Есть мнение

Роль МЧС России в государственной системе противодействия терроризму: нужны уточнение и детализация

29 октября 2016

Терроризм и другие виды угроз, направленные на дестабилизацию внутрироссийской обстановки, остаются актуальными для нашей страны. Начиная с первой войны в Чечне (с 1994 по 1996 годы), значительно выросла степень террористической угрозы для современной Российской Федерации. Не прекращаются диверсионно-террористические акты и попытки их совершения на Северном Кавказе, взрывы в аэропортах, в метро, выступления националистов. Все это свидетельствует о превращении терроризма в многоаспектный, опасный и долговременный фактор общественно-политического развития, дестабилизирующий отечественную систему государственного и муниципального управления (ГМУ).

Понятно, что такая ситуация не может оставаться без ответа. Не случайно «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (далее Стратегия-2020) определяет, что в ближайшее время возрастут угрозы стабильности индустриальным и развивающимся странам, их социально-экономическому развитию и демократическим институтам. Создатели Стратегии отмечают, что получат развитие националистические настроения, ксенофобия, сепаратизм и насильственный экстремизм, в том числе под лозунгами религиозного радикализма [1].

В то же время государство и общество могут эффективно развиваться только в условиях политической и экономической стабильности. «Именно устойчивость и эффективность для социума тех или иных правил и отношений позволяет их классифицировать в качестве института», – полагает начальник Академии гражданской защиты МЧС России С.А. Шляков. Руководитель ведущего ведомственного ВУЗа делает вывод о том, что деятельность общества и государства в связи с потенциальными и реальными чрезвычайными ситуациями (ЧС) сложилась в устойчивый и долговременный социальный институт [4].

Мотивация такого вывода понятна – последствия террористических актов специалисты МЧС России считают одним из видов ЧС [5]. Но следует ли из этого вывода предположение о том, что противодействие терроризму в нашей стране уже сложилось в социальный институт, а также, что оно является составной частью такого социального института, как прогнозирование, минимизация и ликвидация последствий ЧС?

Для ответа на этот вопрос и организации успешной антитеррористической борьбы на практике, полагаем, необходимо выяснить: какие место и роль отводят государство и общество структурам и подразделениям МЧС России в общегосударственной системе противодействия терроризму. Изучение данного вопроса, на наш взгляд, позволит осуществить дальнейшую институционализацию системы ГМУ и повысить эффективность борьбы с террористической угрозой.

Сформированная на сегодняшний день государственная система противодействия терроризму представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма [2]. Но что это сегодня означает на практике в нашей стране?

На наш взгляд, это означает, что вопросами поиска, преследования, поимки (с последующим преданию суду) и/или уничтожения террористов и их пособников, как правило, занимаются отечественные правоохранительные органы: ФСБ, полицейские структуры МВД и органы прокуратуры. Для разгрома и уничтожения крупных террористических бандформирований привлекаются подразделения Вооруженных Сил (ВС) или внутренних войск МВД. Доктринальными документами также определено, что профилактикой и пресечением террористической деятельности должны заниматься все органы государственной и муниципальной власти, а также общественные объединения, религиозные организации и даже отдельные граждане. Так, статья 7 Концепции противодействия терроризму в РФ (далее Концепция) к субъектам этого противодействия относит уполномоченные органы госвласти и местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам госвласти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий [2].

То есть, нормативно-правовыми актами определена общегосударственная система противодействия терроризму. Однако, по-нашему мнению, в ней существует ряд проблем и противоречий.

Во-первых, нет четкого и до конца понятного разграничения сфер ответственности (что называется, «разделения труда») между субъектами этой системы. Так, например, оказанием помощи пострадавшим в результате терактов и доставка их в медучреждения возложена, как на подразделения МЧС России, так и на медработников Минздравсоцразвития. К проведению паспортизации антитеррористической защищенности объектов привлекаются как сотрудники ФСБ России, так и МЧС России.

Во-вторых, включение в состав ЧС терактов также может быть подвергнуто сомнению. Тем более, что ряд специалистов Академии гражданской защиты МЧС России считает такое включение необоснованным и не способствующим эффективному решению проблем комплексной безопасности.

В-третьих, как показала практика проведения контртеррористических операций, руководители оперативного штаба могут ставить задачи сотрудникам МЧС России, исходя из принципа: «если я не знаю, кто это должен делать, то значит, это будут делать спасатели». Поэтому возникает необходимость уточнения задач сотрудникам МЧС в нормативно-правовых актах при проведении контртеррористической операции.

В-четвертых, руководство МЧС России, как федерального органа исполнительной власти нуждается в собственной стратегии взаимоотношений с органами госвласти, политической элитой, институтами гражданского общества в сфере противодействия террористической угрозе. На наш взгляд, такой стратегии пока нет.

Какова же роль МЧС России в противодействии данной угрозе? Общеизвестно, что на подразделения МЧС России в государственной системе противодействия терроризму возложена основная нагрузка по минимизации и/или ликвидации последствий терроризма. Именно это направление является основным видом деятельности спасателей и пожарников (гражданская оборона при этом не задействуется). Летом 2010 года МЧС России стало основным субъектом борьбы против достаточно нового вида террористической угрозы – «огненного терроризма». Обратим внимание на то, что массовые пожары высшей властью в большинстве стран пока открыто не причисляются к терроризму (за исключением Греции) [6]. Однако лесные пожары, полагаем, наводили на население страх и ужас (т.к. часть граждан чувствовала себя незащищенной) и могли иметь политические последствия. Именно эти признаки – страх и ужас – составляют основу террористической угрозы [7].

Но, даже, несмотря на то, что лесные пожары официально не были признаны огненно-террористической угрозой, высшее российское политическое руководство вынуждено было принимать меры и проводить массовые информационно-политические акции по:

·         противодействию огненной стихии в нескольких регионах страны одновременно;

·         решению проблем (материальных, финансовых, психологических, правовых и т.д.) «погорельцев»;

·         освещению в СМИ своего личного участия в тушении пожаров. Так 10 августа 2010 года по всем телеканалам и другим СМИ был показан сюжет о том, как премьер-министр В.В. Путин принял участие в тушении пожаров в Рязанской области. Тушение происходило с борта противопожарного самолета-амфибии Бе-200. В ходе получасового полета глава Правительства РФ занимал место второго пилота в кабине самолета, сам управлял забором воды в реке Ока и ее сбросом на горящие леса [8].

Обратим внимание, что в течение 2-ой половины 2010 года и до настоящего времени борьба с лесными пожарами остается актуальной проблемой для государственной власти и российских граждан. Связано это с тем, что в 2011 году также сохраняется опасность массовых лесных и других пожаров. Так, например, за сутки с 17 по 18 мая с.г. площадь природных пожаров на территории России увеличилась почти в четыре раза – до 33,5 тысяч гектаров с 8,9 тысячи гектаров, при этом площадь активного горения составила 334 гектара. Всего на территории РФ, за это время, был зарегистрирован 431 очаг природных пожаров на общей площади 39,93 тысячи гектаров, потушены 277 площадью 6,43 тысячи гектаров, в том числе четыре торфяных [9].

Основную нагрузку несли на себе подразделения МЧС России и по ликвидации последствий теракта в международном зале аэропорта «Домодедово». В результате взрыва пострадали 192 человека, из них 36 человек погибло. Помимо граждан России, в результате теракта пострадали граждане Сербии, Германии, Словении, Словакии, Великобритании, Италии, Франции, Австрии, Таджикистана, Узбекистана, Молдовы, Украины, Нигерии.

Сотрудники МЧС России, в случае совершения подобных терактов в полном объеме выполняют требования статьи 24 Концепции, в которой определено, что в ходе реализации мер по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма решаются следующие задачи:

а) оказание экстренной медицинской помощи;

б) медико-психологическое сопровождение аварийно-спасательных и противопожарных мероприятий;

в) социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, и лиц, участвовавших в его пресечении;

г) восстановление нормального функционирования и экологической безопасности подвергшихся террористическому воздействию объектов [2].

В соответствии с вышеназванными задачами для координации действий были развернуты оперативные штабы в НЦУКС МЧС России, Центральном региональном центре, ГУ МЧС России по г. Москве и ГУ МЧС России по Московской области. Организована работа рабочей группы федерального оперативного штаба в НЦУКС. К ликвидации последствий террористического акта в аэропорту «Домодедово» привлекалось 628 человек и 162 единицы техники, в том числе от МЧС России 167 человек и 40 единиц техники.

Специалисты Центра экстренной психологической помощи МЧС России оказывали экстренную психологическую помощь на месте трагедии в аэропорту «Домодедово» январе 2011 года, работали в больницах, куда были доставлены раненые, участвовали в мероприятиях по встрече и психологическому сопровождению родственников пострадавших и погибших, в том числе во время самой тяжелой процедуры опознания. Всего психологическую помощь получили 274 человека, информационная поддержка оказана в 376 случаях. Кроме того, в круглосуточном режиме работали телефоны «горячей линии» МЧС России, на которые поступило 1285 звонков. Для информирования населения были задействованы 42 терминальных комплекса ОКСИОН («Общероссийская комплексная система информирования и оповещения населения в местах с массовым пребыванием людей») [10].

В соответствии с требованиями статьи 8 Концепции, условиями успешного осуществления мероприятий по ликвидации последствий теракта являются учет специфики ЧС, связанных с его совершением, а также характера объектов, подвергшихся террористическому воздействию, и способов террористической деятельности, разработка типовых планов задействования сил и средств общегосударственной системы противодействия терроризму и их заблаговременная подготовка, в том числе в ходе учений [2].

Так, например, силы и средства МЧС России принимали участие в 332-х совместных с ФСБ России, МВД России, Минобороны России и ФСО России антитеррористических учениях. В течение 2010 года осуществлена проверка организации управления в кризисных ситуациях и антитеррористической деятельности ряда главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации в 5-ти региональных центрах. В ходе проведения командно-штабных учений и тренировок, МВД, Минобороны, МЧС и ФСБ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществлялась отработка действий при ЧС, в том числе при терактах на потенциально опасных объектах. Также уточнены и откорректированы оперативные планы, регламентирующие порядок совместных действий администраций транспортных предприятий при пресечении преступлений террористической направленности и ликвидации последствий возможного биологического, химического, радиационного заражения объектов транспорта при совершении теракта, а также при ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера [3].

Кроме этого на основании статьи 15 ФЗ «О противодействии терроризму» подразделения МЧС могут быть включены в состав сил и средств, привлекаемых для проведения контртеррористической операции [11]. Пожалуй, самым памятным для российских граждан явилось участие сотрудников МЧС в контртеррористической операции в городе Беслане в сентябре 2004 года. Тогда самолетами МЧС России и Минобороны Российской Федерации были эвакуированы в лечебные учреждения г. Москвы 123 человека, в том числе 79 детей. Первичный прием пострадавших осуществлялся в аэромобильном госпитале МЧС России, который был развернут возле центральной районной больницы Беслана. Всего медицинская помощь была оказана 556 пострадавшим [12].

Тогда, 3 сентября 2004 года, погибли сотрудники МЧС России, спасая детей во время штурма школы: Дмитрий Кормилин – начальник водолазного отдела Центрального аэромобильного спасательного отряда МЧС России и Валерий Замараев – заместитель начальника поисково-спасательной службы Центрального аэромобильного спасательного отряда. Указом Президента России Д. Кормилин посмертно награжден Орденом Мужества, а его имя присвоено катеру «Мангуст», который находится на оснащении Байкальского регионального поисково-спасательного отряда МЧС России. Указом Президента Российской Федерации В. Замараеву было посмертно присвоено звание «Герой России», а его имя Приказом главы МЧС России С. Шойгу присвоено поисково-спасательному катеру «Мангуст» Южного регионального поисково-спасательного отряда МЧС России (г. Сочи).

Кроме этого, инспектор ГПН МЧС Северной Осетии лейтенант внутренней службы Асламбек Бероев прибыл 1 сентября на линейку в школу № 1 г. Беслана. Он должен был провести занятия по противопожарной безопасности в классах и следить за ее обеспечением во время первого дня занятий. В результате А. Бероев был взят в заложники и расстрелян боевиками в числе других мужчин, Указом Президента России он награжден Орденом Мужества.

Противодействие терроризму практически невозможно отделить от решения проблем обеспечения национальной безопасности. Так, Стратегия-2020 определяет МЧС России основные направления деятельности по обеспечению национальной безопасности, противодействию терроризму и другим видам угроз. Эти направления можно условно разделить на федеральный и муниципальный уровень. Так, статья 43 Стратегии-2020 на федеральном уровне определяет, что обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается путём совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера (в том числе территориальных и функциональных сегментов), её интеграции с аналогичными зарубежными системами [1].

На муниципальном уровне решение задач обеспечения национальной безопасности в ЧС достигается за счёт повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения в местах их массового пребывания, а также разработки системы принятия превентивных мер по снижению риска террористических актов и смягчению последствий ЧС техногенного и природного характера [1].

Какие еще задачи выполняют и должны выполнять подразделения и сотрудники МЧС России в сфере противодействия терроризму согласно доктринальным и нормативным документам?

Во-первых, в соответствии с пунктом «г» статьи 11 Концепции, это поддержание в состоянии постоянной готовности к эффективному использованию сил и средств, предназначенных для выявления, предупреждения, пресечения террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Во-вторых, в соответствии с пунктом «д» статьи 11 Концепции, обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей [2].

В-третьих, органы МЧС России в соответствии с требованиями статьи 40 Стратегии-2020, принимают на вооружение перспективные специальные средства и технику, занимаются совместно с другими органами государственной власти вопросами укрепления режима безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического и атомно-энергетического комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения [1]. Также, в соответствии с пунктом «б» статьи 13 Концепции, управленческие структуры МЧС России осуществляют меры правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленные на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств [2].

В-пятых, органы МЧС России активно участвуют в предупреждении (профилактике) терроризма, что предполагает, в соответствии со статьей 15 Концепции, решение следующих задач:

– разработка мер и осуществление профилактических мероприятий по противодействию терроризму на территориях субъектов РФ;

– определение прав, обязанностей и ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также хозяйствующих субъектов при организации мероприятий по антитеррористической защищенности подведомственных им объектов;

– разработка и введение в действие типовых требований по обеспечению защищенности от террористических угроз критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей;

– совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, а также лиц, пострадавших в результате террористического акта.

В-шестых, МЧС России, в соответствии со статьей 7 Концепции, свою деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма обязано планировать заблаговременно, исходя из прогнозов возможных последствий террористических актов. Эта деятельность должна быть ориентирована на решение следующих основных задач:

а) недопущение (минимизация) человеческих потерь исходя из приоритета жизни и здоровья человека над материальными и финансовыми ресурсами;

б) своевременное проведение аварийно-спасательных работ при совершении теракта, оказание медицинской и иной помощи лицам, участвующим в его пресечении, а также лицам, пострадавшим в результате теракта, их последующая социальная и психологическая реабилитация;

в) минимизация последствий теракта и его неблагоприятного морально-психологического воздействия на общество или отдельные социальные группы;

г) восстановление поврежденных или разрушенных в результате теракта объектов;

д) возмещение в соответствии с законодательством РФ причиненного вреда пострадавшим физическим и юридическим лицам [2].

В-седьмых, МЧС России участвует, в соответствии с требованиями статьи 29 Концепции, в правовом обеспечении противодействия терроризму.

В-восьмых, в соответствии со статьей 30 Концепции МЧС России осуществляет информационно-аналитическое обеспечение противодействия терроризму, которое включает в себя сбор, накопление, систематизацию, анализ, оценку информации об угрозах террористических актов, обмен ею и выдачу ее потребителям такой информации.

В-седьмых, МЧС России должно, в соответствии с требованиями Стратегии-2020 и Концепции участвовать в развитии системы профессиональной подготовки кадров в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности, кадровом обеспечении противодействия терроризму, которое осуществляется по следующим основным направлениям:

а) подготовка и переподготовка сотрудников, участвующих в противодействии терроризму;

б) антитеррористическая подготовка сотрудников ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, участвующих в рамках своих полномочий в противодействии терроризму;

в) антитеррористическая специализация сотрудников негосударственных структур безопасности, с учетом специфики решаемых ими задач;

г) подготовка специалистов в специфических областях противодействия терроризму (противодействие идеологии терроризма, ядерному, химическому, биологическому терроризму, кибертерроризму и другим его видам) [2].

При этом свою антитеррористическую деятельность, в соответствии с требованиями доктринальных документов, МЧС России предписано осуществлять по двум направлениям:

1) обеспечение скоординированной работы органов государственной власти с общественными и религиозными организациями (объединениями), другими институтами гражданского общества и гражданами.

2) усиление взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и укрепление международного сотрудничества в области противодействия терроризму.

Российское государство, в соответствии с пунктом 1 статьи 20 ФЗ «О противодействии терроризму», гарантирует сотрудникам МЧС России, участвующих в борьбе с терроризмом, социальную защищенность. Тем более как показывает повседневная практика, такая деятельность для спасателей стала уже привычной. Так, для ликвидации последствий терактов, произошедших в 2010 г., из числа сил и средств МЧС России привлекалось более 2 тыс. человек и 494 ед. техники. В соответствии с поручением Правительства России МЧС участвовало в межведомственных комплексных программах нормативно-правовых, организационных и технических мероприятий по совершенствованию защищенности метрополитена на 2008-2010 гг., а также активно принимало участие в планировании и формировании комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утвержденной в 2010 г., и федеральной целевой программы (ФЦП) «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года». Совместно с ФСБ России ведется работа по реализации ФЦП «Антитеррор (2009-2013 годы)» [3].

На основании изложенных в статье проблем предлагаются следующие меры по повышению эффективности участия МЧС России в отечественной системе противодействия терроризму:

1) В Федеральном законе «О противодействии терроризму»:

– определить задачи МЧС России и порядок его взаимодействия с другими т.н. силовыми структурами, органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии со степенью (цветом) террористической угрозы и в зависимости от характера уже проведенного теракта (захват заложников в здании или в транспорте, взрыв или использование ядовитых газов в общественном месте и т.д.);

– внести положение о месте и роли сотрудников МЧС России в ходе проведения контртеррористической операции.

2) Исследовать соотношение актов терроризма и чрезвычайных ситуаций в целях повышения эффективности работы по предотвращению и минимизации последствий террористической деятельности. Возможно, что МЧС России должно более активно (по сравнению с отечественным Минобороны) участвовать в формировании государственной программы патриотического воспитания в Российской Федерации.

3) Обосновать роль и место МЧС России в паспортизации антитеррористической защищенности различных объектов.

Литература

1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // президент.рф/ref_notes/424 (дата обращения 18 июня 2011).

2. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации // www.rg.ru/2009/ 10/20/zakon-dok.html (дата обращения 18 июня 2011).

3. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2010 году» // www.mchs.gov.ru/activities/index.php?ID=301551 (дата обращения 20 июня 2011).

4. Шляков С.А. Трансформация отечественных институтов безопасности (на примере МЧС) // Власть. 2011. № 2. С. 6.

5. Отчет о научно-исследовательской работе «Управление техногенной безопасностью территории по предупреждению и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера». Новогорск, 2007. С. 41.

6. Казаков А.В. Выборы власти и чрезвычайные ситуации: в чем взаимозависимость? // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2011. № 2. С. 83-84.

7. Под терроризмом понимается идеология и деятельность политических сил и группировок, применение ими крайних форм насилия и устрашающих средств максимального запугивания населения и толпы для вызова паники, страха и ужаса в целях реализации политических задач. См.: Перенджиев А.Н. Антитеррористическая политика современного Российского государства: Дис … канд. полит. наук. М., 2007. С. 41.

8. www.vesti.ru/only_video.html?vid=294496 (дата обращения 18 июня 2011).

9. МЧС: Площадь лесных и торфяных пожаров в России за сутки увеличилась почти в 4 раза // www.rg.ru/2011/05/18/pozhary-anons.html (дата обращения 18 июня 2011).

10. Теракт аэропорту Домодедово, январь 2011 года // www.mchs.gov.ru/ministry/ index.php?ID=274311&sphrase_id=3858231 (дата обращения 18 июня 2011).

11. В п. 3 ст. 15 ФЗ «О противодействии терроризму» определено, что в состав группировки сил и средств могут включаться подразделения, воинские части и соединения ВС РФ, подразделения федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), ведающих вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и других ФОИВ, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ. См.: ФЗ от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // nak.fsb.ru/nac/documents.htm (дата обращения 19 июня 2011).

12. Трагедия в Беслане. Пять лет спустя. Мы помним… // www.mchs.gov.ru/ news/detail.php?ID=24370&sphrase_id=3858361 (дата обращения 19 июня 2011).

Комментариев пока нет