Реформа Дублинского регламента III: как строить или не строить дальнейшие механизмы принуждения

Предложение Европейской Комиссии по реформированию общеевропейской системы предоставления убежища (с англ. Common European Asylum System - CEAS) было представлено в 2016 году в виде пакетного соглашения[1]. Из всех спорных правовых документов, подлежащих реформированию, наиболее сложным является предложение по Дублинскому IV регламенту. Эта статья, в частности, направлена на выявление изменений, которые иллюстрируют реакцию Европейской комиссии и парламента в отношении механизмов обеспечения соблюдения Дублинской системы. С одной стороны, некоторые из этих мер знаменуют собой переход от правозащитной концепции защиты беженцев к акценту на безопасность и карательные меры. С другой стороны, она утверждает, что некоторые положения Дублинского предложения IV обеспечивают минимальные убедительные последствия для государств и просителей убежища. Жесткие условия, налагаемые на «бенефициаров», подрывают все, что должна обеспечивать система, будь то соблюдение стандартов в области прав человека или их надлежащее осуществление.

Вступление

Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 года, трансформировал меры по предоставлению убежища из установления формы гармонизации, основанной на минимальных стандартах, в создание гармонизации, основанной на общей системе. Эта общеевропейская система предоставления убежища включает в себя аналогичный статус убежища и вспомогательной защиты в каждом государстве-члене; критерии и механизмы определения того, какое государство-член несет ответственность за рассмотрение заявления; общие процедуры предоставления и отзыва международной защиты; стандарты, касающиеся условий приема; и общую системы временной защиты.

Принцип солидарности и справедливого распределения ответственности, включая любую финансовую солидарность между государствами-членами, также прямо предусмотрен Лиссабонским договором. Кроме того, договор существенно изменяет процедуру принятия решений по вопросам убежища, вводя совместное решение в качестве стандартной процедуры. Кроме того, значительно улучшились механизмы судебного надзора со стороны Суда Европейского союза. Предварительные решения теперь могут быть испрошены любым судом в государстве-члене, а не только национальными судами последней инстанции, как это было ранее.

На этих основаниях был завершен «второй этап» CEAS (2008-2013 гг.). За исключением директивы о пересмотре квалификационных требований, которая вступила в силу в январе 2012 года, Другие пересмотренные законодательные акты вступили в силу в период с июля 2013 года по январь 2014 года. Это означало, что перенос директив о предоставлении убежища в законодательство государств-членов в середине июля 2015 года произошел на пике миграционного кризиса[2]. Одновременно с учетом миграционного давления Европейская комиссия представила всеобъемлющую европейскую повестку дня по вопросам миграции, в которой было предложено несколько мер для устранения этого давления. Год спустя комиссия представила семь законодательных предложений по реформе CEAS в двух пакетах, опубликованных соответственно 4 мая [3] и 13 июля 2016 года [4].

 Из всех спорных правовых документов, подлежащих реформированию, наиболее сложным является предложение по Дублинскому IV регламенту. Эта статья направлена, в частности, на выявление изменений, которые иллюстрируют реакцию Европейской комиссии и парламента в отношении механизмов обеспечения соблюдения Дублинской системы. С одной стороны, некоторые меры, содержащиеся в Дублинском предложении IV, знаменуют собой переход от правозащитной концепции защиты беженцев к акценту на безопасность и карательные меры. С другой стороны, он утверждает, что некоторые положения Дублинского предложения IV обеспечивают минимальные убедительные последствия для государств и просителей убежища. Жесткие условия, налагаемые на «бенефициаров», подрывают все, что должна обеспечивать система, будь то соблюдение стандартов в области прав человека или их осуществление. После этого введения раздел «B» определяет обоснование Дублинского регламента IV, который находится между двумя явно сталкивающимися крайностями. С одной стороны, соблюдение стандартов в области прав человека становится притягательным фактором для ЕС, а с другой-наоборот. Раздел «С» расширяет анализ конкретных мер, предусмотренных в Дублине IV. наконец, в разделе «D» рассматриваются выводы о том, что реформа нуждается в более реалистичном подходе, основанном на более сильном европейском агентстве по вопросам убежища и меньшем предвзятом отношении к интересам государств.

Эффективность дублинской системы в качестве общей цели

Предложение о реформе Дублинского регламента III, как представляется, ставит во главу угла две цели: обеспечение соблюдения правил распределения и предотвращение вторичных перемещений внутри ЕС [5]. Правила распределения лиц, ищущих убежища, будут сопровождаться корректирующей системой распределения. Государство-член, осуществляющее передачу государству-члену распределения, будет иметь право на получение единовременной суммы в размере 500 евро за каждого переданного лица. Агентство Европейского союза по вопросам убежища будет отвечать за создание и техническое обслуживание системы распределения просителей убежища [6]. Тот факт, что в каждом конкретном случае только одно договаривающееся государство несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, считается выгодным как для государств-членов, так и для заявителей, поскольку это позволит избежать появления беженцев на орбите и злоупотреблений системой со стороны так называемых «покупателей убежища».

Обеспечение соблюдения дублинского регламента IV посредством принятия трех конкретных мер

Одним из основных вопросов предложения по Дублинскому регламенту IV, закрепленному в его статье 3, является введение предварительной процедуры подачи ходатайств о предоставлении убежища лицами, прибывшими из «безопасных стран убежища», «безопасной третьей страны» или «безопасных стран происхождения». Страны первого въезда должны будут провести оценку приемлемости и заслуг, прежде чем применять Дублинское положение IV. Государство-член, в котором впервые подается заявление, должно будет проверить приемлемость этого заявления в отношении «первой страны убежища» и "безопасной третьей страны" и будет рассматривать в ускоренном порядке заявление, поданное заявителями, прибывшими из «безопасной страны происхождения», указанной в перечне ЕС, а также заявителями, представляющими интересы безопасности (Статья 3) [7].

Определение «безопасных стран» имеет значительные политические и правовые последствия, а также крайне важные последствия для прав и гарантий, имеющихся в распоряжении просителей убежища [8]. Все эти последствия переносятся на государства-члены первого въезда в соответствии с Дублинским предложением IV.

Автоматическое применение понятий «первая страна убежища», «безопасная третья страна» и «безопасная страна происхождения», а также неопределенного правового понятия «забота о безопасности» может привести к возникновению дискриминационных ситуаций по признаку гражданства и маршрутов следования просителей убежища.

 Фактически Дублинский процесс сам по себе уже является предварительной процедурой для процедуры предоставления убежища. Дублин IV добавляет еще один слой и расширяет, а не сокращает процедуры предоставления убежища. Ответственность за такие предварительные процедуры будут нести исключительно государства-члены, имеющие наибольшее число первых заявок.

Санкции в отношении вторичных перемещений

Вторичные перемещения происходят, когда беженцы или просители убежища перемещаются из страны, в которую они впервые прибыли, в другую страну в поисках защиты или для постоянного переселения. На такие перемещения и решение поселиться в той или иной стране влияют разные факторы. Как заявила Европейская комиссия: «Общеевропейская система предоставления убежища также характеризуется различным обращением с просителями убежища, в том числе с точки зрения продолжительности процедур предоставления убежища или условий приема в разных государствах-членах, что, в свою очередь, стимулирует вторичные перемещения» [9].

Не только положение в области прав человека в конкретных государствах, но и выбор интеграции для просителя убежища определяют тенденцию вторичных перемещений. В 2007 году Комиссия заявила, что «обеспечение высокого уровня согласования условий приема просителей убежища имеет решающее значение для предотвращения вторичных перемещений» [10]. До тех пор, пока не будет достигнуто дальнейшее сближение национальных процедур предоставления убежища, правовых стандартов и условий приема, просители убежища будут искать защиты в наиболее благоприятном государстве.

Требования к въезду и транзиту в соответствующие страны; материальные ресурсы; семья или другие социальные сети; экономические перспективы; присутствие общин мигрантов; или даже люди, занимающиеся контрабандой, которые облегчают поездки и навязывают конкретные пункты назначения, - вот некоторые из нескольких обстоятельств, определяющих решение просителей убежища «выбрать» свой пункт назначения [11].

Проблематичность вторичных перемещений объясняется главным образом двумя причинами: с одной стороны, они порождают беженцев на орбите или «покупателей убежища», что означает, что они перемещаются из одной страны в другую без оценки их ходатайства о предоставлении убежища; с другой стороны, они оказывают давление на принимающие страны, включая их возможности приема, системы предоставления убежища и восприятие безопасности в различных обществах. Они могут даже создавать проблемы для правоохранительных органов. Когда страны сталкиваются с большими трудностями в управлении своими системами предоставления убежища, ответные меры ограничительного и сдерживающего характера усиливаются, например, путем возведения ограждений, усиления пограничного контроля, введения визовых требований, длительного содержания под стражей и депортации.

В связи с вышеизложенными причинами основной целью Дублинского регламента IV является предотвращение вторичных перемещений [12]. Он обязывает государства следовать ускоренным процедурам в этих случаях. Иными словами, она предполагает наличие связи между вторичными перемещениями и ходатайством просителя убежища [13].

Как известно, CEAS разработан таким образом, что ходатайство просителя убежища должно рассматриваться только в одном государстве из тех, которые применяют дублинские правила (32 страны, подпадающих под действие дублинских правил). Ответственность за каждое заявление должно нести только одно государство. Исходя из этого, Дублинское положение III усиливает презумпцию равенства государств-членов. В своем третьем соображении преамбула устанавливает, что «все государства-члены, соблюдающие принцип не выдворения, считаются безопасными странами для граждан третьих стран».

Кроме того, интерес Дублинского предложения IV к сдерживанию вторичных перемещений отражается в мерах, которые включают далеко идущие санкции в отношении вторичных перемещений. Разница между направленностью деятельности комиссии и парламента в отношении решения второстепенных движений заключается в том, что комиссия реагирует в смысле наказания уже реализованного движения, а парламент, как представляется, активно отговаривает просителей убежища не переезжать во второе государство-член. Доказательства карательных процессуальных последствий можно найти в следующих предложениях комиссии:

а) Вводит цель введения санкций в отношении просителей убежища и беженцев, которые занимаются незаконными вторичными перемещениями;

б) Требует обязательного рассмотрения открытого ходатайства о предоставлении убежища в ускоренном порядке, если заявитель не выполняет обязательство подать ходатайство в государстве-члене первого въезда;

c) Объявляет о рассмотрении дальнейших представлений после прекращения подачи заявки в качестве последующей заявки;

д) Исключает право заявителя обжаловать отрицательное решение первой инстанции, принятое ответственным государством-членом [14].

Европейская комиссия по директиве об условиях приема пересмотренных предметов также предусматривала карательный подход к вторичным перемещениям лиц, ищущих убежища [15]. Вторичные движения подразумевали бы исключение из общих условий приема материалов. Согласно предложению Комиссии, исключение будет введено с момента уведомления о решении о транзите. Парламент предложил исключить это положение.

Гарантии статьи 31 Конвенции о беженцах 1951 года – защита беженцев от применения уголовных наказаний – предусмотрены только в Дублинском IV предложении в отношении содержания заявителей под стражей. Отказ от наказания за незаконный въезд беженцев должен быть четко и широко закреплен в Дублинском предложении IV.

Сокращение процедурных сроков

Предложение Дублина IV в целом направлено на рационализацию применения Дублинской системы путем общего сокращения сроков завершения этой процедуры. Истечение крайних сроков больше не приведет к перекладыванию ответственности между государствами-членами, за исключением крайнего срока для ответа на запросы о принятии ответственности [16]. Однако чрезмерное сокращение сроков, предложенное в Дублине IV, может привести к ошибочным ожиданиям и не обязать государства применять это положение или поощрять просителей убежища к его соблюдению.

Заключение: соблюдение прав человека

Подводя итог, можно сказать, что Дублинское предложение IV вводит определенные основания неприемлемости оценки государствами-членами первого въезда, а также применение ускоренных процедур, которые противоречат духу, содержащемуся в том же самом Дублинском предложении IV. Это усугубляет распределение неравенства, поскольку налагает дополнительную ответственность на внешние пограничные страны за рассмотрение просьб о предоставлении убежища, не представленных в «первой стране убежища», «безопасной третьей стране», «безопасной стране происхождения» и основаниях безопасности. Кроме того, с помощью предлагаемой ускоренной процедуры невозможно будет принять во внимание семейные отношения просителя убежища, которые, однако, были усилены в этом предложении [17].

 В отличие от принятия новых, общих и решительных мер, которые вряд ли будут выполнены, предпочтительным способом реформирования Дублинского регламента III было бы выступать за повышение соответствия существующего общего механизма условиям приема. Каково бы ни было чье-либо мнение о положении Дублина III, это факт, что этот документ является наиболее ориентированной на права человека версией в «истории Дублина». Последствия нерегулярных вторичных перемещений для заявителей, такие как обязательное использование ускоренной процедуры или отмена условий приема, могут нарушить основные права и привести к массовым недобровольным переводам, которые никогда не могут быть осуществлены.

Сосредоточение внимания на внедрении и обеспечении соблюдения согласованных условий приема было бы более реалистичным, чем реформирование Дублинского регламента III. Основной проблемой Дублина III являются национальные различия между государствами-членами, с одной стороны, и ориентированный на интересы государства подход - с другой. Агентство Европейского Союза по вопросам убежища, располагающее ресурсами для координации и сбора информации от государств-членов, по-видимому, является более реалистичным подходом, чем тот, который опирается на решения государств при применении Дублина. Реальное положение дел заслуживает рассмотрения.

Список использованной литературы:

1. European Commission, Green Paper on the future Common European Asylum System, 6 June 2007, 27 p.

URL: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0301:FIN:EN:PDF

2. Factsheets of the European Union, 2019, 9 p.

URL: http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/en/FTU_4.2.2.pdf

 

3. European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A European Agenda on Migration, 13 May 2015, 22 p.

URL:

https://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/antitrafficking/files/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf

 

4. Proposal for a new Regulation to replace the Asylum Procedures Directive, 2016, p. 46

5. URL: https://www.refworld.org/pdfid/5cb597a27.pdf

Proposal for a regulation of the European parliament and of the council, 2016,113 p.

URL: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-270-EN-F1-1.PDF

6. European Parliamentary Research Service, ‘Secondary movements of asylum-seekers in the EU asylum system’, Briefing, 2017, 8 p.

URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/608728/EPRS_BRI(2017)608728_EN.pdf

ECRE, ECRE Comments on the Commission Proposal to recast the Reception Conditions Directive, 2016, 21 p.

URL: https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/10/ECRE-Comments-RCD.pdf

 

7. European Commission, Towards a Reform of the Common European Asylum System and Enhancing Legal Avenues to Europe, 2016, 20 p.

URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/pol...

8. AIDA, "Safe countries of origin": A safe concept?, 2015, 10 p.  

URL: https://www.refworld.org/docid/5608e3e94.html

9. European Commission, Towards a Reform of the Common European Asylum System and Enhancing Legal Avenues to Europe, 2016, 20 p.

URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/608728/EPRS_BRI(2017)608728_EN.pdf

10. European Commission, Green Paper on the future Common European Asylum System, 6 June 2007, p. 27

URL: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0301:FIN:EN:PDF

11. European Parliamentary Research Service, ‘Secondary movements of asylum-seekers in the EU asylum system’, Briefing, 2017, 8 p.

URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/608728/EPRS_BRI(2017)608728_EN.pdf

12. Proposal for a new Regulation to replace the Asylum Procedures Directive, 2016, P. 3-4. URL:  https://www.refworld.org/pdfid/5cb597a27.pdf

13. Gert Vermeulen & Ellen Desmet “Essential Texts on European and International Asylum and Migration Law and Policy”, 2nd edition, 2018, 1491 p.

14. Proposal for a new Regulation to replace the Asylum Procedures Directive, 2016, 46 p. URL:  https://www.refworld.org/pdfid/5cb597a27.pdf

17. ECRE, ECRE Comments on the Commission Proposal to recast the Reception Conditions Directive, 2016, 21 p.

URL: https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/10/ECRE-Comments-RCD.pdf