Есть мнение

Участие в выборах политических партий и иных общественных объединений

29 октября 2016

1. Соотношение избирательного и партийного законодательства

Участие партий в выборах в настоящее время регулируется как избирательным законодательством, так и Федеральным законом «О политических партиях». Как справедливо отметили многие участники «круглых столов», посвященных обсуждению проекта Избирательного кодекса, создание проекта Кодекса неизбежно потребует и кардинальной переработки закона о политических партиях. В связи с этим важно определить, какие нормы, касающиеся политических партий, должны содержаться в Избирательном кодексе, а какие – в законе о политических партиях.

По моему мнению, закон о политических партиях должен регулировать вопросы создания и ликвидации партий, их финансирования, структуры, внутрипартийной демократии, деятельности в межвыборный период и т.п. А все вопросы, непосредственно связанные с участием партий в выборах, должны регулироваться Избирательным кодексом. Соответственно среди оснований для отказа в регистрации выдвинутых партией кандидатов и списков кандидатов не должно быть такого основания, как нарушение закона о политических партиях.

2. Какой фильтр сохранить: для регистрации партий или партийных списков?

Сегодня на пути новой партии к избирателю стоят в основном два барьера: 1) жесткие требования при регистрации партии (в основном связанные с численностью самой партии и ее региональных отделений) и 2) жесткие требования к регистрации партийного списка на выборах.

Для меня очевидно, что один из этих двух барьеров должен быть либо совсем снят, либо существенно снижен. В то же время, невозможно снять оба барьера, ибо тогда мы рискуем получить необъятный избирательный бюллетень, при котором избирателю будет невозможно сделать осознанный выбор.

Поэтому один из наиболее важных вопросов при создании нового российского демократического институционального дизайна – какой из этих двух барьеров сохранить (скорее всего, не в неизменном, но модифицированном виде).

Г.В. Голосов предлагает оставить барьер для регистрации политических партий и установить заявительный порядок для регистрации выдвинутых партиями кандидатов и списков кандидатов. При этом государственную регистрацию общероссийских политических партий предлагается осуществлять на основании петиции, подписанной не менее чем 5000 сторонников партии (из них не более 500 – в каждом отдельном регионе), а сама регистрация должна осуществляться не Минюстом, а «независимой общественной комиссией».

Одновременно Голосов предлагает облегчить также регистрацию кандидатов–самовыдвиженцев, ограничив условия такой регистрации символическим избирательным залогом.

В качестве одного из главных доводов в пользу такого варианта Голосов приводит необходимость оградить общероссийские партии от произвола на местах.

По моим оценкам, барьер регистрации партий, предлагаемый Голосовым, довольно слабый, и его реализация (особенно в сочетании с заявительным порядком регистрации партийных кандидатов и списков) приведет к тому, что будет зарегистрировано огромное число партий (ближе к сотне, а может и перевалить за сотню), среди которых истинно политические партии составят небольшую долю, а основная масса будет партиями–спойлерами или партиями–бизнес–проектами. И можно спрогнозировать, что когда число этих партий достигнет, скажем, полусотни, законодатели все равно решат либо ужесточить эти требования, либо (что более вероятно) установить барьер на пути партийных кандидатов и списков в избирательный бюллетень.

Разумеется, численные требования, предложенные Голосовым, можно попробовать увеличить. Но мне представляется, что такое увеличение в большей степени ударит по истинно политическим партиям и гораздо меньше по партиям–бизнес–проектам и тем более по партиям–спойлерам.

Другая проблема, которая неизбежно связана с данной, – это проблема регистрации кандидатов–самовыдвиженцев. Если сделать такую регистрацию облегченной, как это предлагает Голосов, мы получим раздутые бюллетени. Если ее ужесточить, то в условиях заявительного характера партийных кандидатов мы создадим условия для дискриминации самовыдвиженцев.

В связи с изложенным я считаю необходимым сохранить некие фильтры для попадания в избирательный бюллетень как для самовыдвиженцев, так и для партийных кандидатов и партийных списков. Какими должны эти фильтры – это предмет отдельного разговора. Фильтр же для регистрации партий, по моему мнению, должен быть как раз символическим. Например, можно использовать тот же петиционный принцип, но снизить число подписей до 1000.

3. О региональных и межрегиональных партиях

В свое время серьезную критику со стороны ряда правоведов и политологов вызвало положение Федерального закона «О политических партиях», запретившее региональные и межрегиональные политические партии. Сегодня следует вновь вернуться к данному вопросу.

Вопрос о региональных партиях, видимо, наиболее спорный. С одной стороны, опасность регионального сепаратизма, которым мотивирован запрет, по-видимому, преувеличена. С другой стороны, российские регионы (за единичными исключениями) не имеют специфичных именно для данного региона политических проблем, которые оправдывали бы создание обособленной региональной партии. Исторический опыт показывает, что успешными были лишь такие региональные партийные проекты, которые по сути являлись клиентелами губернатора или местного олигарха.

В то же время, полагаю, что необходимо предусмотреть возможность создания межрегиональных политических партий, предоставив им (и их региональным отделениям) право выдвижения кандидатов на региональных и муниципальных выборах. Во-первых, группа регионов уже может иметь какие-то специфические политические проблемы. Во-вторых, у таких партий меньше шансов попасть под безраздельный контроль лидера одного из регионов. В-третьих, такие партии могут эволюционировать, постепенно превращаясь в общероссийские. Это, на мой взгляд, имеет особую важность, поскольку обеспечивает возможность создания политической партии снизу, в то время как создание партии, сразу имеющей общероссийский статус, возможно только сверху.

Полаю также, что чрезмерным является требование к общероссийским партиям иметь отделения не менее чем в половине регионов. Это связано с огромным количеством субъектов РФ и преобладанием среди них небольших и экономически несостоятельных регионов. Поэтому данное требование неблагоприятно для партий, основной электорат которых проживает в экономически успешных регионах. В связи с этим полагаю, что указанное требование должно быть смягчено: либо минимальное число региональных отделений должно быть сокращено до одной трети от числа субъектов РФ, либо в регионах, в которых действуют региональные отделения общероссийской партии, должно проживать не менее половины населения страны.

4. Участие в выборах неполитических общественных объединений

Обсуждая участие неполитических общественных объединений в выборах, следует в первую очередь сказать о необходимости восстановления их возможности полноценно участвовать в наблюдении за выборами. Иными словами, восстановить право неполитических общественных объединений направлять наблюдателей в избирательные комиссии во время голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования.

Было бы целесообразно также усилить роль общественных объединений в наблюдении за выборами, предоставив общественным объединениям, получившим аккредитацию в избирательных комиссиях, право и возможность вести долгосрочное наблюдение, то есть предоставив им право в течение всей избирательной кампании направлять в избирательные комиссии своих представителей (наблюдателей), которые имели бы право присутствовать на заседаниях комиссий и знакомиться с их документами.

Необходимо также сохранить право неполитических общественных объединений выдвигать кандидатов и списки кандидатов на муниципальных выборах. Это связано с тем, что на муниципальном уровне решаются не столько политические вопросы, сколько вопросы, которые непосредственно связаны с неполитическими интересами граждан: например, вопрос о том, устроить на пустыре автостоянку, спортивную площадку или площадку для выгула собак.

А вот восстанавливать участие неполитических общественных объединений в региональных и тем более федеральных выборах считаю нецелесообразным, поскольку на этих уровнях уже преобладают политические вопросы, а неполитические вопросы все равно должны решаться политическими методами.

Не считаю правильным также закреплять формально возможность блокирования между политическими партиями и неполитическими общественными объединениями на региональных и федеральных выборах. Полагаю, что в любом неполитическом общественном объединении состоят граждане, симпатизирующие разным партиям, и потому поддержка какой-либо одной партии определенным общественным объединением нарушит права таких граждан: от их имени будет поддерживаться партия, которой они не симпатизируют.

При этом у неполитического общественного объединения должна быть возможность довести до избирателей свое отношение к тому, как в программах политических партий и отдельных кандидатов отражены интересы, защищаемые этим объединением.

5. Блокирование партий

Автор, как и многие участники обсуждения, выступает за восстановление возможности блокирования партий на выборах, проводимых по пропорциональной системе. Однако возникает вопрос: нужно ли восстанавливать институт избирательных блоков, или лучше предоставить партиям для блокирования другую возможность – в виде соединения списков, известного из мировой практики (и, кстати, использовавшегося на выборах в Учредительное собрание в 1917 году)?

Хочу здесь привести аргументы в пользу второго варианта. Но вначале необходимо сделать одно важное уточнение. Институт соединения списков, по крайней мере в том виде, в каком он заложен в проект Избирательного кодекса, не предполагает, что партии могут заключать соглашения о соединении списков после дня голосования. Такой вариант был на «круглом столе» 10 февраля 2009 года справедливо отвергнут В.Л. Шейнисом и А.В. Кыневым как порождающий коррупцию. Я абсолютно согласен с В.Л. Шейнисом, что партии должны договариваться «на берегу».

В проекте Кодекса предусматривается, что предельный срок для представления соглашения о соединении списков в избирательную комиссию должен быть установлен законом, регулирующим конкретные выборы. Это срок не может быть ранее чем через два дня после окончания регистрации списков кандидатов и не может быть позднее чем накануне предельного срока утверждения текста избирательного бюллетеня.

В проекте предусмотрено, что если ни одна из политических партий, заключивших соглашение о соединении списков, не преодолеет заградительный барьер, к распределению депутатских мандатов допускается соединенный список указанных политических партий в случае, если указанные партии получили в совокупности не меньшую долю голосов избирателей, принявших участие в голосовании, чем установленный законом заградительный барьер. Далее в проекте заложены правила составления соединенного списка.

Таким образом, институт соединения списков позволяет партиям, которые порознь не преодолевают заградительный барьер, но которые способны договариваться между собой, быть представленными в парламенте в виде блока. При этом каждая партия самостоятельно выдвигает свой список и каждая партия участвует в выборах под своим именем. В то же время в избирательном бюллетене должно быть указано, какие партии заключили между собой соглашение, так что избиратель знает об этом и принимает свое решение в учетом данного обстоятельства. А сам соединенный список формируется с учетом итогов голосования за эти партии.

В чем здесь преимущества перед существовавшим в 1993–2005 годах институтом избирательных блоков? Здесь надо отметить, что блоки в те годы имели возможность выбирать практически любые наименования, по сути скрывая от избирателей, какие партии эти блоки образовали. Однако этот недостаток можно легко преодолеть и не отменяя самого института.

Важнее то, что избирательный блок – это эфемерное образование, которое тем не менее по своему статусу было приравнено к политической партии. У него нет устава, региональных отделений, может не быть даже руководящих органов. Блоки обычно образовывались спешно, и раздел мест в списке был по сути результатом торга.

В связи с изложенным полагаю, что институт соединения списков является и более демократичным, и более технологичным, чем институт избирательных блоков.

6. Должны ли партийные кандидаты иметь привилегии перед самовыдвиженцами?

Вопрос, вынесенный в заголовок, намеренно сформулирован провокационно. Думаю, что всякий, для кого равенство прав не пустой звук, ответит на него отрицательно.

Однако зададимся вопросом: будет ли обеспечено равенство, если к регистрации партийных кандидатов и самовыдвиженцев предъявлять одинаковые требования? Например, требовать одинаковое число подписей избирателей в их поддержку.

Я полагаю, что в этом случае партийные кандидаты окажутся ущемлены. Ведь для самовыдвижения не требуется ничего, кроме сбора и оформления необходимых документов. А для выдвижения от партии требуется проведение съезда, конференции или собрания данной партии, на что уходят и время, и средства. И кандидат на этом съезде, конференции или собрании должен заручиться поддержкой большинства. Кроме того, для регистрации нужно представить больше бумаг, а чем больше бумаг, тем больше и риск.

Поэтому, если мы будем требовать от партийных кандидатов таких же последующих действий (например, сбора такого же количества подписей), что и для самовыдвиженцев, то последние как раз и окажутся в привилегированном положении. И, помимо нарушения принципа равенства, это будет отрицательным стимулом для развития партий. Что, собственно, и происходило в период 1994–2003 годов.

Таким образом, необходимо создать такую разницу в условиях регистрации партийных кандидатов и самовыдвиженцев, которая позволила бы компенсировать отмеченные выше преимущества самовыдвиженцев. То есть речь не о привилегиях, а о компенсации. Задача, безусловно, непростая, есть опасность шараханья в одну или другую сторону. Но надо попытаться ее решить.

Комментариев пока нет