып.7. М.: ВНИИСИ, 1978; Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002; Кононенко П.И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой. Обобщение и практические рекомендации. М., 2003; Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: Учебник. 4-е изд. — М.: Экономика, 2011. Кроме того: Тимофеева О.Ф., Колесникова М.Л. Государственное регулирование экономики //Микроэкономика. № 2. М., 2013; Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учебное пособие. М., 2008; Райзберг Б.А., Стародубцева Е.Б. Курс экономики. Учебник. 5-е изд-е. М., 2008. Анализ комплекса ПЦПУ и причины противодействия ему в России см. также в работе: Хабибулин А.Г., Селиванов А.И. Стратегическая безопасность российского государства: политико-правовое исследование.
Однако необходимо комплексное возрождение данного направления, тем более, СССР был одним из основателей и основных разработчиков базовых направлений научно-прикладного обеспечения стратегического управления (см. особенно: Межотраслевой баланс производства и распределения продукции в народном хозяйстве. М.: Изд-во АН СССР , 1962. См. также: Гатаулин А.М. Межотраслевой баланс (Учебное пособие для студентов отделения экономической кибернетики). М., 1974).
Стратегическое управление, развивавшееся ранее как «программно-целевое планирование и управление (ПЦПУ)», в последние десятилетия неспроста получило самое широкое распространение в мире — ведь разработка и реализация целевых комплексных программ является действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности централизующих действий (Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002. С.3).
Других, более эффективных, способов достижения цели человечество пока не придумало. Естественно, что формы проектов, программ, планов, способы их осуществления могут быть очень разными, однако всех их объединяет единое «родовое» начало, которое и формулируется в виде программно-целевых проектов. Первые современные плановые социально-экономические проекты были реализованы В. Ратенау в Германии во время первой мировой войны. Затем этот опыт был особенно развит в нацистской Германии, в ином ценностно-идеологическом и целевом ключе — в СССР, позднее — во многих других странах, в настоящее время наиболее активно используется в Китае. Этот метод широко применяется в управлении хозяйственными корпорациями, в особенности крупными (в настоящее время ТНК, МНК). ПЦПУ — это связанный набор интеллектуальных и управленческих процедур по постановке и достижению намеченных целей посредством совокупности проектов, программ и планов их реализации, оформленный в конкретные управленческие решения. В настоящее время ПЦПУ необходимо рассматривать как ядро комплекса стратегического управления. В условиях рыночных отношений комплекс методов ПЦПУ отличается от условий командно-административной системы (сложность адаптации научных разработок по системе государственного планирования к рыночным условиям объясняет и тот факт, что таких разработок единицы. Так, кроме приведенных работ можно привести еще очень незначительный перечень работ, изданных в последние годы: Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. М., 2005; Гнездилова Л.И., Леонов А.Е., Стародубцева О.А. Основы планирования. Учебное пособие. Новосибирск, 2000; Ли Вл. Ф. Теория международного прогнозирования. М., 2002; Попов А. Плановые и рыночные методы: условия сочетания // Экономист. 2005. №10; Смолина Е.А., Родюкова Я.Ю. Основы планирования и прогнозирования. Учебное пособие. Тамбов, 2002; Черныш Е.А., Молчанова Н.П., Новикова А.А., Салтанова Т.А. Прогнозирование и планирование. Учебное пособие. М., 1999. Причем, как видим, это в основном учебные пособия. Исключение составляет работа Вл.Ф. Ли, в которой приводится обширный и имеющий тенденцию к полноте перечень параметров, по которым оценивается состояние социального объекта), а формой реализации ПЦПУ в условиях рынка (рыночным вариантом ПЦПУ) является Форсайт. ПЦПУ как комплекс основывается на метафизических и мировоззренческих основаниях, на комплексе интересов субъектов управления, на геополитическом и геоэкономическом анализе, на комплексе познания будущего и т.д. Вся совокупность оснований и предваряющих знаний оформляется в виде следующей последовательности и совокупности направлений деятельности и соответствующих документов (для государственного управления):
— формирование государственной политики, включающей в себя спектр целей, которые ставит перед собой государство. Важнейшие направления государственной политики — демографическая, социальная, национальная, научно-техническая, инновационная, образовательная, промышленная, информационная, международная. Они должны закрепляться в нормативных правовых документах «Основы национально-государственной политики (в сфере…)»;
— разработка государственных целевых программ (с соответствующим актом уполномоченного органа) как совокупности проектов, организованных в планы и календарные графики;
— создание механизмов (технологий) реализации этих программ, их ресурсного и правового обеспечения, контроля исполнения (с соответствующим пакетом распорядительных документов).
Закономерности формирования и развития ПЦПУ — это отражение совокупности наиболее существенных связей и отношений системы, обеспечивающих устойчивость и развитие объекта (процесса) в условиях различных трансформаций в будущем, в том числе с учетом взаимодействия с внешней средой.
К таким закономерностям относятся:
– разработка ПЦПУ с учетом состояния и динамики внутренней и внешней среды;
– достижение глобальной цели на основе обеспечения оптимальной взаимосвязи и взаимодействия локальных целей;
– комплексный подход к разработке ПЦПУ, учитывающий максимально полный набор параметров воздействия, с учетом системного подхода;
– сочетание целевого и программного управления;
– обеспечение оптимального соотношения проектного и программно-целевого управления;
– единство и целостность ПЦПУ;
– зависимость эффективности решения задач ПЦПУ от объема используемой научной и экспертно-аналитической информации;
– единство и соподчиненность критериев эффективности
использования ПЦПУ.
Это формирует соответствующие принципы разработки и функционирования ПЦПУ: целевая ориентация, коллегиальность выработки решений, научная обоснованность стратегий, оптимальная интеграция и дезинтеграция взаимодействующих элементов, целевая координация взаимодействующих элементов и некоторые другие (Кононенко П.И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой. Обобщение и практические рекомендации. М., 2003. С. 43-46).
Процедуры формирования конструкций ПЦПУ должны быть адаптированы к конкретным объектам (предприятиям, отраслям, регионам), что является специальной самостоятельной задачей. Исследовательские процедуры, результатом которых могут явиться соответствующие методики и модели организационных структур, пилотные организационные структуры и проекты не являются итогом данного вида работ, но лишь сопровождающим либо предваряющим элементом.
Система ПЦПУ может эффективно функционировать лишь как самостоятельная постоянно действующая организованная структура. Причем, программно-целевые комплексы (агрегированные и институциализированные системы ПЦПУ) сами являются объектом организации и управления. Это относится ко всем типам программно-целевых комплексов — государственной и отраслевой политике, ФЦП, ВЦП, целевые программы предприятий. Каждый тип требует специальной системы управления, которая является подсистемой общей системы управления объектом (отраслью, предприятием), имеет собственные органы управления во главе с дирекцией программ и системой обратной связи с заказчиком. Данное обобщение проделано в работе: Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Указ. раб. С. 253-260.
Формирование системы ПЦПУ в стране, отрасли или на отдельных предприятиях требует больших усилий и специальных дополнительных затрат, которые напрямую (для краткосрочной перспективы) трудно объяснимы и потому часто встречают сопротивление со стороны представителей органов управления на различных уровнях и общественности. Возникает необходимость создания новых типов служб, новой системы научной и информационно-аналитической коммуникации, необходимо перестраивать процедуры выработки, согласования, принятия и контроля исполнения принятых решений, а также, что немаловажно, изменение структуры затрат на различные функции управления с целью увеличения затрат на экспертно-аналитическую составляющую. Это требует трансформации сознания и подходов к управлению у руководства страной, отраслью и предприятием, активного включения всех работников органов управления в реализацию задач.
Примечание 3. Особенное требование к стратегическому управлению в целом и к ПЦПУ как его ядру — обеспечение научности такого рода деятельности по прогнозированию, проектированию, программированию, планированию, контролю, то есть опора на научные исследования, на объективно истинное знание, на факты, на научные прогнозы и оценки, на результаты научных исследований и разработок, на научные оценки эффективности разных видов, типов, стилей управления, на количественные и качественные методы оценки различных вариантов развития, а не на «мнения» и интересы тех или иных специалистов, чиновников различного уровня, других частных лиц.
В основе научной методологии, в том числе методологии организации управления стратегическим планированием самих научных исследований, лежат определенные научные принципы. В их число должны входить как минимум следующие принципы: научность, системность, целеобусловленность, преемственность, плановость, распределенность задач между уровнями управления, сочетание регионального и «отраслевого» планирования, сочетание уровней планирования по различной удаленности во времени, сочетание целевого и программного управления, количественная и качественная достаточность кадрового потенциала.
Научное, экспертное и информационно-аналитическое обеспечение оперативного и стратегического управления серьезно разнится во всех аспектах — в предметной области, целях и задачах, методологии, наборе методов, в характере кадров, в необходимых инфраструктурах, в организации и управлении. Это — принципиальный момент, который должен находить воплощение в практике организации научного, экспертного и информационного аналитического обеспечения оперативного и стратегического управления.
Важный момент — степень наукоемкости совокупности методов ПЦПУ, в особенности при переходе к рыночным отношениям, в особенности для высокотехнологических отраслей, не уменьшается, а резко увеличивается. Степень наукоемкости еще более возрастает при использовании инструментария ПЦПУ (и Форсайта как его рыночного варианта) при строительстве будущего конкретных объектов и процессов, в том числе по причине необходимости развития этого инструментария для более широкого спектра новых задач строительства и управления будущим. Потому основой выработки решений по схемам управления и организации самой научной деятельности также должно стать проектирование и планирование стратегического свойства.