Есть мнение

Книга К. Б. Норкина "Системные проблемы борьбы с коррупцией"

29 октября 2016

Норкин Кемер Борисович, доктор экономических наук, профессор.

Системные проблемы борьбы с коррупцией в России. Незадача: варим яйца всмятку час, варим два, а они всё крутые. Москва 2010. 200 с.

Книга посвящена выяснению причин, по которым борьба с коррупцией в России не приводит к успеху уже несколько сотен лет, и обоснованию предложений по институционализации, в масштабах государства, системных методов радикального уменьшения проявлений этого, стратегически крайне опасного, явления. Главная ориентация методики не на выявлении и устранении коррупционеров, что, разумеется, в высшей степени полезно, но стратегически  мало эффективно, а на специальной организации правил принятия и контроля исполнения государственных решений, обеспечивающей существенное снижение коррупционных рисков. Предложения, кроме “плеч гигантов”, опираются на опыт автора в области интеллектуальных систем управления (40 лет), и на опыт его работы в системе управления московским мегаполисом (20 лет). Книга ориентирована на высшее руководство России и, возможно, других постсоветских стран, испытывающих похожие проблемы, а также на тех специалистов, с помощью которых можно убедить высшее руководство начать процесс эффективной институционализации государственной системы, в целях системного противодействия коррупционным рискам.

CОДЕРЖАНИЕ

К читателю

ЧАСТЬ 1: АНАЛИТИЧЕСКАЯ……………………….1

1.               Что такое коррупция?..............................................3

2.               Относительные масштабы коррупции в мире и в России………………………..………………………...6

3.               Коррупционные риски при организации функцио-нальных и региональных сообществ и государств, аксиома Мэдисона…...…………………15

4.               Патернализм - главная причина неистребимос-ти российской коррупции……………………………20

5.               Альтернатива патернализму - государство, которое служит гражданам по ясному, надёжно контролируемому контракту……………………….27

6.               Возможно ли в России государство, которое служит гражданам, а не самому себе?.......................36

7.               Диалектика общественного имущества: источник коррупционных рисков, и инструмент повышения благосостояния……………………..…..41

8.               Напрасные надежды на фрагментарную регла-ментацию процедур принятия расходных решений………………………………………………...49

9.               Решающая роль системных инструментов уменьшения коррупционных рисков………………54

10.         Научное обоснование расходных обязательств как главное средство уменьшения коррупционных рисков……………………………………………….….59

11.         Созидательный потенциал и коррупционные риски государственно–частного партнёрства в либеральном обществе: российская специфика….65

11.1.  Фундаментальный характер проблемы………..……..65

11.2.  Глобальный консенсус и Россия……………..……….....66

11.3.  Российская (постсоветская) специфика…..……….….71

11.4.  Главные ошибки российских реформаторов….…….…75

11.5.  Государственное управление и либерализм: "кто-кого?", или "кто-кому?" и зачем?.........................................80

 

ЧАСТЬ 2: КОНСТРУКТИВНАЯ…………………….81

12.         Социальное государство как система стратеги-ческого оптимизационного управления устойчи-вым развитием либерального общества…………81

12.1.               Образ цели для системы оптимизационного стратеги-ческого управления в России…………………………………….81

12.2.               Цель стратегического оптимизационного государственного управления либеральным обществом - высокое качество жизни………………………………….…….92

12.3.               Инструменты оптимизационного государственного управления либеральным обществом……………….…...……101

12.4.               Общие принципы снижения коррупционных рисков при государственном управлении в либеральном обществе….…110

12.5.               Принципы снижения коррупционных рисков при управлении общественным имуществом……………………118

12.6.               Принципы оптимизации использования национальных природных ресурсов России…………………………………….128

12.7.               Принципы снижения коррупционных рисков при государственной корректировке действия рыночных регуляторов………………………………………………………150

13.         Концепция плана действий

14.          Первоочередные конкретные действия

15.          Заключительное обращение к читателю

Приложение1 Краткий обзор рекомендаций по повышению эффективности государственного управления, рассмотренных в рамках проекта «Reinventing Government»

Приложение2 Краткий обзор выводов и рекомендаций диссертации В.В. Путина: "Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений"

Приложение3 Государственное оптимизационное управление ценой продовольственной корзины в России (аналитический материал)

Приложение 4 Государственная система Страдии

 

К читателю

Думается, что из заголовка (Системные проблемы борьбы с коррупцией в России) и, особенно, из подзаголовка (Незадача: варим яйца всмятку час, варим два, а они всё крутые!), ясно, о чём предлагаемые заметки. Коррупция в России имеет такие масштабы, что есть сторонники вообще называть современный российский общественный порядок клептократией. Далеко не все согласны, чтобы их дети, внуки и правнуки жили в стране, про которую допустимо такое сказать. По-видимому, изобретатели этого термина преувеличивают, но всё же трудно спорить с теми, кто считает, что в России достаточно только избавиться от коррупции, и после этого уже можно будет смириться со всеми прочими недостатками.

В предлагаемой работе принципиально не затрагиваются политические аспекты. И вовсе не потому, что автор не придаёт должного значения политике. Хорошо организованная политика, в тактическом плане, может "продать" обществу что угодно и кого угодно. Однако, если не иметь конкретной цели для политики, то формировать её - преждевременно. Предлагаемая публикация является, в этом смысле, протополитикой. Этот термин применён, чтобы подчеркнуть, неприязнь автора к тем, кто, не имея ясной и благородной цели, использует политику лишь для того, чтобы небескорыстно получить доступ к "ручкам управления" действующей системой, под предлогом замены "плохих" функционеров "хорошими", то есть этими политиками.

Автор решился на публикацию своих соображений по такой непростой теме лишь потому, что, перейдя из академической науки (Институт проблем управления РАН) в систему управления Московским мегаполисом, он получил уникальный 20-летний опыт работы в органах власти, причём с двух "позиций наблюдателя". Вначале (1991-2000 годы) он занимал руководящие должности, вплоть до министра правительства Москвы. Потом, к 2004 году вследствие многих непростых причин, его ранг постепенно снижался и снизился, до должности советника мэра. Для автора это было, с житейской точки зрения, очевидно, плохо, но для понимания болезней и инструментария действующей системы – даже полезно. Анализ причин его собственной негативной карьерной эволюции многое прояснил. Сейчас нет необходимости подробно разъяснять причины такой динамики. Надеемся, что после прочтения книги они станут читателю ясными. Если же этого не произойдёт, и читатель, даже потратив  все необходимые шесть часов на чтение книги, этого не поймёт, придётся признать очевидное: автор недостаточно талантлив, чтобы писать понятно, а читатель недостаточно искушён, для того, чтобы это неумение быстро распознать.

Описанный выше разнообразный и многосторонний опыт, как кажется автору, позволил ясно увидеть коренную причину российских неудач и способ поправить дело. Способ не быстрый, но, по его убеждению, верный, а по сравнению с многовековым возрастом российской коррупции – практически мгновенный.

Помимо изложенных обстоятельств, есть ещё одна веская причина, которая стимулировала интерес автора к данной проблеме. Дело в том, что он – сын "врага народа", расстрелянного в 1937году (открытый процесс Пятакова-Радека). Уже много лет "пепел Клааса стучит в его сердце". Но вовсе не затем, чтобы отомстить. Желающих мстить и без автора хватает, даже среди тех, кто притворяются христианами. Слово "притворяются" употреблено потому, что настоящий христианин должен следовать тому, что написано в Евангелии от Матфея гл.5,6 и 7, особенно в гл. 6, стихи 14 и 15. Автор не является религиозным человеком, но считает Нагорную проповедь основополагающим достижением человеческой цивилизации.

Кстати говоря, некоторые положения Нагорной проповеди можно найти ещё в древнеегипетских папирусах. Так что эти принципы прошли проверку на протяжении пяти тысячелетий. Поэтому автор и не присоединяется к "мстителям", которых много. А вот желающих понять, в чём ошиблись искренние революционеры 1917 года существенно меньше, чем нужно. Далеко не все революционеры были прохвостами. Энтузиазм Б.О. Норкина, мотивировавший его участие в революции, его желание построить хорошую страну, известны автору из семейных преданий. Главный вопрос: "почему не получилось?" стучал в сердце автора все эти годы. А вывод о том, что не было учтено что-то принципиально важное, стал ясным автору уже к концу "хрущёвской оттепели".

Может возникнуть недоумение: почему "борьба с коррупцией" рассматривается автором как эквивалент "построению хорошей страны”. В предлагаемых заметках это будет подробно пояснено. А предварительным порядком скажем, что бывают ситуации, когда пациент говорит врачу: “Не могу вас понять! У меня кровохарканье, а вы лечите меня от туберкулёза”.

Честно сказать, автор не является "правильным" экономистом. Он не может, например, даже до конца понять, относятся ли его взгляды к "неоклассической исследовательской программе" (понятие, широко используемое "правильными" экономистами) или ей противоречат. В пределах его компетенции, можно сказать, что несколько противоречат. Но если прочитать, например, статью Н.Ф. Газизулина с соавторами:  "Актуальные вопросы разработки методологии современной экономической науки" [Проблемы современной экономики, №3(7)], можно увидеть, что само это противоречие вполне в духе современных тенденций. А если, к тому же познакомиться с написанной в начале 2005 года запиской академика И.П. Шмелёва: «Современные задачи российской экономической науки», то можно убедиться, что опыт оптимизационного управления сложными динамическими объектам в разных областях приложений, позволяет автору, в соответствующих ситуациях, приходить к выводам, которые не противоречат оценкам "правильных" экономистов. Зато некоторые аспекты обеспечения устойчивого развития,  с позиций инженерного опыта, часто даже  виднее.

Автор подходит к рассматриваемым проблемам всего лишь, как специалист, имеющий опыт оптимизационного управления в сложных технических системах с неполной информацией об объекте управления, и на базе 20-летней практики твёрдо убедившийся в том, что государственное управление в либеральном обществе решает именно эту задачу. Разумеется, в более сложном варианте и при особо большой степени неопределенности.

В нашем понимании, что бы ни делали учреждения или функционеры государственной власти, это, практически всегда, – управление. Оно может быть бессистемным или целенаправленным. В любом случае, государственное управление, в конечном итоге, меняет качество жизни граждан. Цели управления, однако, могут быть самыми разными. Добросовестное целенаправленное государственное управление должно устойчиво улучшать качество жизни граждан в стратегической перспективе. Слово "устойчиво" здесь и далее понимается в смысле принятом ООН: исключение непоправимого вреда будущим поколениям. Препятствиями при этом являются конфликты интересов и недостаточные знания. В предлагаемых заметках автор ищет пути уменьшения негативного влияния конфликта интересов и методы эффективного накопления знаний об объекте управления, как говорят в технике, "в процессе его нормальной эксплуатации".

Автор не предлагает коренной ломки и разрушения существующей системы, а инициацию некоторых организационных и социальных механизмов, которые сами приведут к нужному результату. Такой подход - отнюдь не новое изобретение. Исторически, эффективные государства с относительно невысоким уровнем коррупции возникали именно таким путём. Из-за стихийности процесса он, в странах, первыми вступивших на этот путь и  впоследствии ставших успешными, занимал несколько сотен лет. Сейчас в России созрели условия, когда этот срок может быть намного короче. Опираясь на мировой и  российский опыт, радикальные сдвиги, по нашим оценкам, можно получить за 20-25 лет, а необратимый характер процессу можно придать за 3-5 лет. При этом предлагаемые преобразования ни на одном шаге не порождают ухудшения существующего положения, не требуют "непопулярных мер". Именно поэтому этот приём назван  управляемой эволюционной трансформацией.

Не следует думать, что, как только начнётся предлагаемая трансформация, наступит "рай в отдельно взятой стране". Последействие многих негативных факторов проявляющихся в действующей системе, будет заметно, ещё относительно долго. Но можно твёрдо утверждать, что хуже станет только тем, кто активно будет сохранять и реанимировать существующую экономику проедания национальных ресурсов. На пути эволюционной трансформации только эта категория "капиталистов" окажет противодействие, так как только ей, в сиюминутном плане, выгодны сложившиеся порядки. Это придётся преодолевать, так как  альтернативы такому преобразованию, на взгляд автора, нет. А что касается противодействия, оно, как мы покажем, преодолимо, даже без "радикальных" мер в стиле 1917 или 1937 года, без "экспроприации экспроприаторов". Дело в том, что предлагаемые меры, даже в этой социальной группе, ухудшат жизнь только тех, кто не поймёт, как воспользоваться колоссальными выгодами перехода от экономики проедания к экономике созидания. А те, кто поймут, сумеют радикально увеличить свои доходы.

А как не понять? Дело в том, что "капитализм проедания" реально даёт апологетам этого строя возможность отсосать из уже сильно обескровленной России всего порядка 2 трлн. рублей в год при необходимости содержать остальное “население” в нищенском положении, со всеми, вытекающими из этого, рисками. "Капитализм созидания" даст возможность довести эту сумму до 5 трлн. рублей в год и более. При этом и граждане не менее, чем втрое повысят своё благосостояния. Благодаря этому, они будут самым активным образом поддерживать такой строй. Приведенные оценки в предлагаемых записках будут пояснены.

Кстати говоря, именно по упомянутому пути шёл к современному состоянию Китай. Речь не идет о "культурной революции" или о казнях отдельных коррупционеров, а о том, что КПК постепенно встраивала новые отношения в старую систему, без предварительного её "разрушения до основания". Автор знакомился со статьями Дэн Сяо Пина тех времён. По политической неопытности и к своему стыду, автор посчитал эти статьи ахинеей и очень удивлялся, что автор этой "чуши"  реально делает всё правильно и получает уникальные результаты. Понимание пришло позже. Теперь ясно, что кажущийся "ахинеизм" статей – это вполне мудрый шаг. Просто слом старой идеологии и переход к новой Дэн отказался осуществлять упреждающим и шоковым образом. Говоря образно, он понимал, что страну ни на минуту нельзя оставлять без привлекательной для людей идеологии. Если поломать такую, пусть даже ошибочную, идеологическую надстройку, до формирования нового экономического базиса, то в процессе перестройки экономического фундамента может "поехать крыша". Заметим также, что и Рауль Кастро, начиная либерализацию кубинской системы, также счёл разумным заявить, что "завоевания социализма" на Кубе будут сохранены, хотя все, в том числе и сам Кастро, понимают, что какая-то их ревизия неизбежна.

К сожалению, предлагаемый материал получился громоздким. Для того, чтобы книжку прочитать, нужно порядка шести часов, а при вдумчивом чтении – даже несколько больше. Это связано с тем, что проблема имеет сложнейшие взаимосвязи практически со всеми элементами социально-экономической системы России. Более того, потребовалось привлекать некоторые сведения из психологии, и даже генетики. С целью сокращения объёма материала и расширения круга читателей, пришлось, к сожалению, отказаться от строго научного стиля изложения и придать работе публицистический характер. Впрочем, многие затрагиваемые вопросы вполне допускают применение экономико-математических методов. Автор имеет соответствующий опыт, но его использование пока отложено.

Некоторые части текста напечатаны мелким шрифтом. Их следует читать, если сделанные перед ними категорические утверждения кажутся сомнительными. Разумеется, читателю могут показаться сомнительными и некоторые утверждения, после которых нет мелкого шрифта. С этим придётся мириться. Автор готов обсуждать спорные места. В некоторых случаях мелким шрифтом оформлен справочный или иллюстративный материал. Иллюстрации, в основном брались непосредственно из практики России и других стран. Поскольку жизнь непрерывно даёт новые иллюстрации, подтверждающие высказываемые мысли, пришлось практически отказаться от примеров, проявившихся после 31 декабря 2010 года. Иначе работа не могла бы быть закончена. Сказанное не означает, что практика, имевшаяся до 31 декабря, проанализирована исчерпывающим образом. Это также не осуществимо в книге разумного объёма.

К сожалению, проблема объёма, несмотря на все ухищрения, оказалась трудно преодолимой. Для её решения, кроме ограничения круга рассматриваемых вопросов, применены также и некоторые другие известные приёмы. Например, вместо фразы: “организовать революционный переворот типа октябрьского 1917 года”, сказано: “затащить «Аврору» в Москву-реку”. А иногда даже ещё короче: "затащить «Аврору»". С учётом сказанного, у автора есть большая просьба к читателю: простить (и, разумеется, учесть при чтении), что вместо скучной и громоздкой детализации, довольно часто используется образное изложение, и даже шутки, тем охотнее, что русский язык позволяет за счёт специального подбора слов передавать оттенки мысли. Надеемся, что возникающие у читателя ассоциации совпадают с авторскими.

Развиваемые в данной публикации подходы, в основном, опираются на работы автора, и, естественно, на публикации Ю.М. Лужкова. "Естественно" – потому, что автор, занимая должность начальника Управления мэра, самым активным образом исполнял его поручения и активно помогал при подготовке  цитируемых публикаций, хорошо знаком с их содержанием и полностью разделяет высказанные в них идеи. По этой причине в некоторых случаях использование таких материалов производится даже без соответствующих ссылок. Следует ещё раз заверить читателя, что ссылки на работы бывшего мэра Москвы не имеют абсолютно никакой политической составляющей. Просто автор, как сказано, полностью разделяет содержание этих работ по существу и готов взять лично на себя весь огонь критики и ответственность, как если бы он был автором. Кстати говоря, при изобилии резко негативных высказываний в адрес бывшего мэра, практически не было ни одного содержательного критического высказывания по использованным в данных заметках публикациям. А что касается последних изменений в статусе Ю.М. Лужкова, автор рассчитывает на читателя, который всё хорошо понимает.

Некоторые "доброжелатели" советовали вообще убрать все ссылки на публикации Лужкова. Но что автор может поделать, если полностью согласен с тем, что там было написано в те годы, когда он был начальником Управления мэра! Быть честным автору представляется более правильным, чем "колебаться вместе с линией партии". Тем более, что негативных эмоций в связи с особенностями личной карьеры в администрации Лужкова  у автора абсолютно нет. Сам виноват. Нужно было больше внимания уделять этому аспекту.

Думается, что все знают: в силу особой сложности задачи управления мегаполисом, имеющим почти девять веков истории, в многолетней деятельности любого мэра Москвы всегда можно будет найти, много серьёзных поводов для критики. Это, в аналогичных ситуациях, всегда было. И это неизбежно будет для всех будущих мэров и вообще всех крупных государственных деятелей. Лужков, отнюдь не исключение. Но даже самые активные недоброжелатели, не могут ничего возразить тем, кто видит в работе Лужкова, наряду с недостатками, много позитива, особенно в 90-е и в начале 2000-х годов. Если бы этого не признавали и на Федеральном уровне, то, например, не повторялось бы столько раз, как мантры, что социальная сфера в Москве, при новом мэре, не подвергнется деградации. Следует задуматься и над тем, что ремонт Большого театра, был, "почему-то", в конце концов, поручен Правительству Москвы. Более того, ретроспективный анализ наших оценок последствий приватизации по Чубайсу или предложений Немцова по введению полной оплаты ЖКХ в 90-е годы экспериментально подтверждает точность наших прогнозов. Над этим тоже стоит задуматься.

Упомянутым выше "доброжелателям" полезно обратить внимание также и на то что, в прямом эфире 16 декабря 2010 года, В.В. Путин счёл вполне уместным упомянуть о разумной позиции Ю.М. Лужкова по вопросам взаимодействия с руководством национальных диаспор. Этот прагматизм Председателя Правительства дополнительно убеждает  автора, что "вымарывать" упоминания о публикациях Лужкова нет необходимости. Кстати говоря, обучаясь во время войны в школе, автор ещё видел учебники, в которых некоторые имена были вымараны, в буквальном смысле слова. Эту практику возрождать вряд ли разумно. Ни к чему хорошему она не привела: сторонники такого принципа не смогли создать долго живущего государства и потерпели сокрушительное поражение. А те, чьи имена вымарывались, равно как и те, кто вымарывал, предстают перед судом истории, который постепенно становится всё более и более объективным.

Проектируя устойчивую против коррупции систему, государственного управления, автор не выделяет специально московскую коррупцию. Дело в том, что более, чем сомнительна возможность построения свободного от коррупции сообщества в "отдельно взятой Москве". По крайней мере, все мы знаем, что получилось из попытки построения социализма в отдельной взятой стране. Конечно и в Москве, как и во всей России, есть серьёзные проблемы с коррупцией, но обвинять в ней, например, исключительно мэра не больше оснований, чем персонально обвинять высшее российское руководство в размахе российской коррупции. Скорее можно обвинить в этом Петра I, который, "прорубая окно в Европу", не ввел в России Магдебургское право, или Екатерину Великую, которая, утвердив великолепную «Жалованную грамоту городам» не сумела внедрить в неё инструменты гражданского общества, а все гражданские инициативы обусловила "соизволением" губернатора или иных высокопоставленных чиновников. Из текста предлагаемых заметок читатель поймёт уместность и справедливость этой фразы. Более того, хотелось бы высказать убеждение, что её глубокое понимание – главный элемент идеологии построения такого государства, которое служит гражданам, а не самому себе. Коррупция, как, мы надеемся, станет ясно читателю, зависит не столько от высшего руководства, сколько от институционального устройства государственной системы в целом.

Наконец, главный вопрос: кому адресуются предлагаемые заметки? По смыслу и значимости темы, главный адресат - высшее руководство страны, современное или будущее, которое только одно может начать постепенный процесс реализации предлагаемой трансформации. Разумеется, лучше, если идеи будут восприняты современным руководством. Но это не может произойти, если не сложится общественного мнения, что предложения разумны и их реализация не вызовет большого объёма так называемых "транзакционных издержек" ни материальных, ни социальных. Поэтому, заметки адресуются также и широкой аудитории, которая, соответствующим образом влияя на высшее руководство, может существенно ускорить начало предлагаемых преобразований, в неизбежности и эффективности которых автор не сомневается. Не исключено, что работа покажется интересной и руководителям других постсоветских стран, если они столкнутся с подобными проблемами.

В заключение, несколько слов об авторских правах. Автор не возражает, если содержащиеся в данных заметках мысли или кусочки текста будут использованы в публикациях других авторов, даже без указания источника, хотя был бы признателен за ссылки, чтобы в ИНТЕРНЕТ было легче находить и критиков, и единомышленников. Со своей стороны, автор не может не упомянуть, что использованный в подзаголовке образец некомпетентности позаимствован у Карела Чапека. Впрочем, нет уверенности, что эта шутка не позаимствована Чапеком у кого-то ещё. В случае обоснованных претензий, автор готов отдать родственникам Чапека адекватную часть дохода от данной публикации, который, как все знают, будет равен нулю.

И ещё одна оговорка. В заметках приводится много примеров из практики США. Не хотелось бы, чтобы читатель на этом основании решил, что автор – агент влияния США. Напротив, за 20 лет автор убедился, что, как правило, следовать рекомендациям американских экспертов, адресованных России  – просто опасно. Предостерегая от прямого использования американских рекомендаций, автор считает необходимым специально подчеркнуть, что он не имеет в виду пресловутый антироссийский "жидомассонский заговор". Просто американские специалисты – выходцы из иного мира и многие наши специфические особенности часто воспринимаются ими почти так же, как известный герой гражданской войны воспринимал слова "квадратный трёхчлен". Он, как сказано в одном анекдоте: "даже не мог такого себе представить". Однако, смотреть на то, что американцы делают у себя и для себя, а потом адаптировать к нашим условиям – в высшей степени полезно. Впрочем, некоторые американцы быстро учатся небескорыстным играм по нашим правилам. Не случайно подельники Чубайса в российской приватизации подвергались судебному преследованию в США.

Несмотря на то, что, среди тех, кто задумывается о будущем нашей страны, наблюдается чрезмерная концентрация пессимистов, автор с оптимизмом смотрит в будущее. Тем более, что он не одинок: и по публикациям, и по беседам со многими людьми можно увидеть, что сторонников развиваемых подходов довольно много и их число растёт. Выяснять: кто к кому примкнул бесполезно. Это естественная и часто независимая реакция тех, кто понимает законы развития государств, не доволен текущей ситуацией и честно хочет её исправить. Ведь, когда людям холодно, они начинают укутываться не сговариваясь. Индивидуальность проявляется лишь в выборе того, как и во что укутываться.

Автор надеется, что число сторонников рассматриваемого подхода к снижению коррупции, после публикации предлагаемых заметок, будет расти немного быстрее, чем до публикации, хотя, возможно всё же, не так быстро, как хотелось бы. Есть надежда, что через некоторое время, тем не менее, образуется “критическая масса” единомышленников. После этого процесс начнёт развиваться естественным путём и его не остановить. Может быть, этот оптимизм чрезмерный, но без него вся работа по написанию данных заметок (более 600 часов) была бы невозможной.

ЧАСТЬ 1: АНАЛИТИЧЕСКАЯ

Гражданское общество ни в одной стране мира не может возникнуть и устойчиво существовать, если эта страна населена не гражданами, а подданными, или, хотя бы, если в ней относительная доля граждан меньше некоторого порогового уровня. К сожалению, в России, по многим историческим причинам ещё много тех, кто, даже усвоив фразеологию гражданского общества, остаётся, по стереотипам своего мышления и, как следствие, поведения, подданным, не понимая глубоко, что, государственная власть должна не править, а служить, и что помимо прав у гражданина есть общественные обязанности, исполнять которые его священный долг.

В Части 1 мы пытаемся понять, почему России императивно необходимы граждане, и выяснить, какие социальные институты стимулируют превращение подданных в граждан и почему власть может служить только гражданам. А подданными она будет только править в рамках своего понимания их блага.

1.Что такое коррупция?

Практически все специалисты, в основном, одинаково понимают слово коррупция. По понятным причинам, подавляющее большинство отталкивается от определения, принятого ООН и размещённого в справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией: “коррупция это злоупотребление государственной властью ради получения выгод в личных целях”. Однако, почти все авторы, так или иначе, его модифицируют, для того, чтобы уже через принятое определение выразить часть своей доктрины по лечению этой болезни. Поэтому и нам представляется совершенно необходимым указать, какое определение коррупции принято в данной работе.

В течение последних шести лет автор и его единомышленники пользуются определением, которое практически совпадает с ООН-овским, однако в нём есть некие нюансы. В нашем понимании: коррупция – это тайное использование прав, вытекающих из занятия государственной должности, ради удовлетворения собственных интересов.

Главное отличие нашего определения, от принятого ООН, состоит в использовании слова "тайное". Почему взято именно это слово? Во-первых, опираясь на мудрое китайское изречение, которое утверждает: "если ты не хочешь, чтобы о чём-то знали люди, то не нужно этого делать". Это первая причина. Вторая причина состоит в том, что по нашим убеждениям и мировому опыту, единственное, реальное средство борьбы с коррупцией – это прозрачность, это отсутствие тайны. Как только пропадает тайна, пропадает коррупция. Не последнюю роль играет и то обстоятельство, что занятие государственной должности иногда даёт некоторые дополнительные права, которые можно использовать вполне легально. Это тоже является аргументом в пользу слова “тайное”.

Вместо слов “государственной власти”, мы говорим о “государственной должности” так как слово “власть”, на наш взгляд, слишком серьёзное понятие. Она может быть и у тех, кто вообще не занимает никакой государственной должности. С другой стороны, можно спорить о том, какой долей государственной власти обладает мелкий чиновник, но вряд ли кто-то станет спорить с тем, что иногда именно мелкий чиновник играет в коррупционных схемах крупную роль.

Ещё одна особенность нашего определения в том, что мы употребляем слово “интерес” вместо слова “выгода”. На наш взгляд, не  вполне правильно считать, что поведение людей определяется исключительно материальными соображениями, то есть выгодой. Это было бы слишком просто. Например, человек может, даже не имея от этого материальной выгоды, злоупотреблять правами из-за того, что он кого-то любит, ненавидит или одержим паранойей. Поэтому слово интерес представляется более адекватным.

Важность слов "тайное" и "интерес" в том, что они позволяют чётко ориентироваться в самых запутанных случаях, например, когда выявляется продвижение близких родственников или близких и даже интимных друзей на те или иные посты. Если это продвижение сопровождалось задействованием каких-то тайных пружин или занятие этими людьми соответствующих постов содействует удовлетворению каких-то тайных интересов участников, то это, в нашем понимании, - коррупция, хотя явных взяток никто никому не давал и не даёт и лицо, даже назначенное с помощью тайных манипуляций, может вполне добросовестно и эффективно работать.

Коррупция применяется для воздействия на должностных лиц в самых разных ситуациях их деятельности. Эти проявления, упрощая, можно разделить, по крайней мере, на три группы. Их можно назвать: системная, административная и встроенная (индуцированная) коррупция. Названия эти не являются общепринятыми, подлежат обсуждению и, возможно, корректировке. Хотя существенные различия между этими видами коррупции в смысле причин и методов снижения очевидны.

Системная коррупция используется при недобросовестном лоббировании законов и нормативов, при  формировании расходных обязательств органов власти, при выборе их  исполнителя и при управлении общественным имуществом, прежде всего, природными ресурсами, землёй и недвижимостью (формирование, использование, и продажа). По нашим оценкам, этот вид коррупции приносит наибольший ущерб обществу и стране в целом, но, одновременно лучше всего скрыт от общества. Точнее сказать, внимание общества к этой разновидности коррупции не адекватно её последствиям.

Административная коррупция состоит в незаконной доплате за надлежащее исполнение должностными лицами своих прямых обязанностей. Такой “парадоксальный” вид коррупции возникает, когда должностные лица создают невыносимые для клиентов условия получения ответов или реакции на различные обращения, а потом, тем или иным способом, продают возможность успешного или ускоренного хода рассмотрения. Сюда же, симметрично, примыкает оплата за незаконное невыполнение должностными лицами своих обязанностей.

Административная коррупция вызывает, пожалуй, наиболее острую реакцию общества, тем более, что размер взятки тем больше, чем больший вред наносит человеку ненадлежащее (или, симметрично, надлежащее) исполнение должностным лицом своих обязанностей. Представляется очевидным, в каком направлении действует этот стимул на недобросовестных должностных лиц: нужно затруднять людям нужное им решение их вопросов как можно больше, но чтобы не превзойти опасного протестного порога. Так и происходит, если некому выявить и пресечь.

Встроенная коррупция возникает всегда, когда в систему предоставления населению бесплатных, в той или иной степени, социальных услуг вводятся, непрозрачным образом, элементы коммерциализации. В этой ситуации лимит бесплатных услуг практически мгновенно оказывается "исчерпанным", и для того, чтобы получить услугу по цене, существенно ниже коммерческой, используется взятка (откат). Этот вид коррупции возникает практически всегда, когда происходит указанное совмещение. Для себя автор, для данного проявления, использует даже термин индуцированная коррупция, так как она возникает при таком совмещении столь же автоматически, как напряжение на индукционной катушке в переменном магнитном поле. Можно надеяться, что это понятно для читателя, ещё не забывшего школьный курс физики. Автор заранее извиняется перед читателями, если дальше по тексту где-то проскользнёт слово индуцированная.

Для всех трёх видов коррупции можно наблюдать активное воздействие самих недобросовестных должностных лиц на содержание своих полномочий в целях увеличения коррупционных доходов. Мы, в основном, будем рассматривать первую группу коррупционных проявлений, как наносящих наибольший ущерб.  Это не означает, что мы не придаём должного значения искоренению коррупции двух других типов. Мы приняли такое распределение внимания потому, что для административной и встроенной коррупции речь, в основном, идёт лишь об усовершенствовании уже известных методов, за счёт более широкого применения механизмов гражданского общества, независимого контроля и информационных технологий. Новых приёмов здесь мало. В последующем изложении они будут затронуты лишь в телеграфном стиле, поскольку и традиционные, и внедряемые сейчас многие новые приёмы, если ими активно и честно пользуются, да ещё используют независимый объективный контроль по конечному результату – тоже вполне работоспособны.

Уместно вспомнить интересный диалог, который состоялся у автора с руководителем одного американского города. На вопрос: "какие стимулы вы используете, чтобы добиться хорошей работы своих служащих?", прозвучал краткий, но очень поучительный ответ: "безработицу". По-видимому, и нам полезно более активно применять такой стимул, по крайней мере, для административной и встроенной коррупции. Полезно иметь резерв на замещение каждой должности, на случай применения указанного стимула. Этот "резерв" разумно даже, лично заинтересовать в выявлении коррупции и дать инструменты для этого..

Вот как ответила на вопрос: «Даёте ли вы взятки?» жительница Германии на «Радио Свобода» 31 мая 2010 г. в программе «Общественное мнение»: «Взяток не даем, потому что не берут. Все функционирует и без взяток, благодаря зарплате и безработице. К тому же, в чиновничьих структурах существует "скамейка запасных", то есть людей, которые и не уволены, и не работают, что, соответственно, не слишком хорошо оплачивается. Они спят и видят, что освободится место, и можно будет нормально работать. Конкуренция на каждое чиновничье место очень высокая, так что контроль - сверху, снизу и от собственных коллег. Коррупция существует лишь на самом верху». Не вполне ясно, как формально оформляется эта практика, но использовать эту идею представляется возможным и разумным.

Дополнительным аргументом в пользу концентрации внимания на системной коррупции служит то обстоятельство, что добросовестная трудовая деятельность в коррумпированном обществе, как мы уже подчёркивали, не может приносить больших доходов. Это подпитывает склонность к административной и встроенной коррупции. Уменьшение системной коррупции должно снизить и эти виды.

2. Относительные масштабы коррупции в мире и в России

Слово коррупция в средствах массовой информации встречается чрезвычайно часто, а последнее время упоминания явно учащаются. Публикации о конкретных коррупционных разоблачениях касаются самых разных стран всех континентов, что говорит о глобальной распространённости этого явления. Такое положение чрезвычайно беспокоит подавляющее число граждан всех без исключения стран. Это всеобще беспокойство - результат не столько моральных, сколько чисто прагматических соображений.

Главная причина упомянутой всеобщей озабоченности в том, что коррупционеры – фактически являются паразитами на созидательной части общества в классическом смысле слова паразит. Если позволительно пользоваться биологической аналогией, коррупционеры в обществе функционируют наподобие гельминтов в живых организмах. Как известно, главный вред от гельминтов – не столько потребление части съеденной человеком или животным пищи, сколько опасное нарушение обмена веществ в организме. Подобно этим паразитам, коррупционеры не просто несправедливо присваивают часть национального богатства, превращая его в избыточную роскошь, в недвижимость за рубежом, в яхты, футбольные клубы, или другие, как правило, зарубежные активы. Они, и это особенно опасно, порождают многочисленные болезни всей социально-экономической системы страны, в которой они действуют, неблагоприятно деформируя тенденции развития.

Действительно, поскольку российская коррупция, в основном, направлена на расхищение национального имущества, торпедируются стимулы эффективного использования труда и сокращается объём производимой добавленной стоимости, что, как известно, абсолютно губительно для страны в стратегическом плане. Кроме того, коррупционные доходы, ради обеспечения их сохранности и секретности, как правило, уводятся из страны. Более того, из-за коррупции, общество не может в полной мере использовать преимущества свободной конкуренции, а общественный сектор работает менее эффективно, зато стоит дороже.

Выше была упомянута “созидательная часть общества”, что предполагает признание наличия “не созидательной” части. На взгляд автора, она, к сожалению, есть, причём самым активным образом себя проявляет. Речь идёт о той части предпринимательского сообщества, которая использует деньги не как средство для более эффективного обеспечения частных и общественных потребностей общества в доброкачественных товарах и услугах, а как средство получения ещё больших денег, независимо от того, каким образом это увеличение достигается. Эта деятельность настолько отличается от созидательной деятельности, что наука о том, как её наиболее “выгодно” осуществлять, получила даже особое название: “хрематистика”. При этом важно понимать, что успешность этой деятельности измеряется, конечно, не самими деньгами, а той властью над "прочими" людьми которые дают деньги в рамках общественного устройства, сформировавшегося  под влиянием хрематистики.

Отнюдь не на пустом месте возник глобальный общественный консенсус по поводу того, что главной причиной кризиса явилось стремление большинства финансистов иметь как можно большие доходы любой ценой. При этом они не гнушались даже формирования денежных пузырей и манипуляций с отчётностью. Это стремление мощно поддерживалось отсутствием институтов, позволяющих пресечь получение сверхприбылей за счёт злоупотреблений монопольным положением в сфере финансов. Такое исключительное положение финансового сектора “крышуется”, в основном, за счёт коррупционного воздействия на органы власти и недобросовестными экономическими теориями. Наиболее популярным здесь является объявление любых мер, направленных на адекватное регулирование финансовых рынков реанимацией социализма.

Для уяснения проблемы полезно просмотреть книжку Джорджа Сороса: «Алхимия финансов» (есть в ИНТЕРНЕТ), а также детальнее познакомиться под эти углом зрения с его деятельностью. В этой книжке, опираясь на собственный опыт, Сорос учит только тому, как, используя дефекты системы глобального финансового регулирования и психологию основной массы участников финансовых рынков, делать из денег деньги. Классическая хрематистика!

Для большей ясности дальнейшего изложения представляется полезным пояснить точку зрения автора по этому вопросу, который очень важен и имеет многовековую историю.

На основе выводов науки, которую великий грек Ксенофонт, живший в 445-355 гг. до н.э. назвал экономика (наука о благополучии дома), установлены главные факторы, определяющие процветание человеческого общества. Это - повышение производительности труда, обусловленное двумя “изобретениями” человека: специализацией при производстве товаров и услуг и организацией эффективного обмена продуктами труда. При этом чем больше масштаб производства, тем больше заработки производителя то есть тем больше товаров и услуг он может получить от других производителей в обмен на свою продукцию и тем, в принципе, выше качество его жизни. Эти азы повышения эффективности труда, до перестройки были известны всем  советским  гражданам из школьных уроков. Поскольку эти сведения относятся скорее к политэкономии, чем к "экономикс", их новое поколение школьников, к сожалению, почти не знает.

Несмотря на стремление к росту масштабов производства, монополизация, и, главное, злоупотребления монопольным положением, в производительном секторе затруднены тем обстоятельством, что сами потребители, или другие производители могут сами сделать для своего потребления и даже предложить на рынке более дешёвые, или заменяющие продукты. Однако, таких “стабилизаторов” практически нет для универсального товара, неизбежно возникающего в процессе обмена и называемого деньгами. В этом случае злоупотребление не только вполне возможно, но и практикуется в неуклонно возрастающем объёме, который уже принял глобальные масштабы.

Другой великий грек, Аристотель, живший всего на пятьдесят лет позже Ксенофонта (384 – 322 гг. до н.э.), стал первым, кто осознал чрезвычайную опасность, порождаемую наличием такого специфического товара как деньги. Это было более чем за две тысячи лет до того, как монопольные злоупотребления этим товаром (в основном – борьба за эмиссионные доходы) стали представлять глобальную угрозу. Таким образом, Аристотель продемонстрировал гениальную прозорливость. Он даже выделил особое направление в экономике, изучающее этот феномен.

Именно Аристотель ввел понятие хрематистика. Эту, опасную и вредную, по его убеждениям, науку он и назвал хрематистикой, от греческого слова: обогащение. Это, не очень благозвучное для русского уха, слово, почти никогда не употребляется. Думается, конечно, не из-за неблагозвучности, а потому, что, чисто интуитивно, финансовые воротилы не хотят акцентировать внимание на различии именно созидательной деятельности, которой помогает экономическая наука, и, в значительной степени, паразитической, стяжательской деятельности, на которую ориентирована хрематистика.

Скрывать такие вещи вполне естественно. Уже упоминались “научные” возражения против регулирования сверхприбылей финансовых рынков. В своей книге: «Математические теории и цели общества», Д.К. Гелбрейт [1] весьма убедительно доказывает следующее утверждение: если монополия становится, по своим масштабам, сопоставимой с государством, то она будет уделять вопросам идеологии и пропаганды ничуть не меньшее внимание, чем обычное тоталитарное государство. Впрочем, в ИНТЕРНЕТ можно прочитать про хрематистику достаточно много, например, размещённую там статью С.Г. Кара-Мурзы: «Экономика или хрематистика?».

К сожалению, в XXI веке глобальная, воинствующая хрематистика стала главной философией большинства стран золотого миллиарда и, прежде всего, такой влиятельной страны, как США. Именно погоня за сверхприбылью привела к трансформации здоровой парадигмы «товар – деньги – товар» совсем в другие системы. Речь, прежде всего, о переходе к парадигме «деньги – товар – деньги+». Именно эту парадигму Аристотель, назвал хрематистикой. Ещё более опасным оказался переход к совсем уж аморальной парадигме: «деньги – денежные пузыри - деньги+». Такого во времена Аристотеля ещё не было.

Необходимые инструменты для того, чтобы выколачивать деньги из граждан, и бедных стран хрематистиками довольно хорошо разработаны: нужно стимулировать избыточное потребление и безудержные заимствования из "мыльных пузырей". Эти способы успешно применяются. Чтобы в этом убедиться, достаточно несколько часов посмотреть рекламные передачи на телевидении, посетить магазины, где размещено то, что произведено, но не продано, посмотреть состояние свалок, или проанализировать динамику глобальной задолженности. Впрочем, успех хрематистики относительный и, говоря образно, - сиюминутный. В стратегическом плане это – бедствие, что подтверждается, в частности, глобальным кризисом.

Детальный анализ причин, по которым рост глобальной задолженности, в стратегическом плане, чреват кризисными явлениями, выходит за рамки данной работы, но трудно удержаться, чтобы не привести наглядный пример.

Предположим, что некий любитель спиртного хочет выпить, но у него нет денег. Продавец ему одалживает деньги, а любитель выпить, даже ещё не начав погашения долга, уже отдаёт продавцу часть своих будущих заработков в виде процентов. При новом желании выпить продавец реструктурирует долг и у покупателя возникает возможность ещё одной выпивки, но платежи по процентам, очевидно возрастают. Казалось бы, все довольны, алкоголик – имеет выпивку, финансист – надёжный доход. О возврате долга у займодателя особого беспокойства нет. Лучше иметь должника, чем деньги. Ведь их всё равно опять потребуется где-то размещать. Не случайно, когда один из президентов Мексики, решил уменьшить задолженность перед США, это вызвало серьёзные интриги против него со стороны Уолл-стрита. Конечно, можно считать, что у алкоголика все "хорошо" складывается, но что будет, если процентные платежи окажутся больше годового заработка?

Описанная выше модельная ситуация не так уж далека от реальности. В 2010 году было объявлено, что Греция получит 110 млрд. евро под 5% годовых. Казалось бы, выгодное предложение. Но расчёты показывают, что такое увеличение долга приведёт к тому, что только ради выплаты этих процентов, почти 500 тысяч экономически активных граждан Греции должны будут полностью отдавать всю свою зарплату (для оценки взята завышенная цифра 1000 евро в месяц). Цифра 500 тысяч характеризует лишь масштабы отчислений хрематистикам. Не следует понимать эту цифру так, что вдруг появятся люди, вообще не имеющие зарплаты. Платежи будут распределены, тем или иным образом, между всеми членами общества. Для страны с 10-миллионным населением изъять заработок полумиллиона работников это, само по себе, уже не просто. А как быть, если задолженность составит 300 млрд. евро? Эта проблема гораздо сложнее, чем активно и небескорыстно эксплуатируемая хрематистиками проблема трудностей из-за необходимости для работающих граждан оплачивать слишком большое число пенсионеров. Почему-то забывается, что пенсионеры не только потребляют труд работающих граждан. Им, по праву принадлежит также и часть национального дивиденда от природных ресурсов и другого национального имущества, и часть доходов от созданных их трудом производственных фондов.

Слово ”небескорыстно” применено потому, что благодаря пропаганде упомянутой страшилки, хрематистики получают в своё распоряжение колоссальные деньги пенсионных фондов, в конечном счёте, изъятые из реального сектора экономики. Но, очевидно, что для того, чтобы получить реальное приращение этой суммы, достаточное для выплаты пенсий, нужно снова разместить изъятые деньги в реальном секторе. Эта бесполезная денежная петля (реальный сектор – пенсионный фонд – реальный сектор) бесполезна только с точки зрения здравого смысла. Все деньги, которые работники вносят в пенсионные фонды, фактически платит работодатель. Если бы деньги остались в реальном секторе, то предприниматели могли бы больше инвестировать в производство, и оно росло бы быстрее. Налоговая база была бы достаточна для оплаты пенсионеров. Ведь это их трудом создавались бы более эффективные производственные фонды. Но для хрематистиков эта подозрительная "петля" более, чем полезна. Куда бы ни направлялись денежные потоки, текущие через банки, часть обязательно ответвляется в доходы банкиров и в вызывающие всеобщее возмущение гигантские бонусы. Но тогда следует ответить на вопрос, поставленный Джозефом Стиглицом: если эти люди так хорошо умеют распорядиться деньгами, почему они предпочитают распоряжаться чужими деньгами, а не своими? Только один этот вопрос доказывает, что Стиглиц вполне достоин Нобелевской премии, которую он получил. Кое-кто считает, что автор, вместе со Стиглицем "замахивается на святое". Но вспомните, что сказал скорпион, укусивший лягушку, которая везла его на спине во время наводнения.

Разумеется, автору известно, что проблема пенсионного обеспечения не исчерпывается проблемой специальных фондов. Есть множество других аспектов, но совершенно необходимо подчеркнуть, что стремление любую трудность исправить с помощью каких-то фондов зачастую – вопиющая хрематиствика

Думается, что предпринимаемые последнее время усилия по формированию специальных фондов помощи странам-должникам или фондов помощи бедным странам по тем или иным вопросам (СПИД, трущобы, питьевая вода и т.п.), идеи о приватизации страхового бизнеса, тоже продиктованы стремлением собрать в банковской системе как можно больше денег и распоряжаться ими. Позже будет разъяснено, что это также очень похоже на недобросовестные аргументации по поводу пенсионных фондов.

Всё большее число специалистов, политиков и простых граждан приходит к выводу, что именно злоупотребление монопольным положением в финансовой сфере привело к глобальному кризису примерно по той схеме, которая приведена выше. Необходимо поддержать всё усиливающееся общественное мнение, полагающее, что нужно ограничить возможности финансового сектора злоупотреблять монопольным положением. Действительно, главная сумма благ в любом обществе и государстве создаётся отнюдь не в финансовой сфере, а за счёт преобразования трудовых, производственных и природных ресурсов в продукты труда, то есть в реальном секторе экономики.

Способы ограничения злоупотреблений финансовым монополизмом выходят за рамки данной работы. В принципе принимаемые сейчас меры глобального финансового регулирования – очевидное движение в этом направлениями, всемерно сдерживаемое спекулятивной частью финансового сектора. Более радикальные меры, в частности, предлагались на Круглом столе ВЭО Москвы по антикризисному управлению 17 апреля  2010 года ( сайт: www.mos-veo.ru)

В весьма значительной степени финансовый сектор паразитирует в глобальном масштабе на созидательной экономике, природных ресурсах и, что особенно опасно, на будущем человечества. Чтобы в этом наглядно убедиться, можно проделать несложный мысленный эксперимент: попробовать представить себе экономику, которая состоит только из банков и иных финансовых учреждений. Думается, что представив себе такое, читатель, в лучшем случае, улыбнётся, а скорее всего, примкнёт к мнению Аристотеля. Хрематистикам обязательно необходимо на чём-то паразитировать. Одним из инструментов паразитирования является масштабное недобросовестное лоббирование финансовыми воротилами весьма специфических решений органов власти, то есть – системная коррупция.

Борьбой с коррупцией в мире занимаются многие организации. При этом существенно, что их деятельность, как правило, специализирована. Автору не известны примеры сосредоточения всех функций по борьбе с коррупцией в одной организации. Представляется, что этому есть серьёзные обоснования, которые мы поясним позже.

Среди организаций, сосредоточивших внимание почти исключительно на объективной и независимой оценке уровня коррупции в разных странах, пожалуй, наибольшим авторитетом пользуется Transparency International (TI). Это неправительственная международная организация, основанная в 1993 году бывшим директором Всемирного банка Питером Айгеном, в Берлине. На настоящий момент у TI существуют филиалы по всему миру, в том числе и в России.

TI ежегодно публикует так называемый индекс восприятия коррупции. По определённой методике страны получают некий балл, значение которого лежит в пределах от 1 (наихудшие) до 10 (наилучшие). В 2009 году, например, наивысший балл имела Дания (9.3), низший – Сомали (1). По этому показателю страны упорядочивают. Очевидно, что номер страны в получившемся списке, также характеризует уровень коррупции, поэтому его часто также называют индексом восприятия коррупции. По оценкам TI 2009 года, этот индекс, в самом худшем случае, составляет 170 (Сомали). Для России индекс TI равен 146, для США – 20, а большинство европейских стран находится в первой десятке.

Кстати говоря, кажущееся большим различие уровня коррупции в США и европейских странах, на самом деле, не так уж велико. Балльная оценка индекса восприятия коррупции в США довольно хорошая: 7.3. Это всего на 20% хуже Дании. А вот Россия имеет балльную оценку TI, равную 2.1. Разница с первым местом уже более, чем в четыре раза. Очевидно, что проявление коррупции в России фатально отличается от успешных стран.

Поясним, почему применено слово фатально. Например, всем известно, что сложное финансовое положение Греции, обусловленное, в значительной степени, коррупционным “распиливанием” национального бюджета, налоговыми злоупотреблениями и финансовыми спекуляциями, оказывает сильнейшее влияние на экономику Европы и даже на стабильность курса евро. Но ведь Греция производит менее 5% ВВП Евросоюза, а по индексу TI Греция имеет балл: 4.7 и устойчиво находится, вместе с Грузией, примерно на 60-м месте (в 2008 году на 57). Как же охарактеризовать влияние коррупции на положение страны, в которой 100% ВВП производится при индексе TI равном 146? Иначе, чем фатальным его, конечно, не назовёшь. Это слово тем более подходит, что, например, во время майских волнений 2010 года в Греции, Испании, Португалии, Венгрии и Румынии гнев забастовщиков и демонстрантов канализировался в направлении именно тех лиц и компаний, чьё коррупционное обогащение сформировало кризис.

Коррупция в России – это общеизвестный, можно сказать – хрестоматийный, социально-политический феномен, сопровож-давший историческое развитие России в течение многих веков, и, к сожалению, в особо обострённой форме существующий и сейчас. Даже те, кто не осознают негативное воздействие коррупции на благосостояние и судьбы страны, как говорится, “в историческом разрезе”, сталкиваясь с ней на чисто бытовом уровне, не сомневаются, что она чрезвычайно ухудшает качество их жизни. Но особое беспокойство вызывает коррупция у людей, хоть в какой-то степени знакомых с механизмами формирования тенденций социально-экономического развития стран и регионов именно “в историческом разрезе”. Их приговор однозначен.

Если не снизить радикально российскую коррупцию, то, до тех пор, пока не кончатся её природные ресурсы, и пока атомное оружие будет оставаться весомым глобальным аргументом, Россия будет оставаться сырьевым придатком развитых стран. При этом опасная тенденция самовоспроизводящейся и относительно возрастающей бедности, выявленная академиком Д.С. Львовым, будет непрерывно усиливаться. Даже если это усиление не приведёт к весьма вероятным в такой ситуации социальным катаклизмам, то по исчерпании природных ресурсов Россия прекратит своё существование как государство, а обширные российские территории станут местом для расселения более дееспособных народов. Такая перспектива очень многих, в том числе и автора, не устраивает. Интерес таких людей к искоренению коррупции в России вполне понятен.

Последнее время и на самом высоком уровне политического руководства России, и в СМИ развёрнута, буквально, оглушительная кампания, бичующая коррупцию и предлагающая самые решительные меры по её искоренению. Если, однако, судить по результатам, то создаётся впечатление, что российское общество, либо не понимает до конца движущие пружины этого явления и действует неправильно (смотри подзаголовок), либо просто не хочет, на самом деле, его устранить (лягушки осушают болото), либо столкнулось с мощным и хорошо организованным противодействием. Несмотря на "оглушительность", успехи борьбы весьма скромны. Россия, по индексу TI потеряла еще 8 позиций и, по итогам 2010 года переместилась на 154 место.

По поводу “противодействия” необходимо сделать важное замечание. Представляется маловероятным, что существует некий хорошо законспирированный центр, располагающий значительными материальными, административными и интеллектуальными ресурсами, координирующий “борьбу с борьбой”. Речь, на наш взгляд, идёт об особом социальном механизме, называемом интуитивным сговором.

Интуитивный сговор – это феномен, порождаемый особенностями общественного устройства и человеческой психики. Специалистами выявлено много ситуаций, когда люди, на самом деле, совершенно не сговариваясь, ведут себя так, как если бы они о чём-то договорились. Это вызвано генетическими свойствами человека, экономико-правовой средой, в которой действуют лица, принимающие решения, и существующими в обществе связями, процедурами принятия решений и структурой канализации их последствий. В результате возникают признаки целенаправленного поведения системы, которые, в частности, подпитывают различные конспирологические теории. На самом деле, очень часто кажущееся "целесообразным", поведение - это объективное свойство сложных систем в сочетании с особенностями человеческого восприятия. Зачастую искать заговор имеет не больше смысла, чем думать, что компьютер “не хочет” подключиться к ИНТЕРНЕТ, или, что в болоте есть координирующий центр, который “стремится” засосать в тину путника. Впрочем, несмотря на то, что сговор интуитивный, он не менее опасен. Практика анализа многих явлений, связанных с особенностями динамики социально-экономических процессов в различных странах, убедила автора в широкой распространённости интуитивного сговора и в безусловной целесообразности исследования и учета данного явления. Примерно к такому же выводу пришёл Джордж Сорос в упомянутой «Алхимии финансов», назвав это свойство участников финансовых рынков “рефлексией”.

Попытаемся теперь разобраться, почему коррупция присутствует практически во всех странах и региональных сообществах, не вдаваясь пока в анализ причин, по которым она так существенно различается по масштабам.

3. Коррупционные риски при организации функцио-нальных и региональных сообществ и государств, аксиома Мэдисона

Автору не известны примеры функциональных и региональных сообществ, тем более, - государств, стабильное и результативное существование которых не требовало бы изъятия у членов таких сообществ (поданных, граждан) денежных или натуральных платежей либо исполнения ими определённых трудовых повинностей. Создаётся впечатление, что известный тезис о том, что человек – общественное существо, всего очевиднее проявляется именно в существовании этого феномена. Обоснование такого общественного порядка может быть самым различным. На одном полюсе лежит “естественное” право власти эксплуатировать (облагать данью) подданных, подкрепляемое силовым принуждением, сложившимися порядком и ментальными нормами. На другом полюсе – прагматические последствия “общего хозяйства”, проявляющиеся в снижении издержек воспроизводства населения и в увеличении производительной силы среды обитания, то есть в дополнительном повышении производительности труда благодаря наличию общей инфраструктуры и снижению удельной стоимости общественных услуг из-за роста масштабов их производства. Мы детализируем сказанное несколько позже, а сейчас отметим одно важное обстоятельство.

Процесс формирования и использования, изымаемых у членов сообщества средств и ресурсов, всегда требует участия определённого количества исполнителей, выполняющих, в основном, чисто служебные и технические функции, но, строго говоря, не заинтересованных напрямую и бескомпромиссно в целевом использовании собираемого. Однако, они неизбежно наделяются правами принимать решения, затрагивающие не только общественные, но и частные интересы. В частности, они могут в некоторых пределах корректировать какие-то платежи или расценки. Например, иногда инспектор ГАИ может назначить штраф 500 рублей, а иногда, в тех же условиях, 2000 рублей. Представляется, что по генетическим причинам у многих появляется желание использовать такое удобное положение в своекорыстных целях. Это ведётся испокон веков.

Ещё за 2600 лет до нашей эры властитель шумерского города-государства Лагаш, Урукагина, возмущённый гигантскими поместьями, образовавшимися у его чиновников, издал, возможно, самые первые законы о пресечении злоупотреблений госчиновников и монополистов. Это звучит очень по-современному, хотя, насколько известно автору, монопольным положением во времена Урукагины злоупотребляли не коммерческие структуры, не “естественные” монополисты, а служители культов.

Для тех, кто захочет подробнее посмотреть про эти события в ИНТЕРНЕТ, отметим, что некоторые историки считают, что этого царя правильнее называть Уруинимгина.

Коренные причины, по которым лица, осуществляющие технологическое распоряжение общественными средствами и ресурсами, склонны к злоупотреблениям, выше названы генетическими. Это, конечно, не более, чем гипотеза. Строгое выяснение её справедливости выходит за рамки нашего рассмотрения. Однако, поскольку случаи недобросовестности на государственной службе проявлялись и проявляются во все века и во всех странах, мы примем возможное наличие своекорыстия за аксиому. Чтобы её чётко сформулировать, изобретать ничего не нужно. Достаточно вспомнить мудрое высказывание Джеймса Мэдисона, одного из отцов-основателей США, избранного Президентом США в 1808 году. Он сказал: "Если бы люди были ангелами, не было бы необходимости в правительстве. Если бы людьми управляли ангелы, то не было бы необходимости во внешнем, и внутреннем контроле деятельности правительства".

Вся система принятия решений и контроля в США фактически построена с учётом аксиомы Мэдисона. Именно по этой причине в США культивируется принцип разделения властей и система сдержек и противовесов. При этом речь идёт не только о разделении и взаимной независимости законодательной, исполнительной и судебной власти, но и о таком внутреннем устройстве всех перечисленных систем, чтобы и внутри их работали сдержки и противовесы, и чтобы никакие решения нельзя было принимать безответственно, единолично и келейно. Важность этого второго эшелона "разделения власти" мы в России не всегда осознаём. Каждый может вспомнить достаточно случаев, доказывающих, что у нас многие высокопоставленные лица наделены правом, принятия именно таких решений. Достигнутые США за 200 лет, в рамках системы “внешнего и внутреннего контроля” результаты и по уровню коррупции и по общему уровню развития страны вполне удовлетворительны, хотя, во многих случаях, решения, например, в российском государстве принимаются существенно быстрее и проще, чем в США. Но от этого, к сожалению, они лучше, как правило, не становятся. Скорее, - наоборот.

Заметим, как говорится, в скобках, что явление аналогичное коррупции возникает, когда наёмные служащие наделяются распорядительными полномочиями относительно имущества частного лица. Эта опасность особенно велика для крупных компаний и транснациональных корпораций. В этом случае такие действия можно квалифицировать как воровство и дело хозяина имущества его пресекать. Мы не будем рассматривать эту ситуацию, хотя, строго говоря, некоторые принципы борьбы с коррупцией в публичной сфере могут оказаться полезными для частного сектора, как и наоборот.

Например, в "Роснано", которая, по нашей классификации, является частным распорядителем государственных средств, применяется вполне разумная технология научно-технической экспертизы. О ней рассказывал руководитель соответствующего  департамента "Роснано" С.В. Калюжный в передаче радио «Свобода» 28 июля 2010 года. Честно сказать, у автора много претензий к тому, как была образована "Роснано": не определены ясно и в конкурентной среде показатели успешности её работы, не установлена серьёзная ответственность за конечный результат, а сам распорядитель выбран без открытого конкурса. Обоснованность этих претензий будет ясна из дальнейшего изложения, но, независимо от этого, следует признать, что организация в департаменте С.В. Калюжного экспертизы проектов вполне соответствует требованиям пресечения недобросовестного лоббирования. В частности, то обстоятельство, что при выборе независимых экспертов тщательно выясняется наличие конфликта интересов и установлена ответственность экспертов за сокрытие такой ситуации – весьма полезный инструмент и его следует взять на вооружение во всех случаях организации независимой экспертизы проектов распорядительных бюджетных решений.

Из аксиомы Мэдисона следует, что невозможно отказаться от некоторой  степени принуждения при организации общественной жизни и при формировании общественных ресурсов, средств и имущества, и что исполнение распорядительных функций требует, либо размещения на всех постах распорядительной системы “ангелов”, либо изощрённого, грамотно институционализирован- ного контроля. Абстрактно говоря, можно также рассмотреть вариант полного отказа от использования общественных средств и имущества. Позже мы покажем нерациональность такого решения. Сначала попробуем оценить возможности подобрать достаточное количество “ангелов” для выполнения рассматриваемой распорядительной работы.

В США существует «Институт права и поведенческих исследований», созданный и много лет возглавлявшийся, биополитиком и юристом Маргарет Грутер. Она внесла в работу Института так много интереснейших идей и методик, что институт часто называют Грутеровским, либо Институтом Грутер. Автор – член этого Института и активно взаимодействовал с ним в 1997-2003 гг.

Одно из основных направлений исследований Института Грутер - генетические факторы, определяющие социальное поведение людей. В работах членов института научно доказано, что генетические факторы оказывают на это поведение большое, если не сказать, - решающее, - влияние. Кроме этого, членами Института точно установлено, что в любой популяции приматов есть и альтруисты (ангелы по Мэдисону) и эгоисты. Соотношение эгоистов и альтруистов есть генетическая характеристика вида. Кстати говоря, оказывается, что при конкуренции двух видов приматов за ограниченный локальный ресурс, побеждает тот вид, где альтруистов больше. Не исключено, что обширность территорий, входящих в состав России, - следствие какой-то генетической особенности российского народа. Видимо, в популяции встречается относительно большее, чем у других народов, число особей, склонных к альтруизму, ориентированных на примат государственного (общего) интереса. Это, конечно, не более чем гипотеза автора, навеянная влиянием коллег из Института Грутер. Впрочем, многие исторические сочинения эту гипотезу, если и не подтверждают напрямую, то ей не противоречат.

Не только в России, но и в общем случае, у приматов вида Homo Sapiens количество альтруистов достаточно велико, однако укомплектовать распорядительные структуры исключительно из альтруистов, к сожалению, в принципе, невозможно. Такая система, при наличии в популяции не только альтруистов, но и эгоистов – неустойчива. Известно строгое математическое доказательство этого утверждения, но сейчас мы ограничимся словесным пояснением.

Действительно, если в системе, укомплектованной исключительно альтруистами окажется всего один эгоист – он, теоретически, без особых проблем превратит всю систему в коррупционную. Напротив, если в системе, состоящей исключительно из эгоистов, появляется альтруист, он не только не повредит делу, но даже, пусть в ущерб себе, улучшит работу системы. Впрочем, как правило, такой альтруист либо постепенно сам превращается в эгоиста, либо вытесняется из системы. Приведенные аргументы иллюстрируют, хотя, строго говоря, и не доказывают, тезис о неустойчивости системы, построенной исключительно на использование альтруистов. Известное нам строгое доказательство приводить не будем, тем более, что математическая модель, принятая в этом доказательстве является лишь приближением к реальной ситуации и её всегда можно критиковать.

Совершенно очевидно, что любая общественная система, построенная на предположении о безусловной и тотальной добросовестности должностных лиц, работающих в органах власти принципиально нежизнеспособна.

Однако, учитывая статистический характер и генетических факторов, и исторических условий, нельзя не признать, что как бы плохо не были реализованы “внешний и внутренний” контроль действий правительства, есть определённая вероятность, что сформируется правительство, которое, на каком-то интервале времени, будет работать абсолютно добросовестно. Позже мы рассмотрим условия, когда может состояться такое событие. Тем не менее, строить государство, в расчёте на такую случайность было бы недальновидно, а если такое вдруг произойдёт, то всего правильнее было бы использовать это обстоятельство для радикального реформирования принципов взаимоотношений народа и власти и придания системе стратегической (многовековой) устойчивости. Об этом мы также поговорим в следующих разделах.

Итак, сравнивая различные системы принятия нормативных и распорядительных решений для различных государств и регионов, следует учитывать, что тотальная коррупция в каждой конкретной, даже слабо защищённой от неё, системе отнюдь не обязательное явление и что уровень коррупции подвержен некоторым случайным вариациям.

В этой связи представляется полезным познакомиться, например, через ИНТЕРНЕТ, с деятельностью Фьорелло Ла Гвардия, мэра Нью Йорка во времена Великой депрессии и мировой войны (1934-1945), или с деятельностью мэра Сингапура (1965-2000), Ли Куан Ю, автора сингапурского экономического чуда, написавшего книжку: «Сингапурская история. Из третьего мира в первый». В городах, где условия для коррупции были совершенно стандартными, то есть – благоприятными, им удалось практически полностью её искоренить и добиться серьёзных достижений в развитии своих городов, в основном лишь за счёт собственной позиции, не меняя радикально общего устройства городской системы. Почти наверняка на посту мэров вместо них могли быть люди совсем иного склада, и коррупция могла бы цвести пышным цветом.

Важно понимать, что такая исключительная роль "политической воли" руководителей названных городов определяется  наличием в этих городах влиятельного самоуправления и высокой степенью их автономности от вышестоящей власти.

Учитывая случайный характер генотипов работников органов власти, разумно использовать такое понятие, как коррупционный риск. Это понятие принципиально отличается от понятия коррупционное событие. "Риск", это то, что может, с определённой вероятностью, произойти. "Событие" – то, что уже произошло. В последующем тексте мы будем тщательно различать эти понятия.

Конечно, не может быть абсолютно не подверженных коррупционным рискам систем. Выявлять именно риски коррупции даже важнее, чем оценивать её реальный уровень. Системы должны удовлетворительно (не обязательно безупречно) работать, даже если 100% должностных лиц не являются ангелами. Это не должно выводить из строя систему, хотя реально нужно всеми способами стремиться к сокращению числа "демонов" на ответственных постах. Последнее, тем более важно, что действующие механизмы стимулируют, к сожалению, привлечение именно демонов, или соответствующую деградацию ангелов. Мы к этому вопросу ещё вернёмся.

4. Патернализм - главная причина неистребимости российской коррупции

Борьба с коррупцией в России имеет многовековую историю неудач. Их анализ показывает, что основания для уникальной устойчивости российской коррупции коренятся не в плохой организации борьбы с ней, а в желании искать “не там, где потерял, а там где светло”. Вместо того, чтобы корректировать неправильную организацию системы в целом, все борцы старались заставить людей, работающих в нашей, как будет показано далее, принципиально криминогенной, системе, функционировать как ангелы. И мы сейчас продолжаем эту традицию. Тому, кто знает о попытке Урукагины, даже смешно слышать, что кто-то надеется на успех, двигаясь по этому пути. Яйца останутся крутыми.

Не вызывает сомнения, что усиление ответственности за коррупционные действия, создание специальных органов по выявлению коррупционеров и их наказанию, даже самому жестокому, как не искоренили полностью коррупцию при Петре I, так не спасут от неё и сейчас. На смену удалённым коррупционерам, как патроны в пулемётной ленте, будут приходить другие, может быть, более осторожные и более изощрённые. Для того, чтобы победить коррупцию, или хотя бы довести её до европейского уровня, необходимо не столько подавлять симптомы, сколько лечить болезнь. Нужно понять, в чём причины особой стойкости этого явления именно в России, и предлагать антикоррупционные меры с учётом этого диагноза. Попробуем сначала его поставить.

Коренная причина неизменного самовоспроизведения коррупции в России - прочно укоренившаяся в сознании народа и накрепко институционализированная модель патерналистского государства. В таком государстве, если говорить чисто теоретически, власть, и, прежде всего, её глава, отечески заботятся о своих подданных (именно подданных, не гражданах), а подданные, в своём большинстве, отвечают на эту отеческую заботу добросовестным служением государству и, в случае особых обстоятельств, обращаются к его функционерам с ”покорнейшими” просьбами о дополнительной помощи. Само слово “подданные” о многом говорит.

Честно сказать, и с житейской, и с моральной точки зрения, особых претензий к модели патерналистского государства, если оно исправно работает по указанной выше, чисто теоретической, схеме, - нет. Более того, человек, как генетически сугубо общественное существо, в этой ситуации часто может даже чувствовать определённый комфорт. Известно, что ещё в 2009 г. в Германии, например, популярность, и в восточных, и в западных землях, идеи возврата к “социализму с человеческим лицом” удивляла социологов и многих граждан. Это напоминает другой феномен. До сих пор иногда возрождаются проекты построения Perpetuum mobile (вечного двигателя), хотя невозможность этого научно доказана. Очень уж результат заманчив. Точно так же: доказано, что патерналистское государство в наше время не может быть стабильным, не может успешно существовать сколько-нибудь долго. Но даже гражданину, не говоря уже о подданном, иногда  очень хочется положиться на какую-то высшую, добрую и надёжную силу, да и многовековая российская традиция оказывает своё действие.

Приходится удивляться, что даже самые отъявленные оппозиционеры, как бы сильно они ни ругали органы власти, почти всегда требуют, от государства отеческой заботы, требуют, чтобы государство предприняло те или иные действия, улучшающие положение тех или иных социальных групп или в каких-то секторах экономики и социальной сферы. При существующей конструкции государства это равносильно тому, чтобы требовать работы вечного двигателя. Очевидно, что надежда на мудрого и дееспособного "отца народа" сохраняется ещё слишком у многих.

Дополнительным фактором, повышающим устойчивость патерналистской конструкции именно российского государства, являются географические и климатические особенности нашей территории. Дело в том, что полностью самодостаточных регионов в России мало, однако, они могут чрезвычайно удачно дополнять друг друга. Чтобы реализовать эту возможность, необходим большой объём межрегионального перераспределения продукции и ресурсов, что стимулирует формирование сильного централизованного государства, которое, в стратегическом плане,  естественно, должно исходить из интересов страны в целом.

Теоретически (чисто теоретически!), патерналистское государство всё же может успешно и достаточно долго существовать, но только если:

-         во главе государства стоит несменяемый и полновластный хозяин всего государства в целом;

-         если этот хозяин государства действительно приоритетно заинтересован в благосостоянии народа, а лично о себе заботится только в последнюю очередь;

-         если этот хозяин государства достаточно талантлив и способен выбрать успешную стратегию развития страны, подобрать себе адекватных помощников, и проследить за тем, чтобы они не использовали свои должности в своекорыстных целях;

-         если в стране товарно-денежные отношения отсутствуют, или охватывают лишь небольшую часть социально-экономической жизни.

Последнее условие очень существенно и связано с тем, что повышение роли и объёма товарно-денежных операций, с одной стороны, увеличивает соблазны для коррупции, а с другой – затрудняет контроль. По оценкам автора, объём контроля примерно пропорционален произведению числа участников рыночных отношений, могущих использовать коррупцию, как инструмент увеличения прибыли, на число чиновников, могущих этому содействовать. Для мелких коррупционных проявлений число необходимых "точек контроля" оценивается десятками миллионов, а для крупных близко к сотне тысяч. Вряд ли продуктивный контроль в таком масштабе осуществим, тем более, что он и сам подвержен коррупции

Если вдруг даже удастся выполнить перечисленные выше непростые условия, всё равно придётся смириться с тем, что хозяин даже самого успешного патерналистского государства смертен. Совсем не обязательно, что на этом посту его сменит “правильный” хозяин. Но корысть, к сожалению, – бессмертна и, если “правильного” хозяина вдруг сменит “не правильный”, патерналистское государство обязательно будет разъедено коррупцией, к которой оно прекрасно подготовлено. Особенно, если к тому же ещё и товарно-денежные отношения станут доминирующими, а смена “хозяев” императивно (то есть в порядке неотвратимой обязательности) будет происходить каждые несколько лет. Следствием станут: деградация государства, обнищание граждан и естественные социальные катаклизмы.

Поучительная легенда о смене чиновников приведена у Плутарха. Александр Македонский, став правителем Македонии, в целях повышения своей популярности посещал общественные места и совершал там те или иные “гуманные” поступки. Так, увидев на рынке нищего, в язвах на теле которого копошилось множество мух, он их прогнал царственным жестом. Нищий из-за этого заплакал. На недоуменный вопрос Александра он ответил: “Ты прогнал сытых, а прилетят голодные”.

Явно проявлявшиеся циклы возрастания и падения геополитического веса России, история её катаклизмов, подтверждают этот тезис. Достаточно сравнить, например, периоды властвования Петра I и Николая II или Сталина и "архитекторов перестройки". Подчеркнём: речь только о геополитическом весе. Такая цикличность развития патерналистского государства не случайность, а закономерное явление той же природы, что и экономические циклы в рыночной экономике. К сожалению, автор, хотя и располагает определённой аргументацией в пользу высказанного тезиса, вынужден просить читателя принять это утверждение на веру.

Сказанное ни в коем случае не следует воспринимать как возражение против регулярной демократической смены руководителей органов власти или против развития товарно-денежных, либеральных, отношений. Просто хочется подчеркнуть, что в условиях демократии и развитой рыночной системы попытки построить эффективное и устойчивое государство на патерналистской основе имеют не больше шансов на успех, чем построение вечного двигателя.

Следует специально подчеркнуть, что патерналистское государство российского типа - весьма специфический вариант государства, формирование которого определилось объективными (географическими, климатическими), субъективными и даже случайными факторами. Немного об этом говорилось в начале данного раздела. Поэтому в данной работе, естественно, рассматриваются коррупционные процессы и коррупционные риски именно в российском государстве. Мы ищем адекватные антикоррупционные меры именно для патерналистского государства российского типа. Это не означает, что автор не знает о других типах государств, или идеализирует государство, в котором существуют отношения граждан и власти контрактного типа и не видит возможность появления и там коррупционной составляющей. Мы все убедились в существовании и в таких государствах коррупционных рисков, наблюдая череду криминальных скандалов, разразившихся во многих государствах, особенно, на фоне кризиса. Однако криминальная составляющая там другая, соответственно необходимы иные меры борьбы, но это не является предметом настоящей работы. Говоря откровенно, нам хватает чисто российских проблем.

Обобщая сказанное, необходимо особо подчеркнуть: в условиях либеральной экономики и при временном нахождении  людей на высших государственных должностях придерживаться парадигмы слабо подконтрольного патерналистского государства фатально опасно, так как это неизбежно ведёт к крушению государства.

Следует полностью согласиться с теми, кто говорит об императивной необходимости тотальной прозрачности работы органов власти. Но она возможна только в государстве, построенном с учётом аксиомы Мэдисона и категорически не возможна в патерналистском государстве. О каком, необходимом по Мэдисону, “внешнем и внутреннем контроле правительства” можно говорить, если, по определению, государство возглавляется мудрым отцом народа, национальным лидером, который и без всякого контроля денно и нощно думает только о благе своих подданных. В лучшем случае, требование установить такой контроль будет расценено как неэтичное, а в худшем – как экстремизм, как посягательство на государственные устои. Но всякий, кто наблюдает реальную жизнь, читает газеты и слушает радио однозначно придёт к выводу, что такой контроль совершенно необходим и, значит, императивно нужно переходить к государству, системно совместимому с тотальным действенным контролем и бескомпромиссной ответственностью. При этом, оснащение государственной системы инструментами внешнего и внутреннего контроля должно быть не в декларативной, а обязательно в институциональной форме. В декларативной версии всё имеется это уже сейчас, однако те, кого называют "народы России" не знают, например, исчерпывающим образом, расходы и доходы российских фондов, размешённых за рубежом и даже того, как, в точности, складываются платежи за ЖКХ или электроэнергию. Должны быть предусмотрены соответствующие учреждения, регламенты их работы и процедуры взаимодействия, обеспечивающие прозрачное функционирование государства. Без этого нам никогда не “сварить яйца всмятку”.

Здесь достаточно привести всего один пример. Попробуем вдуматься, какие возможности злоупотреблений  открываются в стране, где есть возможность  разместить много миллиардов долларов в американских ипотечных фондах типа Фэнни Мэй и Фрэдди Мак, но точно не сказать сколько. В прессе фигурируют цифры от 100 млрд. до 63 млрд. долларов. Ничего себе, разброс! А если, к тому же, разместив их там, можно в ответ на опасения хозяев этих денег (граждан России) заявить, примерно следующее: “Мы так хорошо распорядились этими деньгами! Мы их не только вернули, мы ещё заработали 72 млн. долларов”, то в таких условиях возможности злоупотреблений просто безграничны.

Вдумайтесь, указанная руководством Центробанка сумма заработана на вкладе порядка 100 млрд. долларов! И никто не подал в отставку, не сделал себе харакири! А вот Дэвид Келлерман, начальник финансового отдела Фредди Мак, повесился в подвале своего дома. Автор, даже не будучи финансистом, пожалуй, сам бы мог взять на год 100 млрд. долларов с гарантией вернуть 102 млрд. долларов. Причём, честно признаться, он не стал бы размещать деньги в зарубежных банках, а открыл застрахованные кредитные линии под надёжные инновационные проекты в России. Неужели автор, не будучи профессионалом, лучше знает, как управиться с деньгами, чем такие высокие профессионалы как Кудрин или Игнатьев?

Не хотелось бы, чтобы читатель, слишком критически, отнёсся к приведенным цифрам. Официального сайта, где это можно было бы точно узнать - нет, а достоверность ИНТЕРНЕТ всем хорошо известна. Но уже сам факт, что невозможно быстро и точно узнать все эти цифры, говорит о возможности колоссальных злоупотреблений. Не утверждается, что злоупотребления были, но говорится, что такая возможность (коррупционный риск) есть. Если допустима такая “отчётность”, а точнее, такая безотчётность – злоупотребления  совершенно не сложное дело и, к сожалению, почти неизбежное. На такой удобный пост, раньше или позже, обязательно найдёт дорожку “неправильный” человек и заработает на такой возможности. Есть или нет в данном случае коррупция – нужно разбираться специально, а наличие коррупционного риска представляется бесспорным.

Если читатель ещё не видит, как на этом заработать, то профессиональным финансистам наверняка известно очень много возможностей. Например, один из них предложил автору такой возможный приём: своевременно скупить обязательства этих ипотечных гигантов по якобы приличной цене через подставное агентство, а потом, когда выявится, что их реальная цена установилась на уровне цены туалетной бумаги, направить этому ”неудачливому” покупателю бюджетные средства, предназначаемые для поддержки банковского сектора. Автору, как не профессионалу, это представляется прекрасным способом доказать, что “деньги вернули и даже заработали”. Если же этот приём кажется недостаточно профессиональным, несложно найти более хороший. В ситуации, когда триллионы рублей тратятся по непрозрачной схеме, такие возможности, наверняка есть, и нанять хороших специалистов для документально безупречного "оформления" таких махинаций – не проблема.

Если мы не обеспечим тотальной прозрачности общественных расходов, нас ждут большие беды. Вспомним, например, что в качестве аргумента, против перехода на прогрессивное налогообложение личных доходов выдвигался тезис о том, что проконтролировать “серые” и “черные” зарплаты государство не может. Но, почему-то потратить через эту финансовую систему, по существу признаваемую импотентной в части контроля, триллионы бюджетных рублей на антикризисные меры и модернизацию оно планирует и надеется эти расходы проконтролировать. Неужели контролировать антикризисные денежные потоки легче, чем частные доходы?

Ситуация, в которой мы лучше знаем, как тратятся антикризисные и бюджетные деньги в США, чем у нас в России, - просто не укладывается в голове честного человека. Абсолютно очевидно, что если мы не обеспечим тотальную прозрачность для граждан движения этих (как и всех других) бюджетных средств, то существует колоссальный риск, что выделяемые на антикризисные меры и модернизацию финансы будут традиционными способами “распилены”, превратившись в “конвертные” доходы коррупционе-ров. Даже страшно подумать, что ждёт нашу страну, если автор не ошибся и это состоится.

Нужно как можно быстрее отходить от патерналистской модели, так как прозрачность и другие институты внешнего и внутреннего контроля работы власти не реализуемы без построения государства, находящегося с гражданами в ясных, контрактных отношениях, предусматривающих взаимные обязанности и бескомпромиссную ответственность за их исполнение. Мы должны огорчить тех, кто пытается законсервировать исполнительную власть, которая правит. Такая конструкция не имеет глобальной стратегической перспективы и должна быть заменена властью, которая служит.

Учитывая изложенное, ясно как ответить на вопрос: что нужно сделать в патерналистском государстве для перехода к подлинной демократии, экономической и политической свободе да ещё в условиях глобализации? Нужно по-другому устроить само государство, Альтернативой патерналистской конструкции является государство социального контракта граждан и власти. Подчеркнём ещё раз, что здесь уже идёт речь не о подданных, а о гражданах. В этом - главная трудность. Сначала подданные должны стать гражданами, и лишь граждане могут добиться государства социального контракта.

Выбранное нами название для альтернативы патерналистского государства не вполне удачно, так как состоит из двух слов, что нарушает "симметрию". Самым удачным названием было бы просто: социальное государство. Однако, такое название уже широко применяется и далеко не всегда в том смысле, как это понимается автором. Многие считают, что достаточно записать слова "социальное государство" в Конституции, включить в неё привлекательный перечень прав и гарантий, а все реальные несоответствия списывать на счёт " практики".

Известно, однако, что можно, даже не записывая в несовершенства правоприменительной Конституции эти слова, предусмотреть такие государственные учреждения и такие правила их работы, что граждане на практике получат все права и блага, предусмотренные идеалами социального государства. В Конституции Канады, например, не написано, что это социальное государство, но если прочитать книжку Дж. Стрика о государственных финансах Канады [2], то можно увидеть, что Канада реально функционирует как социальное государство. Ещё менее хочется применять название "народное государство" или "подлинно социальное государство". Неплохим, но также ассиметричным названием может быть "государство социального партнёрства" Думается, что после сделанных оговорок читатель смирится с выбранным названием.

5.Альтернатива патернализму - государство, которое служит гражданам по ясному, надёжно контролируемо-му контракту

Социальный  контракт граждан и власти - отнюдь не изобретение XX или XXI веков и даже не идея социалистов-утопистов, типа Сен-Симона. И это отнюдь не интерпретация «Общественного договора» Жан Жака Руссо. Всё началось много раньше. Примитивный социальный контракт власти и граждан порождало, например, Магдебургское право. Подчеркнём ещё и ещё раз: граждан, а не подданных. Оно возникло в Европе в XIII веке. У нас оно действовало только в западных городах (Зап. Украина, Зап. Белоруссия и Прибалтика). Думается, сопоставляя политические процессы в этих регионах и в тех регионах, где Магдебургского права не было, можно сделать интересные выводы о влиянии традиций социального контракта на гражданское поведение людей. Краткую энциклопедическую справку об этом праве мы даём мелким шрифтом.

МАГДЕБУРГСКОЕ ПРАВО ( нем. Magdeburger Recht) – одна из наиболее известных систем городского права. Магдебургское право сложилось в XIII в. в немецком городе Магдебург как феодальное городское право и действовало до XVIII - XIX веков, хотя значение его, по мере освобождения от феодальных норм, постоянно уменьшалось. Согласно этой правовой системе экономическая деятельность, имущественные права, общественно-политическая жизнь и сословное состояние горожан регулировались собственной городской системой юридических норм. Это соответствовало роли городов как центров производства и денежно-товарного обмена. Такое изменение полномочий власти являлось, фактически, результатом осознания того, что недостаточно просто отнимать у подданных часть их имущества и труда, а нужно добиться, чтобы им было интересно создавать новую стоимость. Горожане, желающие жить в соответствии с Магдебургским правом, заключали простейший социальный контракт с властью, в лице синьора, и платили ему за услуги власти адекватные налоги. Этим самым они начинали становиться гражданами.

Очень важно понять, что Магдебургское право возникло не вследствие особого гуманизма сеньоров, а потому, что налоги со свободных ремесленников и торговцев были больше, чем давала феодальная эксплуатация крестьян. А вне чётких договорных отношений само ремесленничество и торговля не могли эффективно существовать.

В XIII XVIII столетиях эта система распространилась в Польше , Литве , на Украине , в Белоруссии. На территории Великого княжества Литовского Магдебургское право получили: Вильна (1387), Брест (1390), Гродно (1391), Слуцк (1441), Киев (1494 – 1497), Полоцк (1498), Минск (1499), Могилев (1561), Витебск (1597), Друя (1620).

Жители городов, которые получили Магдебургское право, освобождались от феодальных повинностей, от суда и власти воевод, старост и других государственных чиновников. На основе Магдебургского права в городе создавался выборный орган самоуправления – магистрат. С введением Магдебургского права отменялось действие местного права, однако допускалось применение местных обычаев, если нормы, необходимые для решения спора, не были предусмотрены. Важно, что именно магистрат, от имени горожан, заключал контракт с сеньором.

По приблизительной аналогии с Магдебургским правом в 1785 в России была составлена и подписана Екатериной II "Грамота на права и выгоды городам Российской империи" (также известная как «Жалованная грамота городам»). Её даже сегодня, во многом, можно считать образцом городской хартии. Взять, хотя бы, Статью 1: "Город строить по утверждённому плану за подписанием руки императорского величества"

К сожалению, помимо положительных свойств, императрица заложила  в этот документ очень опасную законодательную традицию. В "Жалованной грамоте", при описании процедур осуществления различных гражданских действий и функций, встречаются специфические фразы. Приведём примеры: "по приказанию и соизволению генерал-губернатора", или "дозволяется представить губернатору", или "каждый гласный должен явиться у городского главы", или о том, что выборные лица "представляются правителю или губернатору; и буде за ними нет явного порока, то губернатор дозволяет им заседание" И вообще: "В городе поселяющиеся обязаны присягою перед всемогущим Богом в сохранении ненарушимо подданнической (выделено автором) верности к особе императорского величества". Вертикаль, да и только!

Самое важное, что в рамках Магдебургского права договор между городской общиной и сеньором не только давал последнему основания получать налоги, но и бескомпромиссно возлагал на него конкретные обязанности. Речь шла, как минимум, об обеспечении соблюдения городских законов и защите от внешних угроз. Предусматривались даже санкции: если сеньор не выполнял своих обязанностей, горожане в каких-то случаях освобождались от обязанности платить налоги. В отдельных случаях гражданам удавалось даже заменить “плохого” сеньора, на более “добросовестного”. Представляется, что такие правила, заложили в отношения граждан и власти “вирус” (если не сказать – мину) философии социального контракта. И постепенно граждане почти победили, а феодализм скончался.

К настоящему времени, теоретическая модель государства социального контракта уже более или менее начала приближаться к относительному совершенству, а во многих странах её удалось даже, в значительной полноте, реализовать. Важно отметить, что создание государства социального контракта это не одноразовый акт, а процесс, иногда очень длительный. Государственная система Франции, была, в основном, создана примерно через 500 лет после появления идей о взаимных обязательствах граждан и власти, а в Германии, например, несмотря даже на то, что Магдебургское право возникло именно там и несмотря на революцию 1848 года, от Магдебургского права до Конституции ФРГ прошло семь веков. Мы позже оценим время, которое потребуется для завершения различных стадий аналогичного процесса в России. Существенно, что во всех успешных случаях, сначала у людей переустроились мозги, а потом конструкция государства была, тем или иным способом, приведена в соответствие с представлениями людей. Прав был Михаил Булгаков, сказавший устами профессора Преображенского: “разруха в головах”.

В государстве социального контракта, государственная служба не является каким-то сакральным (священнодействие, порождаемое  божественной природой власти) действием, а обычной договорной услугой, оказываемой гражданам (не подданным!) за деньги. В чём состоит эта услуга в комплексе, определяется специальными законами и процедурами, а право оказывать такую услугу возникает в результате конкуренции. Такое государство немыслимо, если не выполнены, по крайней мере, следующие три условия.

Во-первых, в контракте должны быть точно указаны содержание и объём обязательств, которые государство должно исполнить за те деньги, которые ему разрешено собрать в виде налогов и платежей за пользование общественной инфраструктурой. В успешных странах номенклатура расходных обязательств формируется демократическим путём, с максимальным использованием достижений науки, а их исполнение осуществляется с учётом обеспечения “внешнего и внутреннего” контроля. Критерии и защищённые от коррупции механизмы формирования расходных обязательств мы рассмотрим позже.

Во-вторых, в стране должны функционировать институты, гарантирующие, что платежи за эти услуги не завышены и что обеспечена конкуренция государства и частного сектора Обязательно, чтобы граждане действительно могли, с выгодой для себя перестать пользоваться какими-то услугами государства, переложив их на частный сектор, соответственно сократив налоговые платежи. Или, наоборот, если им выгодно, за налоги "нанять" для этого государство.

Наконец, в-третьих, заказчик государственных услуг (граждане)  должен иметь возможности тотально проконтролировать, куда делись его деньги (до копейки!) и что на них сделано. При этом, контроль не должен подменяться самоотчётом исполнительной власти, а быть объективным и осуществляться независимой, "нанятой" гражданами структурой.

Не будем детализировать все другие особенности государства социального контракта. На эту тему есть довольно много публикаций. В частности, нельзя не упомянуть дальновидные рекомендации конференции: «Финансово-экономические основы функционирования городов» в апреле 1995 года [3], или брошюру  «Конструктивный либерализм», изданную в 2003 году. Её копия размещёна в том же издании, что и [3]. Этот специальный, семидесятый, том «Трудов Вольного экономического общества России», выпущенный в 2006 г., фактически  целиком посвящён рассматриваемой проблематике. Определённые соображения приведены и в книжке автора: «Рыночная экономика большого города» [4]. При наличии интереса, можно без особого труда привлечь всю эту информацию.

Главное в упомянутых работах – обоснование необходимости перехода от власти, которая правит ради достижения некоторых государственных целей, к власти, которая служит гражданам ради повышения их благосостояния, при обязательном наличии системы, демократическим и научно обоснованным путём, с учётом интересов граждан, ясно и императивно определяющей: в чём конкретно состоит эта служба. Обязательно также наличие институтов независимого контроля исполнения обязательств и уровня цен за государственные услуги. Обязательна также бескомпромиссная ответственность за достижение установленных целей.

К сожалению, в России нет традиций чётких договорных отношений ни у народа, ни у власти. Это отмечал еще Ричард Пайпс в книге «Россия при старом режиме» [5]. По мнению этого уникального знатока России, главное, что нужно учитывать при анализе явлений российской истории и в прогнозах: Россия в течение многих веков была собственностью одного человека. Поэтому становление “государства, которое служит” идёт с большим трудом. Это вполне ожидаемая ситуация. Как правильно написано в упомянутых работах, многие предпочитают править, а не служить, хотя хорошая служба и нужнее людям, и почётнее, чем плохое правление

Любопытно вспомнить, что сказано у Н Бердяева [6] по поводу апологетов патернализма: "Эти учения видят во власти не обязанности и тяготу, а право и притязание. Они толкают по пути свирепой борьбы за власть. Этим они подрывают нравственную опору у власти и отрицают за ней нравственный смысл. При такой конструкции власти она должна быть равнодействующей интересов и обслуживающей интересы. И ищут путей для отстаивания интересов, для обеспечения за интересами надлежащей власти. На путях этих происходит атомизация государства и теряется всякая онтологическая его основа". Если в этой фразе перед словом "интерес" добавить прилагательное "групповой", то можно подумать, что это сказано про сегодняшнюю ситуацию в России.

Многих просто пугает сопутствующая контрактному служению прозрачность и ответственность. Например, на начальной стадии формирования “либеральной демократии” в России, автор, будучи депутатом Моссовета, столкнулся с тем, что кое-кто вообще пытался объявить расходование бюджетных средств коммерческой тайной. От этого мы, конечно, ушли, но не так далеко, как хотелось бы.

В смысле формирования государства социального контракта мы далеко отстаём от европейских стран. И дело здесь отнюдь не в слишком долгом существовании в России крепостного права. В Европе оно было отменено лишь немногим раньше. Всё дело в том, что вирус десакрализации власти, типа Магдебургского права, в Россию был занесён, как указано в приведённой справке (стр. 28), лишь в конце XIX и в самом начале XX века, да и то лишь в самые западные области России.

Главная наша проблема в том, чтобы “заразить” Россию этой философией. Только после этого возможно создать и внедрить необходимые организационные и правовые механизмы внутреннего и внешнего контроля работы правительства, предусматривающие непрерывное совершенствование системы. Возникает естественный вопрос о том, каков будет инкубационный период.

Процесс институционализации государства социального контракта в Европе, как уже говорилось, занял почти 500 лет. Но есть примеры более быстрого построения таких государств. В США, поскольку туда приехали уже подготовленные к этому (заражённые этим вирусом) граждане, даже если отсчитывать от знаменитого рейса барка «Мэйфлауэр», потребовалось всего 120 лет. А если отсчитывать от Декларации независимости США, до Конституционного конвента, то вообще потребовалось всего одиннадцать лет. Учитывая многие факторы, процесс формирования начальной, но уже твердо устойчивой структуры государства социального контракта в России, по нашим оценкам может быть завершён за 25-30 лет, но уже через 4-6 лет после начала этой работы можно будет "увидеть свет в конце тоннеля".

К сожалению, недовольство существующим положением дел в современной России во многих случаях принимает не конструктивные, а деструктивные, порой бунтарские формы. "Конструктивным" мы считаем позитивный замысел, реализация которого действительно полезна гражданам, и который известно как реализовать. Не исключено, что, упоминавшаяся выше, "деструктивность" вызвана даже и не интуитивным сговором. Если применить древнеримский критерий “кому выгодно”, то можно найти и тех, кто мог бы оказать такому развитию событий реальную поддержку, в том числе и со своекорыстными или геополитическими целями.

На наш взгляд, почти невозможно представить себе, что государство социального контракта может быть декретировано в России сверху вниз в результате какой-то революции, тем более, что объективных, реальных предпосылок для самого такого катаклизма, с учётом соотношений политических сил, пока нет. Действительно, верхи ещё кое-как “могут”, а низы ещё не очень “не хотят” и продолжают требовать невозможного: улучшения работы патерналистского государства путём замены плохих функционеров хорошими. Однако, если не начать постепенную ликвидацию патернализма как такового, низы могут самым решительным образом “не захотеть жить по старому”.

Откладывать реальную перестройку патерналистского государства и ждать, когда кто-нибудь всё же затащит «Аврору» в Москву-реку совершенно неправильно и опасно. Если мы не сумеем уверенно начать движение к государству социального контракта, говоря образно, обязательно затащат, так как коррупция имеет динамику раковой опухоли и, рано или поздно, обязательно убьёт неработоспособный государственный организм. В результате, "верхи не смогут".

Силовой, революционный сценарий опасен не только разрушениями и кровопролитием. Нежелательность такого сценария усугубляется тем, что в итоге, почти со стопроцентной гарантией, опять возникнет патерналистское государство, подобно тому, как в том анекдоте: что бы мы ни производили, обязательно получается автомат Калашникова. Последний вывод подтверждается историческим опытом России.

Во-первых, мы видим, что «Аврора» 1917 года, не смогла, в этом смысле, ничего изменить. После кратковременного НЭП-овского послабления, которое вполне могло даже привести к шведскому варианту социального государства, Россия вернулась к системе “отца родного” в самом жестоком её варианте. При ретроспективном анализе, на взгляд автора, преувеличивается негативная роль Сталина. Конечно, Сталин был и тираном, и параноиком, и злодеем, но если почитать, например, книжку Л.Д. Троцкого о Сталине, можно увидеть, насколько его помощники были рады реставрации патернализма, дающего им хлебные должности и избавляющего их от необходимости решать невиданную для России задачу и искать меры по управлению свободными производителями. Без этой клики Сталин ничего бы не добился и он мастерски это использовал.

Во-вторых, ещё один “автомат Калашникова” получился в результате драматических событий 1990 года. Выборы Верховного совета и, в частности, Моссовета были вполне демократическими, а выставленные кандидаты, в основном, действительно руководствовались чистыми побуждениями. Однако, российское государство и после этого осталось патерналистским. Главная причина неудачи в том, что Верховный Совет и Моссовет в 1990 году были избраны не на конструктивной, а на деструктивной основе. Налицо были: массовое недовольство деятельностью “руководящей и направляющей силы советского общества” и понимание, что командно-административная система, основанная на внеэкономическом принуждении к труду, не может обеспечить нормальное развитие. Однако, единого мнения о том, какое конкретное общественное устройство должно прийти на смену рушащейся системе выработать не удалось. На споры времени не было. Поэтому, лидеры «Демократической России» договорились консолидироваться на борьбе с системой КПСС, оставив уточнения на будущее.

После успешного и относительно быстрого низложения КПСС, и в значительной степени именно благодаря этому успеху, возникла иллюзия, что если заменить “плохих” функционеров КПСС на “хороших” демократических деятелей, если срочно (даже шоковым образом) либералирозовать экономику, то всё остальное сделает, как говорил Адам Смит, “естественный порядок вещей”. При этом оказался проигнорированным тот факт, что возникающая система основана на механизмах, институтах и моральных стандартах патерналистского государства, которые не совместимы с демократией и развитой либеральной экономикой. Попытки совмещения неизбежно порождают колоссальную коррупцию и социальную напряжённость. Такая система почти автоматически превращает даже самых добросовестных людей в коррупционеров, или просто их отторгает тем или иным способом. Автор лично наблюдал этот процесс. Только небольшая часть бескорыстных демократов, уже через 10 лет после победы, осталась в системе власти и сохранила альтруизм 90-го года.

Найти конструктивную стратегию поворота к государству, которое служит, очень непросто. Проведенный анализ показывает, что наиболее разумным было бы всё же эволюционное движение от патерналистского государства к государству социального контракта одновременно по двум направлениям. С одной стороны, нужно формировать, образно говоря, "впрок", институты, необходимые для выработки эффективных стратегических решений и действенного контроля правительства, заранее смирившись с тем, что они не смогут сразу начать эффективно функционировать. Одновременно, с другой стороны, следует создавать и развивать  механизмы (насаждать вирусы) контрактных взаимоотношений власти и гражданского общества по отдельным аспектам функционирования социально экономической системы страны. Такой процесс можно назвать управляемой эволюционной трансформацией. Детали этого процесса будут рассмотрены далее.

В силу особенностей патерналистского государства, начаться этот процесс может только при активном содействии высшего руководства страны. Как бы ни парадоксальным казалось возникновение в недрах системы, которая правит, идей построения системы, которая служит на основе контракта, надежда на это представляется достаточно обоснованной.

На взгляд автора, вакансии отцов-основателей устойчивого и справедливого Российского государства, которое честно служит гражданам – открыты. Эти "должности" предусматривают очень трудную работу, главной наградой за неё будут не материальные блага, а историческая память и благодарность потомков. Недостаток патерналистского государства, состоящий в чрезмерных правах, доверенных высшему руководству в данном случае становится облегчающим обстоятельством для тех, кто захочет такой трансформации.

Кстати говоря, не исключено, что и Джордж Вашингтон не добился бы успеха, если бы, не возглавлял иерархическую структуру: армию северян, которая хотела провозгласить его императором Соединённых Штатов. Она не вмешивалась, но существовала.

Чтобы понять, что такое "благодарность потомков", достаточно постоять минут десять-пятнадцать в задумчивости у подножия памятника Джорджу Вашингтону в столице США, оценить цену этого памятника и узнать, откуда взялись деньги на его постройку. Полезно при этом вспомнить, что когда Вашингтон согласился возглавить армию северян, он отказался от оплаты, потребовав лишь компенсации, связанных с этой работой издержек, которые самым скрупулёзным образом учитывал.

Несмотря на общеизвестные трудности, есть надежда на заполнение объявленных выше вакансий. Многие высказывания действующих ведущих политических деятелей даже усиливают такие надежды. Руководителю патерналистского государства, по существу, почти ничего не потребуется радикально ломать. Достаточно только увидеть эту цель и начать постепенно преобразовывать систему. Несмотря на ожидаемое сопротивление определённых кругов, успех представляется гарантированным, Прежде всего, потому, что такая трансформация государства повышает благосостояние народа, что, по большому счёту, соответствует базисной философии патернализма. В ходе преобразований, не потребуется принимать ни одной "непопулярной" меры в истинном смысле слова populis (народ). Подчеркнём также, что в стратегической перспективе такие преобразования выгодны и упомянутым "определённым кругам"

Извинившись перед читателем за чрезмерную эмоциональ-ность трёх предыдущих абзацев, автор всё же хотел бы спокойно резюмировать: отцы-основатели подлинно социального, народного российского государства востребованы, и есть шанс, что вакансии будут заполнены достойными людьми, а их миссия будет успешной. Но эта убеждённость не может быть научным обоснованием оптимизма автора. Рассмотрим, менее эмоциональ-ные, но более основательные аргументы.

6.Возможно ли в России государство, которое служит гражданам, а не самому себе?

Как человек, когда-то соприкасавшийся с математикой, прежде, чем перейти к конструктивной части изложения, автор считает необходимым рассмотреть какой-то аналог “теоремы существования” то есть ответить на вопрос: а возможно ли, вообще, в России государство социального контракта. Наше убеждение: не только возможно, но и неизбежно. Этот оптимизм основывается на двух “краеугольных камнях”.

Во-первых, на представлении о том, что альтруизм это дальновидный эгоизм. Действительно, коррупция приводится в действие эгоизмом человека и в обществе, где коррупции нет, или она незначительна, эгоист-коррупционер получает вполне ощутимую выгоду. Но если коррупция принимает тотальный характер, от неё никто не выгадывает. Выгадавший в одном месте, тут же теряет выигрыш, обратившись к другому коррупционеру. А поскольку коррупционные деньги, или другие получаемые коррупционером блага, не стимулируют, в государственном масштабе, высокопроизводительного труда, а лишь увеличивают количество паразитов на реальном секторе экономики, всем становится хуже.

Если пренебречь тем, что разные люди могут достичь разного успеха в паразитировании, то возникает типовая и довольно несложная игровая задача, решение которой обычно ищется в минимаксной постановке. Строгий математический вывод подтверждает вышеприведенное утверждение. При более строгом рассмотрении приходилось учитывать, что даже если возникает  неизбежное неравенство, то сразу возникает и необходимость его защищать. В таких условиях, альтруизм, в минимаксном смысле, также был наиболее выгоден.

В работе «Культура мира – императив III тысячелетия» [7] приведена, в своё время доказанная автором, теорема, утверждающая, что даже для эгоиста оптимальной стратегией в минимаксном смысле является альтруизм. Общественная система, функционирующая так, как если бы она состояла из альтруистов самая выгодная. Понимание этого должно подтолкнуть к социальному контракту, невозможному без транспарентности. Выше, однако, было объяснена причина появления в такой системе неустойчивости. Тем не менее, можно надеяться, что человеческий разум и моральные, в том числе и религиозные нормы сделают неустойчивую систему устойчивой. Ведь стоят же люди в очереди, в конце концов!

Кстати говоря, рекомендации Нагорной проповеди поразительным образом совпадают с решением упомянутой минимаксной задачи. Создаётся полное впечатление, что её Автор сначала математически решил упомянутую оптимизационную задачу, а потом преподал людям мнемонические правила, позволяющие находить такие решения без всякой математики. В этом может убедиться всякий, независимо от его религиозной принадлежности. Не случайно, принципы Нагорной проповеди признавали и высочайше оценивали и Лев Толстой и Махатма Ганди, исповедывавшие совершенно разные религии. Кстати говоря, в самой Нагорной проповеди морально-этический аспект превалирует над чисто религиозным.

Во-вторых, мы опираемся на убежденность в справедливости гипотезы ”трёх К”. Автор настолько в ней убеждён, что даже рассказывает о ней студентам на лекциях, разумеется, с необходимыми оговорками. Название гипотезе дано из мнемонических соображений. “Три К”, это первые буквы слов: конфискация, культивация, контрактация. Поясним, почему взяты эти слова.

Вспоминая историю разных стран, при желании, можно увидеть, что развитие отношений народа и власти, в тех случаях, когда не происходит чрезвычайных (нестандартных) событий, обычно идёт вблизи некоторой фиксированной траектории, включающей три состояния, как раз и описываемые указанными тремя словами.

Как только радикально меняется властная элита, сначала происходит захват, то есть конфискация практически всего, что есть в регионе. Вспомним чингиз-хановские “три дня на разграбление города” или чубайсовскую приватизацию. Потом захватчики начинают понимать, что возможности конфискации быстро исчерпываются и надо развивать, поддерживать в захваченном регионе экономическую деятельность, взращивать новое общественное богатство. Начинается период культивации. Из самых прагматических, самых эгоистических соображений к обществу приходится относиться так же, как крестьянин относится к своему полю: пахать, сеять, поливать, уничтожать сорняки и т.п.

Сложные процессы периода культивации начинают требовать развития всё более формализованных и взаимовыгодных взаимоотношений бывшего захватчика и тех, кто производит продукцию культивации. Возникает необходимость заключения контракта между ними. Так, естественным путём, из чисто прагматических соображений, возникает контрактация.

Мы в современной России застыли на самом начале стадии культивации. Так надолго, по двум причинам: потому, что (1) у нас уникальные запасы нефти и другого сырья, и (2) ещё не всё имущество растащено. Именно поэтому до сих пор сохраняются большие возможности конфискации. Кстати, стремление ведущих стран уменьшить энергопотребление и соответствующее падение цен уже заставляет многих всерьёз начать думать об ускорении перехода к упомянутой второй стадии.

Вряд ли следует, подобно Сергею Куприянову, игнорировать появление на сайте Wikileaks секретных донесений американских дипломатов и говорящих о плохих перспективах «Газпрома». Эти донесения опубликованы журналом Spiegel.

Приближённые оценки показывают, что поскольку в режиме контрактации ВВП резко возрастает, честно (даже честно!) заработать при контрактации можно много больше, чем несправедливо узурпировать, тем или иным способом, на предыдущих стадиях. Поэтому автор убеждён, что, подобно всем успешным странам, из абсолютно прагматических, соображений у нас всё, раньше или позже, придёт к фазе социального контракта.

Напомним, что Магдебургское право возникло тогда, когда стало очевидным, что развитие торговли и ремёсел невозможно без четких взаимных обязательств горожан и феодальных правителей. Это даёт основания надеяться, что и мы в России, из чисто прагматических соображений, тоже придём к единственно правильной системе: от конфискационной, через культивационную, к системе равноправного социального контракта.

Разумеется, развитие на этом не остановится. Сам по себе социальный контракт может быть, всё более, совершенным, всё более выгодным для всех, и всё более стимулирующим процесс  построения общества всеобщего благосостояния. Поэтому автор, несмотря на скепсис некоторых своих коллег, смотрит в будущее с оптимизмом.

Однако было бы научной недобросовестностью не сказать о том, что в обозначенную выше оптимистическую “бочку мёда” скептики всё же добавляют “ложку дёгтя”. Даже те, кто соглашается с тем, что предлагаемые далее меры поселяют вирус социального контракта в головах людей, сомневаются в том, что “плохие” лидеры патерналистского государства пойдут на социальный контракт, а при “хороших” лидерах – стремление "низов" к изменениям заметно угасает и перемены тоже маловероятны.

По мнению скептиков, всё равно придётся, рано или поздно, затаскивать «Аврору». В пользу такой точки зрения приводится исторический опыт таких стран, как Англия, Франция, Германия и даже США, убеждающий, по их мнению, что изменить систему можно, только опираясь на силу, на диктатуру. Относительно США они напоминают, что Вашингтон опирался на армию северян, солдаты которой хотели объявить его императором Соединённых Штатов чтобы, в конце концов, получить жалование. Сходного взгляда с этими скептиками придерживался и Карл Маркс, когда отказался рассматривать какой-либо путь реализации социалистической идеи, кроме диктатуры пролетариата. О неизбежности силовых решений говорил и Макиавелли в своём сочинении «Государь», когда рассуждал о трудностях замены старых порядков - новыми.

Вот, что мудро сказал об этом Николо Макиавелли в «Государе» [8], в Главе 6. «А надо знать, что нет дела, коего устройство было бы труднее, ведение опаснее, а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми. Кто бы ни выступал с подобным начинанием, его ожидает враждебность тех, кому выгодны старые порядки, и холодность тех, кому выгодны новые. Холодность же эта объясняется отчасти страхом перед противником, на чьей стороне – законы; отчасти недоверчивостью людей, которые на самом деле не верят в новое, пока оно не закреплено продолжительным опытом. Когда приверженцы старого видят возможность действовать, они нападают с ожесточением, тогда как сторонники нового обороняются вяло, почему, опираясь на них, подвергаешь себя опасности.

Чтобы основательнее разобраться в этом деле, надо начать с того, самодостаточны ли такие преобразователи или они зависят от поддержки со стороны; иначе говоря, должны ли они для успеха своего начинания упрашивать или могут применить силу. В первом случае они обречены, во втором, то есть если они могут применить силу, им редко грозит неудача. Вот почему все вооруженные пророки побеждали, а все безоружные гибли. Ибо, в добавление к сказанному, надо иметь в виду, что нрав людей непостоянен, и если обратить их в свою веру легко, то удержать в ней трудно. Поэтому надо быть готовым к тому, чтобы, когда вера в народе иссякнет, заставить его поверить силой. Моисей, Кир, Ромул и Тезей, будь они безоружны, не могли бы добиться длительного соблюдения данных ими законов. Как оно и случилось в наши дни с фра Джироламо Савонаролой: введенные им порядки рухнули, как только толпа перестала в них верить, у него же не было средств утвердить в вере тех, кто еще верил ему, и принудить к ней тех, кто уже не верил».

К сожалению, нет возможности напоминать историю инициированной Савонаролой борьбы за обновление нравов во Флоренции в конце XV века, но тем, кто не знает этой истории, а хочет заниматься государственным строительством, очень полезно воспользоваться ИНТЕРНЕТ и узнать много поучительного об этом историческом деятеле.

На взгляд автора, оптимизм всё же имеет право на существование. Во-первых, сейчас всё же не XV, не XIX и не XX, а XXI век. Мы уже многократно видели радикальные изменения государственного устройства без «Авроры», начиная с Индии. Во-вторых, в Швеции, например, даже в начале XX века государство социального контракта возникло в результате общественного согласия. И, наконец, в-третьих, когда народ созреет для социального контракта, и в самом патерналистском государстве может появиться дальновидный хозяин.

Даже у Сталина, по свидетельству некоторых биографов, в конце жизни начали теплиться какие-то мысли в части обеспечения устойчивости созданного им государства после его смерти. А сейчас времена ещё более способствуют прагматическим, слабо конфронтационным, взаимовыгодным решениям.

Что касается приведенного высказывания Николо Макиавелли, то при всём к нему уважении, представляется, что он в своих категорических утверждениях не учитывает специфику патерналистского государства российского типа, что, впрочем, вполне естественно. Даже недавняя история даёт примеры, когда сверху удаётся провести, очень радикальные, но не всегда разумные, изменения без всякой "диктатуры прагматиков".

Слова о "диктатуре прагматиков" приведены по аналогии с "диктатурой пролетариата" Карла Маркса, который считал её необходимым условием перехода к социализму. Переход к государству социального контракта целесообразен из соображений стратегического прагматизма и очень соблазнительно думать, что прагматики должны продиктовать такой переход. Автор, напомним, считает разумной иную методику перехода, которая названа: "управляемой эволюционной трансформацией"

Итак, альтернатива патерналистскому государству для России существует и представляется вполне реализуемой без радикальных революционных потрясений. Позже мы рассмотрим, что нужно сделать, чтобы воплотить в жизнь эту альтернативу, и какие институты следует создать, чтобы такое государство устойчиво работало, несмотря на возможные конфликты интересов, отсутствие достаточных знаний и многие недостатки отдельных должностных лиц. Вначале немного поговорим о философии таких преобразований.

7. Диалектика общественного имущества: источник коррупционных рисков, и инструмент повышения благосостояния

Очевидно, что если бы в каком-то сообществе отсутствовала потребность распоряжения общественным или чужим имуществом, то никакой коррупции или подобных злоупотреблений ни в государственном секторе, ни в частном, в принципе не было бы и быть не могло. Мы, как было сказано в самом начале, не будем заниматься этими проблемами в частном секторе. Применительно же к общественному сектору отметим, что все без исключения успешные государства предпочитают мириться с риском коррупции ради тех значительных выгод, которые даёт общее государственное хозяйство и общественное имущество. При этом они, естественно, стараются уменьшить сопутствующие такому подходу потери и риски.

Важно понять, почему во всех успешных странах сохраняется мощный общественный сектор, охватывающий порядка 30% ВВП и более. Не является ли это всеобщим заблуждением? Может быть, либеральные “горячие головы”, провозглашающие тезис: “чем меньше государства, тем лучше”, правы? Мы разберём этот вопрос на “простых” государственных услугах, не затрагивая такие сферы, как оборона или правоохранительная деятельность, где необходимость общественного сектора оспаривается очень немногими.

Итак, что лучше для общества: частный или общественный сектор? Это - главный спор (диалектика – наука о ведении споров) последних полутора столетий, ключевой вопрос, на котором споткнулись реформы, и не только в России. Забегая вперёд, можно сказать: если нет взаимной конкуренции - “оба хуже”. У проблемы сопоставления социальной полезности частного и общественного секторов нет единого, универсального, справедливого на все времена, решения. Приведём обоснования этого парадоксального утверждения.

Общественный сектор, говоря чисто абстрактно, безусловно, выгоднее частного. Действительно, при оплате услуг этого сектора требуется только покрыть издержки, и не требуется формировать прибыль. При этом существенно, что в издержки, связанные с использованием общественных фондов входят лишь амортизационные отчисления, но не входит, необходимая частному сектору, прибыль на вложенный в создание фондов капитал. Часто публичный сектор имеет дополнительные экономические преимущества за счёт удешевления механизмов взыскания платы за использование общественного имущества и за общественные услуги. Кроме того, общественный сектор обычно ориентирован на то, чтобы один исполнитель обслуживал полностью всю имеющуюся потребность в каждом товаре и каждой услуге. Благодаря предельно большому объёму производства, по крайней мере, теоретически, должны снижаться удельные издержки.

В целом, абстрактная теория, казалось бы, говорит о больших преимуществах общественного сектора, что, почти век назад, вскружило другие (социальные) “горячие головы”, включая К.Маркса и Ф. Энгельса. Ожидаемые преимущества проявлялись бы и на практике, если бы не работала аксиома Мэдисона.

Не имея конкуренции, общественный сектор в реальности отнюдь не минимизирует издержки, а, наоборот, фактически злоупотребляет монопольным положением. Эти злоупотребления проявляются в раздувании штатов, завышении тарифов, в не качественном и не полном исполнении услуг. Кстати говоря, негативные последствия отсутствия конкуренции в общественном секторе видел ещё В.И. Ленин. Он надеялся, что конкуренция может быть заменена “социалистическим соревнованием”. Эта надежда не оправдалась. Любопытно также, что мать Энгельса, познакомившись с социалистическими идеями, сказала увлечённым друзьям, что идеи эти прекрасны, но их реализация натолкнётся на особенности человеческой природы.

Впрочем, не только общественный сектор грешит в вопросе злоупотреблений монопольным положением. Весьма полезно обратить внимание на то обстоятельство, что и частный сектор, если он может этим воспользоваться, тоже не очень-то беспокоится о снижении издержек и не скупится при формировании штатного расписания. Речь не только о повышенных расходах топ-менеджмента, "путающего" производственные расходы с личными.

Слово "путающего" помещено в кавычки, так как взято из жаргона работников торговли времён развитого социализма и означавшего пересортицу, то есть продажу, например, дешёвого мяса под видом и по цене дорогого.

Различные чёрно-белые схемы ухода от налогов стимулируют раздувание штатов и в частном секторе. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть на обстановку в операционном зале крупной биржи и спросить себя: “а что эти люди производят общественно полезного?”. Отвечая на этот вопрос, уместно вспомнить всё, что говорилось выше про хрематистику.

Любопытное наблюдение автор сделал в городе Ла Гассии, где находится штаб-квартира и главный завод фирмы Ив Роше. Кстати, Ив Роше был также и мэром города. На заводе Ив Роше главное, высоко автоматизированное производство использовало всего порядка 50 человек в смену, и они производили абсолютно всю продукцию фирмы. Участки, на которых продукция разливалась по бесчисленным баночкам и расфасовывалась по тюбикам, имели несколько сот человек, а отдел сбыта – порядка тысячи. При этом он имел статус автономного почтового отделения. Автору тогда вспомнилось, что при "развитом социализме" отдел сбыта более 10 человек рассматривался, как пример раздувания штатов.

Конечно деятельность общественного сектора, говоря, опять же, чисто теоретически, можно исчерпывающим образом контролировать, и "выкорчёвывать", или иным способом обезвреживать, эгоистов, насаждать альтруистов и поправлять дело без всякого соцсоревнования. Но на практике контроль этот приводит лишь к краткосрочным улучшениям, эффективно торпедируется коррупцией, и не даёт нужных результатов. Разрубить этот Гордиев узел возможно только на основе системной опоры на здоровую конкуренцию с частным сектором, использования механизмов гражданского общества и создания открытой и прозрачной информационной среды, за счёт привлечения современных информационных технологий.

Контроль с привлечением механизмов гражданского общества может быть весьма эффективным. Автор познакомился в Вене с интересным опытом. Еще до массового распространения ИНТЕРНЕТ в Вене существовала практика рассылок на бумажных носителях полного перечня расходов, произведенных жилищно-эксплуатационными службами в прошедшем году. В перечень включались абсолютно все операции по перечислению денег с их счетов. Полученная сумма делилась на общую площадь обслуживаемых квартир. Результат определял тарифы на следующий год. Если конкретная служба осуществила бы какие-то расходы, но не включила их в перечень, они бы не вошли в тарифы. Если бы, наоборот, в этот перечень были включены неразумные или фиктивные расходы, они становились бы объектами критики или даже судебного преследования. И хотя скрупулёзные анализы таких перечней осуществлялись только незначительным процентом квартиросъёмщиков, прозрачность практически исключала завышение тарифов и открывала поле для конкуренции. В настоящее время этот приём гораздо дешевле, но с не меньшей эффективностью может быть организован с использованием ИНТЕРНЕТ. При этом облегчается и системная организация постоянной конкуренции с частным сектором. Ниже мы рассмотрим и эту возможность.

Частный сектор, если и в этом случае рассуждать чисто теоретически, потенциально дороже общественного. Действительно, частный предприниматель не работает без прибыли. Цена его услуг - это издержки плюс прибыль. Однако, когда, в общественном секторе имеет место злоупотребление монопольным положением, а частный сектор работает в условиях конкуренции, есть надежда, что итоговые цены частного сектора будут ниже, а качество выше. Это обстоятельство и кружит упомянутые выше либеральные “горячие головы”. К сожалению, реальная картина также далеко не всегда соответствует этому идеалу.

Действительно, в реальной практике, частный сектор в целях уменьшения удельных издержек и роста прибыли, естественно, стремится к увеличению объёмов производства. Рост масштабов производства стимулирует монополизацию рынка и, как следствие, - злоупотребление монопольным положением. При этом частный бизнес заболевает, как уже говорилось, всеми болезнями общественного сектора: раздувание штатов, завышение тарифов, пренебрежение к снижению издержек и т.п. Об этом писал, в частности, в своей знаменитой книге: «Ревущие девяностые» выдающийся экономист, лауреат Нобелевской премии, Джозеф Стиглиц. На основе детального и глубокого анализа, он приходит к выводу, что частный сектор выступает за свободу конкуренции только до тех пор, пока пытается захватить какой-то рынок. Как только захват произошёл, он, в погоне за увеличением прибыли, стремится к монополизации ничуть не меньшей, чем имеет место при государственной организации аналогичной услуги. А злоупотребления монопольным положением со стороны частного сектора, если не принять специальных мер, приносят гражданам существенно больше бед, чем злоупотребления в государственной монополии. Особенно если последняя подконтрольна механизмам гражданского общества.

Например, приватизация энергообеспечения штата Калифорния примерно по тем же рецептам, которые использовались РАО ЕЭС, позволила корпорации «Энрон» получить за счёт необоснованного завышения цен сверхприбыли в объёме 45 млрд. долларов. В результате непростого судебного разбирательства удалось вернуть 40 млрд. долларов. Конечно, оставшиеся у «Энрона» 5 млрд. долларов много меньше, чем первоначальная сумма, но всё равно этот пример отнюдь не иллюстрирует безусловную эффективность приватизации общественно значимых услуг.

Изложенные соображения поясняют, почему выше было сказано: “оба хуже”. Однако можно так организовать дело, что можно будет сказать “оба лучше”. Для того, чтобы пресечь злоупотребление монопольным положением и в публичном, и в частном секторах, нужна их постоянная здоровая конкуренция. В мировой практике есть примеры, когда такой подход, даже не меняя распределения функций между общественным и частным сектором, резко повышает качество работ соответствующих государственных и муниципальных учреждений и снижает издержки.

Например, в городе Феникс, в США, конкуренция муниципальных и частных служб за вывозку мусора, в исходе ряда очень интересных стадий борьбы с переменным успехом, закончилась победой муниципальных служб, но затраты на вывоз мусора серьёзно снизились. Когда эта конкурентная кампания началась, в большей части городских округов победили частные фирмы, а вывозивший до этого мусор департамент Public works остался практически без финансирования. Руководство этого департамента вынуждено было пересмотреть всю организацию и технологию работы, закупить новую технику, изменить штатное расписание и повысить квалификацию персонала. В результате на следующий год мощный, обслуживающий весь город, Public works победил всех своих, более мелких, частных конкурентов. Всё вернулось “на круги своя”, но, как уже говорилось, город сэкономил значительные суммы.

Необходимо специально подчеркнуть, что даже после такой убедительной победы публичного сектора в борьбе за право вывозить мусор, было бы ошибкой принять решение о том, что и в будущем эта работа всегда будет выполняться Public works. Под защитой такого решения, руководство департамента всегда найдёт предлоги для увеличения расценок, в том числе и с помощью коррупции. Поэтому на все  времена необходимо обеспечить полную прозрачность финансирования вывозки мусора и право любой частной фирмы получить соответствующий заказ на более выгодных для города условиях. Как говорится: “на то и щука в море, чтобы карась не дремал”. Представляется, что в рамках такой организации наибольшие шансы на победу для большинства публичных услуг будет иметь общественный сектор, но только при условии, что основные усилия его руководителей будут направлены не на завышение тарифов, и коррупционные злоупотребления, а на радикальное снижение издержек и инновации. Если руководители муниципальных служб или частные фирмы об этом забудут, они бескомпромиссно потеряют государственный заказ.

В свете сказанного, необходимо задуматься об одном интереснейшем, даже парадоксальном, следствии введения перманентной конкуренции частного и публичного секторов. Поскольку оплата услуг общественного сектора происходит, в значительной степени из налоговых платежей, то оказывается, что если, под давлением недобросовестного лоббирования, приватизировать победившие в конкуренции услуги общественного сектора, то справедливое уменьшение налогообложения окажется меньше, чем рост платежей частному сектору. Возникает парадоксальная ситуация: при этих условиях гражданам не выгодно (!) уменьшение налогов. Реальная картина осложняется многими обстоятельствами, но в качестве некоторого идеала такой целевой ориентир может быть принят. Вряд ли нужно сейчас обсуждать "выгодность" индивидуального ухода от установленных таким образом "выгодных" в среднем налогов. Воровать тоже "выгодно".

Собирать налоги и иные платежи с населения следует только в том случае, когда отказ от публичной услуги не выгоден гражданам. Напротив, в том случае, когда отказаться выгодно, собирать налоги и принудительно оказывать общественные услуги аморально и стратегически недальновидно.

Всё сказанное позволяет думать, что тезис о том, что частный сектор всегда работает эффективнее государственного, является мифом, с помощью которого часто реализуются коррупционные схемы приватизации, сопровождающиеся, в конце концов, ростом стоимости соответствующих услуг. Примеров такого исхода множество. Уже приводилась информация по приватизации электроэнергетики в Калифорнии. Аналогичная динамика цен сопровождает приватизацию нашей электроэнергетики, жилищно-коммунальных, строительных, медицинских и образовательных услуг. В странах, где приватизируется почтовая служба, пользователи обнаруживают, что по какой-то “непонятной” причине  вдруг “возрастает стоимость почтовых марок”. Список подобных примеров можно сколь угодно расширять. Более того, автору не удалось найти примеры, когда ортодоксальная приватизация, в конечном итоге, понизила бы стоимость услуг. Из этого вовсе не следует, что приватизация не может принести пользу. Безусловно, может, но её нужно делать по прозрачной схеме и с обязательным использованием конкуренции с публичным сектором.

Хорошо или плохо работает тот или иной сектор экономики зависит не от формы собственности, а от наличия или отсутствия транспарентности и конкуренции. “Плохая” работа общественного сектора объясняется отнюдь не какими-то неустранимыми мистическими факторами, а лишь тем, то мы сами не обеспечили ясности обязательств, тотальной прозрачности расходов, бескомпромиссной ответственности и вывели его из сферы реальной конкуренции. "Хорошая" работа частного сектора имеет место лишь до того момента, пока сохраняется конкуренция. Как только появляется возможность злоупотреблять монопольным положением, он становится даже хуже публичного сектора, особенно у нас.

Тому, кто с этим не согласен, достаточно познакомиться, например, с душераздирающей историей "решения" в городе Краснотурьинске жилищной проблемы работников Богословского алюминиевого завода, принадлежащего Олегу Дерипаске. Напомним, что Дерипаска был среди тех, кто приобрёл за 170 млн. долларов “Норильский никель”, который сейчас стоит 29 млрд. долларов. Такого дохода, как оказывается, мало. Поэтому, руководство принадлежащего ему завода, сначала, угрожая увольнением с единственного в городе крупного предприятия, заставило тех, кто получил от завода жильё при “развитом социализме” подписать договора о коммерческом найме, а в 2010 году потребовало, либо освободить квартиры, либо выкупить их по рыночной стоимости. Так делалось, несмотря на то, что при подписании договоров юридически неопытным жильцам “разъясняли”, что это чуть ли не формальность и что наём этот – пожизненный.

Автору просто любопытно узнать, как бы прореагировал уважаемый Олег Владимирович, если бы ему сказали, что он должен, либо уплатить разницу между суммой, которую он потратил на приобретение своей части упомянутого выше “наследства” развитого социализма и актуальной рыночной ценой его доли в “Норильском никеле”, либо выметаться из числа акционеров. Информацию об этом поступке Дерипаски смаковало радио «Свобода» в передаче 9 декабря 2010 года в рубрике “Эксклюзив”. Даже для самых ортодоксальных либералов социальное зверство монополиста всё же воспринимается как “эксклюзив”.

Очевидно, что нет никаких принципиальных оснований отказываться от публичного сектора, но есть серьёзные основания скорректировать правила его функционирования с учётом приведенного анализа. Это даст возможность, в полном объёме, использовать преимущества госсектора и гарантирует от постепенной деградации его эффективности. По “закону Паркинсона” скорость падения эффективности работы бюрократии, в “спокойном” режиме, то есть при отсутствии бескомпромиссных стимулов работать хорошо, составляет 4% в год.

В какой мере можно полагаться на приведенную оценку, взятую из сатирической статьи Сирилла Норткота Паркинсона, опубликованной в 1956 году? [9].

На взгляд автора, - можно. Во-первых, по мнению многих специалистов под этим псевдонимом писал человек, профессионально знающий все тонкости государственной бюрократии, обладающий при этом незаурядными аналитическими способностями. Во-вторых, эта статья была впервые опубликована в очень авторитетном экономическом журнале ”The Economist”. И, наконец, в-третьих, автор данных заметок сам проделал некоторые, сугубо приближённые, расчёты. Исходя из предположения, что наша бюрократическая система в силу бескомпромиссности действовавших стимулов наиболее эффективно работала в 1945 году, было подсчитано, что если Паркинсон прав, то в конце 70-х годов для выполнения всех обязательств органов власти перед гражданами, нужно было бы централизовать более 100 % ВВП. Банкротство советской бюрократии в самом начале 80-х показало, что Паркинсон не далёк от истины.

Может показаться, что рассуждения о Законах Паркинсона выходят за рамки проблемы борьбы с коррупцией. Но опыт автора говорит о том, что помнить об этом исследовании Паркинсона, именно при борьбе с коррупцией, очень важно. Вообще в шутках Паркинсона действительно есть доля шутки. Поэтому к его работе многие относятся совершенно серьёзно. Под научной редакцией автора даже вышла небольшая книжечка Лужкова о российской версии законов Паркинсона. Там, среди всяких других особенностей российского менталитета отмечена, важная для всего нашего рассмотрения, склонность россиян к двоичной логике: пан или пропал, или ещё: грудь в крестах или голова в кустах. Вместо того, чтобы выявленные недостатки сложной системы подправить, мы можем предпочесть просто её разрушить и построить новую.

Напомним драматический пример из нашей истории. Исходя из правильного вывода К. Маркса о принципиальных дефектах, действовавших в его время, правил пользования частной собственностью на орудия и средства производства, большинство стран, оказавшихся впоследствии успешными, сделали вывод: нужно подкорректировать эти правила. Россия же оказалась в первых рядах тех, кто решил: нужно эту частную собственность вообще отменить. Тонкие регулировки, не говоря уже об институционализации механизмов управления развитием, нам казались, да и сейчас кажутся, скучными.

Хотя подбирать параметры действительно скучно, да и непросто, представьте себе, что произошло бы в США, если бы, обнаружив, что финансовая система страны при учётной ставке ФРС 2.0% идёт вразнос, американцы затащили бы «Аврору» в Потомак, сломали бы всю свою систему и попытались создать новую. Думается, что как результат такой глупости, у нас, в России, сразу появились бы американские гастарбайтеры. Конечно, ничего подобного Бену Бернанке (глава ФРС) и в голову не пришло. Но за счёт скрупулёзного подбора величины учётной ставки реально удалось добиться относительного успеха.

Подбор оптимальных параметров функционирования социально-экономических систем, как правило, эффективнее коренной ломки с переделкой. Заметим попутно, что именно по этой причине, и в части замены патерналистского государства на государство социального контракта, нами предлагается не коренная ломка с тотальной заменой, а метод управляемой эволюционной трансформации.

Очень опасно сделать категорический вывод в пользу общественного или частного сектора. Подход: “Пан или пропал”, здесь не годится. В каждом конкретном случае должна быть конкуренция, тем более, что победа в конкуренции зависит не только от перечисленных выше факторов, но также и от специфических особенностей перспективного планирования в каждом из этих секторов.

Горизонт планирования общественного сектора, как мы поясним далее, должен быть не менее 20-25 лет, а частный сектор заинтересован в более быстрой прибыли. В общественном секторе есть возможность получить косвенные общественные выгоды от конкретных проектов, а для частного сектора эти косвенные выгоды могут оказаться безразличными. Поэтому конкуренция общественного и частного секторов должна быть здоровой, то есть по существу должны установиться партнёрские отношения. Этот непростой вопрос далее мы рассмотрим специально. Сначала, однако, рассмотрим возможности уменьшения коррупционных рисков за счёт внедрения специальных инструментов принятия решений, контроля и ответственности. Этому посвящены следующие три раздела.

8. Напрасные надежды на фрагментарную регламен- тацию процедур принятия расходных решений

Из наших предыдущих рассуждений, связанных с аксиомой Мэдисона, то есть с генетическими склонностями ЛПР (лиц, принимающих решения), принимать решения с учётом личных интересов, следует, что государственная система, не имеющая защиты от этого фактора практически неработоспособна. Но разработка и реализация институтов, обеспечивающих действенный контроль правительства тоже дело не простое.

В качестве основного институционального приёма, для благоприятного смещения баланса своекорыстного и общественного интересов ЛПР, почти повсеместно используются, так называемые процедурные нормативы принятия расходных бюджетных решений. Они регламентируют некоторую совокупность документов, и последовательность промежуточных решений различных учреждений и структур, вовлечённых в этот процесс, в результате которых принимается окончательное решение. Это называется жёсткой алгоритмизацией процесса принятия решений.

В принципе, никаких возражений против алгоритмизации нет и быть не может, но только при условии, что она охватывает весь процесс и предусматривает ясно определённую ответственность за конечный результат. К сожалению, сегодня эта регламентация реализуется применительно только к одному фрагменту технологической цепочки принятия решений, а именно к решениям  о том, у кого, и по какой цене купить тот или иной конкретный товар или услугу. Номинальная цель этих процедур – уменьшить произвол ЛПР и снизить бюджетные издержки за счёт выбора, на конкурентной основе, оптимального исполнителя конкретного расходного обязательства.

Цели описанного выше фрагмента нормативной регламентации принятия расходных решений выглядят настолько убедительно, что возникает надежда, что она исчерпывает все необходимые институциональные меры. Вряд ли можно полностью разделить оптимизм по этому поводу. Если использовать конкуренцию только на стадии решения о поставщике и стоимости закупки, это лишь в минимальной степени, улучшит дело и ни в коей мере не сможет заменить системного подхода, и, прежде всего, (1) независимого контроля и (2) ответственности за конечный результат. Поясним причины, позволяющие сделать такое утверждение, несколько противоречащее сложившемуся стереотипу.

Прежде всего, критикуемый подход затрагивает только один этап технологической цепочки, определяющей бюджетные расходы, тогда как в ней специалисты обычно выделяют, семь элементов:

o  формирование и непрерывная коррекция номенклатуры услуг общественного (муниципального) сектора;

o  определение технических и организационных способов реализации конкретных функций;

o  определение способов, условий и гарантий приобретения;

o  принятие решения о поставщиках соответствующих товаров или услуг и о цене поставки;

o  заключение контракта и контроль его исполнения;

o  обеспечение экономного использования приобретённых товаров и услуг;

o  независимый мониторинг качества работы системы закупок.

Нормативный подход, определяемый Законом о закупках, покрывает только четвертую составляющую. Очевидно, что если предоставить ЛПР свободу принятия решений по всем остальным звеньям цепочки, то это означает, что четвёртый пункт серьёзного ограничительного значения вообще не имеет. Не исключено, что мы будем искать наилучшего исполнителя работы, которая вообще не нужна, а точнее, нужна только коррупционерам. Тем не менее, на жесткое нормирование принятия только расходных решений, как уже отмечалось, возлагаются большие надежды. Помимо сказанного, можно указать ещё ряд недостатков практики фрагментарного нормирования процедур принятия решений.

Опыт показывает, что по многим причинам, соответствующая нормативная база получается либо не адекватной сложности проблемы выбора, либо очень громоздкой и труднообозримой. Более того, практикой стран, где такой подход применяется достаточно долго, прежде всего, практикой США, установлено, что, если нет объективных и  бескомпромиссных стимулов, а также знаний, чтобы находить стратегически наиболее выгодные бюджетные решения, то возникает парадокс. Чем детальнее прописана сама по себе процедура принятия данного фрагмента решений по государственным и муниципальным расходам и закупкам, тем легче осуществить ущемление свободы конкуренции при принятии решений, тем меньше ответственность ЛПР за конечный результат и тем дороже стоят решения,

Эта последняя проблема (затраты) обычно, и совершенно напрасно, игнорируется. Если принятие хороших решений стоит больше, чем проигрыш от принятия более плохих решений, то целесообразность этой работы сомнительна и, казалось бы, её не нужно делать. Но она делается и делается особенно охотно, так как соответствующие бюджетные средства на такую работу выделяются, а принятие решений в такой ситуации предельно просто, Проблемой издержек на принятие решений следует заниматься специально.

Чтобы убедиться в сказанном, достаточно прочитать книжку [10], которую, ещё в 1994 году, написал известный американский специалист по вопросам государственного управления Филипп Ховард (Philip К. Hovard). Книжка называется: «Смерть здравого смысла: как законы душат Америку». Книга издана в 1995 году, в Нью-Йорке издательством Рандом Хауз. Её перевода на русский язык, к сожалению, нет.

Упомянутая книжка заслуживает самого высокого доверия, поскольку американцы имеют колоссальный (более 200 лет) опыт жизни в обществе, функционирующем “по закону”, а не “по понятиям” и с учётом аксиомы Мэдисона. В результате в США практически любой, даже самый простой вопрос, касающийся принятия государственных решений, полностью и тщательно регламентирован законами. Так, до появления ИНТЕРНЕТ и внедрения информационных технологий, в одном из американских городов, автору показали стопку законов и инструкций, регламентирующих бюджетные закупки. Высота её была около метра.

В названной книжке Ховард доказывает, что увесистые тома инструкций о закупках, не принося заметной пользы американским налогоплательщикам, снижают эффективность работы американского государства в целом. Он приводит колоссальное количество фактов из реальной практики закупок в США, подтверждающих этот тезис. Он нашёл примеры, когда плохие решения в государственном секторе принимаются в 300 (!) раз медленнее, чем хорошие в частном. Он даёт примеры, когда затраты на реализацию предписанных процедур закупок в разы превосходят получаемые выгоды. Например, он сообщает о случае, когда процедура заключения контракта на поставку партии персональных ЭВМ стоимостью $75000 обошлась казне в $65000, а процедура заключения контракта на ремонт школьного замка на сумму $50 потребовала десять "законных" шагов и заняла шесть месяцев.

Американцы давно регламентируют процедуры бюджетных закупок и прекрасно знают, что описанные болезни не лечатся предоставлением права малоценные закупки делать на основе административных решений. Такой приём больше влияет на увеличения процента малоценных закупок, чем на сокращение бюджетных расходов. Почти всегда можно нашинковать одну крупную закупку на сотни мелких частей. Это вызывает дополнительный рост затрат на организацию закупок. В США в 1993 году на организацию закупок было потрачено 289 миллионов человеко-часов (более 140 000 человеко-лет!).

Среди американских специалистов и государственных деятелей очень многие поддержали точку зрения Ховарда. В частности, её поддержал Артур Шлезингер "младший", американский историк, родившийся в 1917 году, занимавший в 1961-1964 годах пост специального помощника президентов Дж. Кеннеди и Л. Джонсона. Представляется очевидным, что мы, если не примем заранее специальных мер, то не избежим в скором будущем того состояния, с которым уже столкнулись США. Вряд ли разумно повторять все ошибки других стран на пути оптимизации государственных расходов. Нужно учиться на чужих ошибках, тем более, что выход, в частности американцами, уже найден.

С точки зрения теории управления, организация закупок и заказов, исключительно методом регламентации процедур принятия решений является разомкнутым, параметрическим методом. При этом количество параметров, практически всегда, очень велико. Известно, что результат применения такого метода фатальным образом зависит от точности исполнения и функционирования всех элементов системы управления и, в любом случае, качество работы таких систем подвержено непрерывной деградации. Несомненные преимущества имеют системы с жесткой обратной связью по отклонению от цели управления. Для теории управления это - прописная истина.

Пусть читателю надо добраться из пункта А в пункт В. Если ему просто укажут эти точки на карте, то он сможет сам выбрать маршрут и благополучно доехать куда следует. Напротив, читатель легко представит себе, где он окажется, если получит детально прописанную формальную инструкцию о достижении точки В из точки А. Если в инструкции многократно указано: столько-то метров проехать по прямой, а потом на сколько-то градусов повернуть в таком-то направлении, то даже самым тщательным образом выполняя инструкцию, через некоторое время он всё же окажется не в точке В, а в кювете. И чем тщательнее прописана инструкция, тем скорее.

Может показаться удивительным, что в реальной практике, для бюджетных закупок и продаж, преимущественно применяются процедурные регламенты и нормативы, не исключающие коррупцию. По-видимому, имеет место интуитивный сговор (стр. 14) тех, кто пишет нормативы, и тех, кто их будет применять. Доказать наличие интуитивного сговора совсем не просто, но, судя по результату, он наверняка себя проявляет.

В заключение специально подчеркнём важнейшее обстоятельство: детальная регламентация процедур принятия расходных решений мало эффективна только в ситуации, когда ЛПР не отвечает за качество решения, не отвечает за конечный результат. Напротив, если ЛПР поставлено в условия, когда оно бескомпромиссно обязано принять хорошее решение и когда качество решения определяется объективным образом и не по точности исполнения процедуры, а по итогам её применения, такого рода нормативы очень полезны, так как дают возможность ЛПР на законном основании требовать у конкурирующих поставщиков соответствующую информацию.

Итак, мы установили, что жёсткое фрагментарное нормирование процедуры принятия решений, предусмотренное «Законом о закупках товаров и услуг для государственных нужд», без создания системных стимулов ответственности ЛПР за конечный результат, малоэффективно. Необходимо дополнить эти правила адекватными системными инструментами.

9. Решающая роль системных инструментов уменьше- ния коррупционных рисков

Если бы каждое недобросовестное решение ЛПР обнаруживалось и наказывалось, то, очевидно, коррупция была бы невозможной. Но вся беда в том, что обнаруживается лишь небольшая часть таких решений. Поэтому необходимо рассматривать наказание коррупционера как случайное событие. Для того, чтобы мотивированные корыстью ЛПР принимали решения в интересах общества необходимо, чтобы риск их личных потерь от недобросовестных решений был больше, чем потенциальная выгода от коррупции.

Напомним, что риск это размер потерь, помноженный на их вероятность. Сформулированной в предыдущем абзаце цели можно достичь двумя путями: увеличить риски от принятия заведомо недобросовестных решений либо, главное, снизить возможности личного влияния ЛПР на доходы частных лиц, зависящие от этих решений. Конечно, исправить недобросовестных людей невозможно, но риск наказания, или снижение возможных коррупционных доходов уменьшит, по крайней мере, их желание занять государственную должность.

Потенциальные потери ЛПР, в случае должностного нарушения или преступления определяются утратой должности в сочетании с уголовным наказанием и возможной конфискацией имущества. В зарубежной практике, вместо трудно реализуемой конфискации имущества используются дополнительные к сроку тюремного заключения штрафы.

Штраф разумнее, чем конфискация имущества, так как имущество может быть записано за кем угодно, а величина адекватного штрафа легко вычисляется с учётом нанесённого ущерба. После отбытия определённого судом наказания, преступник может находиться в заключении до тех пор, пока не заплатит штраф. Почти наверняка, даже "не имеющий личного имущества" коррупционер, если он действительно коррупционер, в такой ситуации найдёт деньги для уплаты штрафа.

В принципе, перечисленные санкции могут превзойти потенциальную выгоду от коррупционного решения, но, как уже говорилось, вся беда в том, что выявление таких решений, а значит и наступление наказания, происходят с недостаточно высокой вероятностью.

В соответствии с математической теорией рисков, даже если оценка потенциального наказания ЛПР составляет 10 млн. рублей, то при вероятности обнаружения 1%, риск составляет всего 100 тыс. руб. и, говоря образно, "перебивается" взяткой 150 тыс. руб., а многие системные решения ЛПР приносят, дающим взятки частным лицам, многомиллионные доходы. Разумеется, ни взяткодатель, ни взяткополучатель не делают строгих математических оценок, но, как показывает опыт, люди интуитивно ведут себя примерно в соответствии с такими расчётами.

Приведённые оценки, разумеется, носят приближённый характер, но важны для формирования реалистичной интуиции. Как показывает статистика рассмотрения в судах коррупционных дел, вероятность доказательного обнаружения преступления очень невелика, даже ниже 1%. Выявление доходов чиновников или скрупулёзное отлавливание нарушений предписанных процедур принятия решений, по нашим оценкам, не повышают существенно эту вероятность. Это подтверждается достигнутыми с помощью этих методов почти нулевыми результатами. Вероятность обнаружения коррупции можно повысить только за счёт прозрачности принимаемых решений, привлечения механизмов гражданского общества для анализа решений ЛПР и, особенно, путём создания организационных и правовых механизмов для участия в оценке решений ЛПР и полученных результатов конкурентов, которым принятые решения нанесли ущерб.

Однако, по нашему мнению, как бы мы не повышали вероятность обнаружения, радикально улучшить ситуацию не удастся, если не лишить ЛПР самой возможности непрозрачным образом так влиять на решения, что даже гигантские взятки окупаются. А ведь в печати появляются легенды о взятках за участие в сочинском проекте в размере 8 млрд. фунтов. Это, на взгляд автора, - преувеличение, но возникшее не на пустом месте.

С учётом сказанного, наиболее перспективными представляются методы, когда решения принимаются в результате прозрачного взаимодействия различных специализированных, адекватно мотивированных служб и подразделений. При этом принять личное решение без огласки невозможно, что не даёт возможности ЛПР "отработать" взятку. Это и есть "внешний и внутренний контроль правительства", который должен быть положен в основу функционирования государств с относительно низким уровнем коррупции.

Для того чтобы понять, как необходимый контроль должен быть устроен, представляется полезным рассмотреть факторы, стимулирующие и облегчающие коррупцию, а также применяемые в мировой практике приёмы уменьшения коррупционных рисков. Забегая вперёд, подчеркнём, что приводимые ниже методики снижения рисков коррупции далеко не во всех странах приводят к одинаковым результатам. Наша главная цель разобраться в причинах этих различий и проработать принципы построения для России такой системы, которая довела бы уровень коррупции, если не до европейского, то, хотя бы до американского уровня.

Как следует из предыдущего рассмотрения, главный стимул для коррупции возникает, когда государственные служащие получают возможность свободно распоряжаться общественным (чужим) имуществом как собственным (частным). При этом они часто, если не сказать: как правило, руководствуются не столько общественными, сколько личными интересами и целями. Результатом становятся многие коррупционные проявления, наиболее распространённым из которых является откат, понимаемый как передача коррумпированному должностному лицу части выгоды, возникшей у частного лица благодаря недобросовестному решению. В широком смысле слова, откат – практически единственный работающий механизм реализации системной коррупции.

Не следует думать, что проблема отката существует только в современном обществе. Первое, известное автору, упоминание отката встречается в Библии, в Евангелии от Луки (16, 1-9). Там приведена притча о неверном управляющем.

Напомним эту поучительную притчу. Управляющему имением знатного и богатого вельможи грозило увольнение. Провинившийся был очень обеспокоен, так как побираться не хотел, а ничего другого делать не умел. Тогда он вызвал к себе должников своего хозяина и за соответствующее вознаграждение вернул им расписки на старые долги и позволил написать новые расписки, со значительно уменьшенной суммой долга, обусловив обмен расписок, фактически, откатом. Хозяину так понравилась изобретательность управляющего, что он не стал его увольнять. Это также, видимо, первый пример вознаграждения за “ноу-хау”. Любопытно, что в английском языке для нашего понятия "откат" нет особого слова. Применяется словосочетание: kick-back. Неужели в англоязычных странах откат такая редкость, что особого слова им не требуется?

Следует специально подчеркнуть, что возможности коррупционных злоупотреблений порождаются, строго говоря, не столько упомянутой выше  свободой распоряжаться общественным имуществом как собственным, сколько отсутствием бескомпромиссной ответственности за достижение установленных целей. Для частного сектора бескомпромиссность ответственности достигается рыночной конкуренцией. Для общественного сектора её нельзя обеспечить, если распоряжение чужими активами происходит в условиях отсутствия конкретных и ясных требований по результатам работы распорядителей, и при отсутствии эффективного контроля, опирающегося на абсолютную транспарентность бюджетных расходов. В России именно такое положение, к сожалению, встречается слишком часто, если не сказать: является нормой.

Например, реестр расходных обязательств в российских регионах формируется в явном противоречии с идеями Мэдисона. Его исполнение организовано также без учёта этой аксиомы. Практически одни и те же службы, одни и те же люди, определяют, какие работы нужно осуществлять, какие проекты поддерживать, сколько это будет стоить, что будет получено в результате и кто конкретно будет эти работы производить. Они же, фактически, осуществляют и подведение итогов работы, и оценку успешности результатов. Эта система до сих пор не убила страну, лишь потому, что и на государственной службе есть определённое количество вполне добросовестных людей и в стране ещё осталось много нефти и газа.

В России, повторим, отмеченное выше "единоначалие", практикуется практически во всех регионах и на всех уровнях. Научно обоснованного и чётко прописанного контракта, определяющего: каковы обязательства власти и как ограничиваются  суммы, которые власть может взять за безукоризненное исполнение обязательств и как она “наказывается” в случае наличия обоснованных претензий, - всего этого, как правило, – нет. В Нью-Йорке, например, помимо детально разработанной системы закупок (прокьюрмента), и системы контроля соблюдения соответствующих правил, есть специальная представительная комиссия, определяющая: сколько налогов может собрать мэрия в очередном бюджетном году, с учётом утверждённых представительными органами расходных обязательств. В такой ситуации, часто употребляемая у нас фраза: "Предлагаемая мера увеличит поступления в бюджет" по сути  говорит, что эта мера носит криминальный характер. Конечно, это для нас звучит несколько парадоксально,

Когда работавшие с Правительством Москвы по проекту «Муниципальные финансы» представители Агентства международного развития узнали, что у Правительства Москвы нет императивного (то есть неотвратимо обязательного) реестра расходных обязательств, выработанного представительной властью они удивились. А когда, вдобавок, узнали, что Правительство также и само формирует расходные обязательства, и не имеет процедурных ограничений по сбору налогов, - они не могли в это поверить. Американцы сказали, что московским властям очень “повезло”, раз они могут без точной адресной мотивации собирать деньги.

Заметим, что Москва, в этом смысле не является исключением. Это общероссийская болезнь, а что касается Москвы, то в ней проживает относительно больше активных, критически настроенных наблюдателей и ей "повезло" много меньше, чем некоторым другим регионам, в которых на порочность подобной практики практически не обращают столь пристального внимания.

Вообще, ясное понимание взаимосвязи расходных обязательств и налоговых платежей у нас ещё только складывается. Автор присутствовал на общественном обсуждении проекта бюджета в городе Феникс, в США. В ту пору его удивило, что жители не просто обсуждали проекты расходных обязательств городской власти на очередной год, но соотносили это с затратами и налогами. Они говорили, например: "Нам не нужен подземный переход от супермаркета к автостоянке. Чем платить налоги по 16 долларов с человека в месяц за этот переход, лучше мы постоим у светофора". Напротив, в другом случае они говорили: "Поставьте нам дополнительный полицейский пост в таком-то месте, и мы согласны платить за это 23 доллара налогов на человека в месяц".

Очень поучительно сопоставить с описанным американским подходом пример из московской практики. На одном из заседаний первого "демократического" Моссовета, избранного в 1990 году, обсуждался проект бюджета. Автор, был в те времена членом Бюджетно-финансовой комиссии. Он рекомендовал Председателю Комиссии, Е.А. Файншмидту, в ответ на критику в связи с недостаточным выделением бюджетных средств на те, или иные нужды, требовать у критиков конкретных предложений о том, на какие цели следует уменьшить расходы, или какие новые платежи в бюджет следует ввести для москвичей, чтобы выполнить требования депутатов. В историю Моссовета вошёл уникальный ответ депутатов: "Ты нам выкручиваешь руки!".

Следует особо подчеркнуть, что наиболее сложным, в борьбе, начатой ещё шумерами 5000 лет назад, является обеспечение эффективного контроля достижения целевых показателей в увязке с затратами. Инструментом такого контроля не может быть самоотчёт. Только институтционализация независимого и объективного контроля результативности, в сочетании, повторимся, с бескомпромиссной ответственностью позволяет разрешить конфликт личного и общественного интересов. Это важнейший элемент необходимого по аксиоме Мэдисона “внешнего и внутреннего контроля правительства”. При отсутствии этих институтов, своекорыстное использование распорядительных полномочий существенно более привлекательно, чем целевое. При их наличии, баланс, в той или иной степени, меняется в пользу целевого использования.

Оговорка “в той или иной степени” в предыдущем абзаце сделана не случайно. Помимо всего прочего, детальный контроль это технологически сложная и очень трудоёмкая работа и степень успеха зависит от того, как эта работа организована. Применение для этой цели современных информационных технологий, поддержанное использованием механизмов гражданского общества даёт, но, к сожалению, не обеспечивает, возможность исчерпывающего контроля. Этому должна помочь его адекватная институционализация.

Прежде всего, на законодательном уровне для контролирующих органов и институтов гражданского общества должна быть обеспечена полная, лучше сказать – тотальная, прозрачность использования бюджетных средств и информации о получаемых результатах. Самое главное, так разделить процесс принятия расходных обязательств и бюджетных решений, чтобы исключить возможность закрытым образом принимать окончательные решения без доказательных (подтверждённых профессиональными расчётами) оснований. В Разделе 10 мы специально рассмотрим этот вопрос.

10. Научное обоснование расходных обязательств как главное средство уменьшения коррупционных рисков

Какие  бы стимулы мы ни изобретали для того, чтобы повысить заинтересованность ЛПР в приоритетном учёте общественного интереса, мы должны, прежде всего, ясно объяснить, в чём конкретно этот интерес состоит. Вряд ли можно рассчитывать, что каждый конкретный человек будет обладать достаточным объёмом знаний и информации для того, чтобы принять научно обоснованное решение, как можно более близкое к оптимальному варианту. Особенно если эту оптимальность нужно гарантировать в стратегической перспективе порядка 25-30 лет. На первый взгляд, это можно было бы простить ЛПР, но если вдуматься, то, разрешив принимать недостаточно обоснованные решения, мы приоткрываем ворота для коррупционных злоупотреблений. Тем более широко, чем хуже институционализированы независимый контроль по конечному результату и ответственность. Недаром незабвенный В.С. Черномырдин говаривал: “Хотели как лучше…”. Так может, в нужный момент, сказать всякий, кто принял плохое решение не потому, что ошибся, а потому, что коррумпирован.

Очевидно, что для обеспечения подконтрольности и эффективности работы правительства, процесс принятия решений должен всегда опираться на использование знаний специалистов высшей квалификации по стратегическому прогнозированию и планированию. Соответствующие структуры не должны обязательно входить в органы исполнительной власти. Более того, обязательно должны существовать и поддерживаться мощные, независимые и от государства, и друг от друга, профессиональные прогностические школы. Необходимое взаимодействие с ними должно быть устроено таким образом, чтобы было невозможно принимать решения без учёта научных оценок стратегических последствий. Необходимы также: бескомпромиссная ответствен-ность за добросовестность и качество прогнозов, и стимулы накопления соответствующих знаний для их улучшения. При этом должны быть предусмотрены и специально регламентированы процедуры преобразования выводов из прогнозов в императивные расходные обязательства для исполнительной власти, а также механизмы сравнительной стратегической оценки инициативных предложений исходящих от различных предпринимательских структур или органов власти. Аксиома Мэдисона требует также и защиты от того, что среди привлекаемых научных специалистов могут быть и отнюдь не ангелы, что открывает возможности недобросовестного лоббирования.

В этой связи можно упомянуть американский Институт Катона (The Cato Institute). Это известный во всём мире научный центр, активно привлекаемый органами власти США для экспертной оценки стратегических последствий решений и нормативных документов. По публикациям, у автора сложилось мнение, что экспертиза в Институте Катона предписана какими-то нормативными актами. Каково же было его удивление, когда, посетив этот институт, он узнал, что это частное, независимое учреждение, а частое его привлечение для экспертиз всего лишь результат его колоссального авторитета и подтверждаемости его оценок по результатам ретроспективного анализа.

Автор не вполне согласен с некоторыми принципиальными установками научной школы Института Катона. Они имеют сильный уклон в хрематистику. В частности, в некоторых работах специалистов института доказывается, что в странах с высоким уровнем экономической свободы коррупция способствует росту производства. Это справедливо, только если признать хрематистику полезной. Если вред хрематистики не очевиден читателю, нужно ещё раз вернуться к началу заметок и перечитать стр. 7-9. Независимо от отмеченных расхождений в целевых установках, с методологической точки зрения опыт института Катона весьма поучителен.

В идеале, все расходные обязательства должны формироваться не в результате решений, а в результате надёжных и добросовестных прогностических расчётов. Обоснование расходных обязательств в рамках такой системы в США защищёно от недобросовестного лоббирования, поскольку там действует закон о комитетах советников. Это очень важный и мудрый закон. Его суть в том, что привлекаемый научный консультант, под угрозой уголовного наказания обязан сообщить о ситуации конфликта интересов, если таковая возникает при проработке им конкретного вопроса. Такое сообщение не означает, что данный специалист не будет привлечён к работе, однако, очевидно, что обязанность делать такое сообщение чрезвычайно затрудняет недобросовестное лоббирование. Этот опыт может быть успешно перенесён на российскую почву, для защиты от "консультантов - Воландов".

Лидерство в разработке прогностических моделей и в использовании прогностических расчётов для повышения качества стратегического управления, бесспорно, принадлежит США. Можно предположить, что экономическая и военная мощь США, их ведущее положение в области инноваций и применения информационных технологий, высочайшая конкурентоспо-собность американской экономики, всё это следствие того, что расходные обязательства и бюджетные решения принимаются с возможно более достоверным учётом стратегических последствий.

Подавляющая часть прогностической деятельности в США носит частный характер, но финансирование этой работы в значительной части производится за счёт бюджетных грантов и на конкурентной основе. В литературе автору встречались оценки, согласно которым в США стратегическим прогнозированием занимается до 45 миллионов экономистов-аналитиков. Если учесть, что численность экономически активного населения США около 240 млн. человек, данная оценка представляется завышенной. Впрочем, легко так определить понятие прогнозирование, что цифра получится даже больше. Ведь можно считать, что, например, человек, который просто выбирает способ безопасного перехода улицы, тоже занимается прогнозированием. Но даже если указанная цифра завышена на два порядка, всё равно это свидетельствует о том, какое большое значение придаётся в США этой работе. Нельзя также исключить, что завышенной эта цифра может казаться лишь по контрасту с российской практикой. Вполне возможно, что эта цифра действительно отвечает потребностям мощной постиндустриальной экономики, экономики знаний. Не исключено, что для такого уровня развития это нормальный научный ресурс, необходимый для надёжного системного обоснования решений с учётом их стратегических последствий.

В любом случае, известно, что в США функционируют десятки серьёзных прогностических комплексов, обслуживающих порядка 50 технологических направлений. Такое обширное предложение со стороны частных организаций объясняется наличием спроса и обеспечивает серьёзную конкуренцию среди прогнозистов. Для того, чтобы грамотно взаимодействовать с этим сонмом поставщиков прогностических услуг во властных структурах тоже необходимы соответствующие и очень грамотные специалисты.

На наш взгляд неприемлемо, когда в органах власти нет ни одного человека, который, прочитав аналитический отчёт и встретив, например, фразу: "необходима оптимизация распределения сервитутов по ареалу по критерию максимума качества жизни в пределах горизонта планирования" скажет, что в отчёте отсутствуют конструктивные предложения. Разумеется, мы не отвергаем целесообразность серьёзной адаптации научных и аналитических материалов к особенностям целевой группы, но движение обязательно должно быть встречным.

Только в Пентагоне работает порядка 1500 специалистов по Форсайту (специальная наука, "взгляд в будущее"). В некоторых государственных структурах для этой цели даже предусматриваются специальные подразделения. Наиболее известные и значимые из них:

- Совет экономических консультантов при Президенте США;

- Совет управляющих при Федеральной резервной системе;

- Специальный департамент в Административно-бюджетном управлении.

Все перечисленные подразделения в государственных структурах укомплектованы первоклассными специалистами. Например, нобелевский лауреат Д. Стиглиц был членом упомянутого совета при Президенте США. Однако государственные служащие, по условиям своей работы, вряд ли могут самостоятельно вести крупномасштабные системные разработки. Их главная задача, говоря образно, вести грамотный аутсорсинг, привлекая для конкретных задач специализированные организации, у которых, по ретроспективе, были наилучшие прогнозы. Для этой цели государственные структуры, кроме всего прочего, могут пользоваться информацией, размещённой на 1500 сайтах и услугами 150 тыс. ИНТЕРНЕТ - аналитиков.

Все сказанное представляет разительный контраст с ситуацией, которую можно наблюдать в России. Этот контраст проявляется и в количественном отношении, и в качественном. Рационального разделения функций и профессиональной компетенции между наукой и исполнительной властью практически никогда не было, да и сейчас нет. В большой степени это объясняется тем, что марксизм-ленинизм считался единственным подлинно научным учением, а значит те, кто им владел, практически не нуждались в дополнительных научных разработках, кроме межотраслевых балансов, нормативного планирования и приукрашенной статистики. В особо трудных случаях, для придания решениям видимости глубокой научной обоснованности, иногда на руководящие посты назначались крупные учёные, которые, очень часто, фактически садились “не в свои сани”. Иногда научным организациям поручалась разработка каких-то программ, например, "Программы научно-технического прогресса". Но при этом в большом числе случаев эти разработки должны были лишь придать научный имидж уже принятым решениям ЦК КПСС.

Эти традиции живы до сих пор. Автор лично наблюдал случай, когда академику РАН, Д.С. Львову было поручено возглавить экспертизу программы стратегического развития очень крупного отечественного предприятия. Дмитрий Семёнович обоснованно раскритиковал этот документ "в пух и прах". Каково же было удивление автора, когда академика не поблагодарили за то, что он предотвратил бесполезные расходы, а высказали недовольство. Заказчики считали, что раз экспертиза оплачена, оценка должна быть только положительной.

Приведенные выше традиции взаимодействия власти и науки – типичный пример лоскутного подхода. К сожалению, заметных изменений, повторимся, до сих пор нет. Предположительно и здесь имеет место интуитивный сговор. Создаётся впечатление, что учёных не подпускают к принятию решений, чтобы не потерять коррупционные доходы. А эта потеря неизбежна, либо за счёт уменьшения произвола ЛПР, либо за счёт того, что с некоторыми учёными придётся делиться.

В США, напротив, взаимодействие законодательной и исполнительной власти с наукой поставлено на системную основу. С органами власти США систематически взаимодействует несколько сотен комитетов советников, а “правила игры” (Закон о комитетах советников) прописаны таким образом, что не позволяют власти игнорировать профессиональные научные рекомендации и одновременно повышают ответственность учёных за качество рекомендаций и препятствуют, как уже говорилось, возможностям недобросовестного лоббирования.

Масштабное привлечение органами власти СЩА учёных при разработке конкретных решений, очевидным образом повышает их качество, и имеет малые риски недобросовестного лоббирования со стороны привлекаемых советников. Упомянутый закон защищает от этой опасности. Поясним механизм действия этого закона.

Если привлекаемый специалист продекларирует ситуацию конфликта интересов, это, как уже говорилось, вовсе не обязательно приводит к его устранению от экспертной помощи. Однако очевидно, что даже когда его рекомендации используются, риск недобросовестного лоббирования резко уменьшается. Конечно, в большинстве случаев коррумпированные участники процесса экспертизы решений будут скрывать ситуацию конфликта интересов, особенно если она возникает как результат взятки. Однако очевидно, что если когда-либо в будущем конфликт интересов выявится, то будет легче обеспечить принцип неотвратимости наказания, чем в ситуации, когда нужно доказывать нанесение конкретного ущерба или получение чиновником незаконных доходов. Это, представляется, будет сдерживать коррупцию гораздо надёжнее, чем декларирование чиновниками семейных доходов. 

В этой связи уместно вспомнить о другом американском законе, согласно которому каждый сотрудник иностранных спецслужб, находящийся в США, обязан зарегистрироваться, в определённом правительственном учреждении. Совершенно очевидно, что ни один функционирующий агент регистрироваться не будет. Но, например, дело советского разведчика Абеля показывает, насколько, при наличии такого закона, возрастают риски агентов, и упрощается судебное преследование. Да и в российско-американском "шпионском скандале" 2010 года сработал именно этот закон.

Возникающая при привлечении внешних независимых экспертов, возможность коррупции давно известна. В отличие  от США, где этот риск снижается благодаря наличию «Закона о комитетах советников», в нашей стране его наличие породило лишь специфическое отношение к использованию науки и механизмов гражданского общества в управлении. Состязание идей заменяется состязанием людей. Учёных и специалистов слушают только тогда, когда они занимают какой-нибудь государственный пост. При этом, зачастую учёные, даже обладая ясным стратегическим видением, не умеют осуществлять административное управление, проваливают дело и дискредитируют собственные правильные предложения.

В США, привлекаемые советники, сами не осуществляют административное управление, а только предоставляют экспертные услуги для лиц, принимающих административные решения и умеющих их реализовывать. В деле создания институтов, помогающих использованию экспертного потенциала гражданского общества, мы делаем лишь первые шаги.

Упомянем, например, формирование Министерством юстиции РФ поля экспертов для тотальной экспертизы решений Правительства РФ на предмет коррупционных рисков. Это очень прогрессивная норма, но в положении отсутствует требование к экспертам объявлять заранее о ситуации конфликта интересов.

Итак, можно считать практически доказанным, что, из-за отсутствия институционального взаимодействия исполнительной власти с научным сообществом, а также из-за недостаточного развития научных методов прогнозирования, в России не в полной мере, если не сказать резче, используется один из наиболее существенных резервов снижения коррупционных рисков.

При возникновении политической воли начать движение к эффективному государственному устройству, первоочередным мероприятием должна стать программа поддержки прогностических исследований, опирающаяся на российские экономические школы с использованием мирового опыта. Разумеется, это венчурный проект, но не более рискованный, чем поручение человеку, который во всеуслышание обещал, что ваучер будет стоить как две «Волги» возглавить работы по нанотехнологиям. А стоят предлагаемые исследования, приблизительно, на три порядка дешевле. Именно с этого придётся начинать переход к государству, которое служит.

11. Созидательный потенциал и коррупционные риски государственно–частного партнёрства в либеральном обществе: российская специфика

11.1.      Фундаментальный характер проблемы

Если обобщить содержание предыдущих десяти разделов, то можно увидеть, что главной проблемой России является разработка и реализация такой системы сосуществования публичного и частного секторов, которая, в интересах общественного блага, обеспечивает максимальное использование позитивных следствий от развития частной инициативы и предприимчивости. При этом, в системе должно быть, как можно полнее, ослаблено действие, перечисленных ниже, негативных особенностей тотального либерализма. Одновременно должны быть минимизированы коррупционные риски и не должны проявляться негативные последствия примата хрематистики, в виде кризисов и социальной напряжённости, доходящей до катаклизмов. Речь, таким образом, идёт о необходимости создания стратегически возможно более эффективной, в смысле общественного блага, системы государственно-частного партнёрства. Разберём основные идеи, реализация которых даст возможность решения этой ключевой проблемы.

Подчеркнём сначала, что многие, в том числе и высокопрофессиональные, специалисты, работающие в области ГЧП, часто даже не задумываются, сколько фундаментальных, прежде всего - онтологических (онтология – наука о сущности бытия), положений лежит в основе стратегически дальновидной позиции по этой проблеме. Здесь и вопрос о том, зачем вообще людям государство, и вопрос о том, как личная свобода согласуется с его существованием и многие другие, столь же фундаментальные. На эти темы написаны буквально метры (длина полок, где можно разместить эти книжки) самых глубоких философских исследований. Cвой вклад в эту проблематику внесли такие выдающиеся мыслители, как учитель Аристотеля Платон, христианский апостол Павел, китайский философ Конфуций, древнеримский политик М. Цицерон, немецкий политэкономист К. Маркс, русский философ Н. Бердяев, главный идеолог российской революции В.И. Ленин. Честно признаемся: список авторов далеко не полный, но даже перечисленных имён достаточно, чтобы подчеркнуть глубину проблемы и, главное, предостеречь от слишком поверхностного подхода к ней. Читателю придётся также с пониманием отнестись к тому, что в дальнейшем и нам не удастся избежать некоторых рассуждений самого общего характера.

11.2.      Глобальный консенсус и Россия

XX век, упрощая, можно считать веком интенсивных глобальных дебатов о том, что лучше: общество, в основном построенное на инициативе и предприимчивости свободных граждан, приводимое в движение эгоистическим стремлением получать прибыль, и автоматически порождающее неравенство, либо патерналистское государство, которое берёт на себя основную заботу о благосостоянии своих подданных, централизуя и производство, и распределение в интересах установления в обществе социальной справедливости уравнительного характера. При этом понятие "лучше" включает и моральные и материальные аспекты. Эти дебаты порой принимали самые острые формы, вплоть до применения тяжёлых вооружений и взаимного атомного устрашения. В истории ХХ века были, и даже до сих пор есть, примеры разделения исторически единых стран на две части именно из-за разногласий по этому, принципиальнейшему, вопросу. Представляется, что из этих дебатов уже можно сделать более или менее окончательный вывод.

Точно так же, как нельзя добиться, чтобы в роду человеческом (в глобальной популяции приматов Homo Sapiens) были представлены только эгоисты, или только альтруисты, так и нельзя обеспечить, чтобы, при любой степени социализации общества, не существовало бы, хоть в какой-то степени, законно или подпольно, частное предпринимательство. Нужно либо отказаться от противопоставления патернализма и либерализма, либо рано или поздно, поставить ребром вопрос о том, соответствует ли, в принципе, долговременным (много веков) стратегическим интересам человеческой цивилизации сосуществование этих крайностей в одном обществе. Может быть, одну из них, если уж её нельзя искоренить (вытеснить), то, по крайней мере, объявить "смертным грехом"? Ведь действуют же в человеческом обществе многие табу, например, на людоедство.

Опыт человечества убеждает, что любые попытки ортодоксально одностороннего решения обозначенной выше проблемы не достигали успеха, и, на наш взгляд, не достигнут его никогда. Необходим какой-то компромисс. Для европейских стран поиск такого компромисса идёт давно и, уже не порождает фатальных переходных явлений, хотя до сих пор иногда и вызывает обострённые "дебаты" с поджогом автомобилей и убийствами полицейских. Для России поиск начался совсем недавно, ещё далеко не завершён и чреват опаснейшими ошибками, так как при поиске такого компромисса невозможно действовать по шаблонам других стран. Обязательно должна быть учтена немаловажная и непростая историческая и географическая специфика России.

Решая данную задачу, нужно, помимо вышесказанного,  учитывать, что даже на глобальном уровне опыт "развитого социализма" не отвергается тотально. Напомним, что, например, ещё в 2009 году, 38% восточных немцев сожалели о произошедших изменениях в государственном устройстве, а в 2010 году 13% жителей ФРГ одобряли (!) деятельность Гитлера. Известно также, что многие люди и в других, в том числе – развитых, странах не сомневаются в том, что какие-то элементы глобального социалистического опыта вполне разумно использовать. Поскольку именно Россия имеет наибольший, как позитивный, так и негативный, экспериментальный материал по организации общественного сектора, её опыт особенно ценен. Разумеется, только чудом уцелевшими динозаврами предлагается, хотя бы частичная, реставрация "развитого социализма". Нормальные люди говорят лишь об утилизации его положительных качеств.

Пришло время отказаться от опасных противостояний по вопросу: “что лучше”, либерализация или социализация и сделать прагматический выбор, в пользу здоровой конкуренции этих принципов, то есть в пользу, эффективно организованного, их партнёрства. Раздел7 на самом общем уровне обосновывает прагматический подход к ГЧП.

Тезис о том, что здоровая конкуренции есть партнёрство – не оговорка. Благодаря конкуренции, мы не только получаем победителя и побеждённого. Мы получаем серьёзный вклад в рост общественного благосостояния. Как иногда говорят спортсмены: “Побеждает дружба!”. Помимо снижения конкретных "тактических" издержек на исполнение услуг или на государственные закупки, в стратегической перспективе, происходит снижение общественно необходимых издержек воспроизводства населения, повышение качества человеческого потенциала и рост производительности труда. Поскольку эти последствия выгодны и общественному, и частному сектору, здоровая, свободная от криминала и коррупции, конкуренция по существу приобретает характер стратегического партнёрства. Отмеченное обстоятельство уже осознано и предпринимательским сообществом и гражданами стран, где богатые люди думают не только о сиюминутной прибыли, но и о том, что будет в стране через 50 или 100 лет, как раз тогда, когда это станет жизненно важно для их детей, внуков и правнуков.

Во всех либеральных государствах сформировался общественный консенсус о пользе здоровой конкуренции в частном секторе, несмотря на известные соблазны злоупотребления монопольным положением. Есть все основания рассчитывать на то, что и в России польза здоровой конкуренции при формировании ГЧП будет, рано или поздно осознана и предпринимательским сообществом, и гражданами. Конкуренция, в стратегическом плане, выгоднее, чем злоупотребление монопольным положением или недобросовестное лоббирование.

Не исключено, что в странах, где процветает практика злоупотребления монопольным положением на финансовом рынке, в соответствии с взглядами Д.К. Гелбрейта (стр.9), конкуренция в реальном секторе экономики дополнительно специально поддерживается финансовой олигархией для сокращения издержек на собственное потребление и сохранения стабильности. Во всяком случае, вопли о чрезмерном вздорожании продовольствия мы слышим очень часто, но никто не хочет рассматривать повышение цены как стремление производителей продовольствия (и финансирующих их банков!) к естественному для либеральной экономики выравниванию нормы прибыли. Финансовые воротилы – хрематистики считают, что монополия допустима только одна – финансовая.

Не побоимся возвышенных слов: главная цель эффективного партнёрства государства и частного сектора, - разместить на уже становящемся тесном космическом корабле по имени Земля как можно больше счастливых людей.

Приведенная выше формулировка только кажется чрезмерно прекраснодушной. На самом деле, в неё включена даже непростая проблема “силового” регулирования чрезмерного роста народонаселения. Многие, например, выдвигают требование ограничить такой рост, по крайней мере, в бедных странах. На наш взгляд, иногда это целесообразно, иногда нет. В рамках приведенной формулировки целесообразность такого регулирования выясняется автоматически. Если рост сокращает число счастливых людей, его нужно приостанавливать, если увеличивает – поддерживать.

В стратегическом плане, в высшей степени благоприятно, что, ставшая глобально популярной, идея эффективного ГЧП уже позитивно принимается в России. Однако, в нашей стране, она иногда становится мифом, злоупотребление которым порождает серьёзные коррупционные риски. Имеется в виду утверждение о безусловной эффективности любой формы государственно-частного партнёрства, на которую соглашаются государство и частный сектор. Это считается, чуть ли не аксиомой. Если кто-либо, получив предложение об организации конкретного ГЧП, потребует обоснования его целесообразности, то с большой долей вероятности получит обвинения в некомпетентности. Ведь “все знают, что ГЧП – это хорошо”. А как быть, если в конкретном случае применяется широко распространённая парадигма государственно-частного партнёрства в её недобросовестном варианте? Речь о часто встречающейся приватизации прибылей и национализации убытков и рисков. Очевидно, что тот, кто дал разрешение на такой вариант ГЧП, либо не понимает, что делает, либо коррумпирован.

Несмотря на наличие коррупционных рисков, грамотное использование ГЧП может и в России дать мощный источник роста благосостояния общества. Такая возможность, помимо уже отмеченной пользы от конкуренции, возникает из-за того, что для частного сектора критерий выгодности участия в конкретном проекте учитывает различные аспекты результата совсем не так, как это делается в публичном секторе. Прежде всего, это касается горизонта планирования. Для государства он должен быть не менее 25 лет, лучше 50 лет и более, а для частного сектора он существенно ниже. Мы уже вскользь затрагивали этот вопрос в конце Раздела7. Кроме того, благодаря партнёрству можно разрешить многие серьёзные проблемы, порождаемые несовершенствами рыночного регулятора. Проблемы прагматического учёта отмеченных и подобных принципиальных различий частного и общественного сектора будут специально рассмотрены ниже.

Заранее укажем, что благодаря отмеченным различиям возникает возможность получать синергетические эффекты от конструктивного сотрудничества публичного и частного секторов. Чуть позже мы объективно оценим возможности использовать эти эффекты, избегая коррупционных рисков, возникающих на основе бездумного применения упомянутого мифа. Автор уже неоднократно поднимал эти вопросы и на семинаре ВЭО России под руководством академика Л.И. Абалкина и на довольно представительном Международном Форуме МАГ: «Государственно-частное партнёрство: развитие местной инфраструктуры», Актау, Казахстан, 17 сентября 2009 года.

Как правильно сказано в написанной ещё в 2003 году, уже упоминавшейся, работе «Конструктивный либерализм» [18], разумная государственная система должна максимально использовать взаимодополняющие особенности, и альтруизма, и эгоизма. Это гораздо разумнее, чем исправлять генетическое соотношение эгоистов и альтруистов, по крайней мере, потому, что последнее не осуществимо за обозримое время. Как известно, устойчивые генетические изменения в популяции происходят за десятки и даже сотни лет.

Даже Сталин, в своё время, вынужден был смириться с тем, что у него только один Союз писателей, такой, какой есть. 

Сегодня, на основе многих конкретных, интереснейших, хотя и не всегда успешных, примеров организации ГЧП, уже можно сформулировать ряд конструктивных принципов, относящихся, если можно так сказать, к философии эффективного государственно-частного партнёрства. В выступлениях от Правительства Москвы на довольно представительном Международном Форуме МАГ: «Государственно-частное партнёрство: развитие местной инфраструктуры», (Актау, Казахстан, 17 сентября 2009 года), была высказана очень важная мысль, о том, что ГЧП – новый основополагающий принцип построения государственных систем в XXI веке. Это, на наш взгляд, очень важный и правильный тезис.

Не вызывает никаких сомнений, что при правильной организации этот принцип  открывает перед человечеством совершенно новые возможности, которые не были поняты в прошлом веке, когда главным считалась победа в принципиальном противостоянии. Для России эта задача стоит особенно остро, так как здесь потенциал выгод от её успешного решения – просто уникальный, а достижения пока скромные, если не сказать – ничтожные, так как ГЧП слишком часто идёт по криминальному (коррупционному) пути.

11.3.      Российская (постсоветская) специфика

При всех современных проблемах и трудностях, можно сказать, что по отношению к выработке рациональной парадигмы ГЧП, Россия потенциально находится в выигрышном положении, по сравнению с другими странами. Нами, и другими государствами, входившими прежде в СССР и “лагерь социализма”, как уже говорилось, накоплен полувековой опыт, показывающий экспериментально, к каким последствиям приводит практически полная передача производства и всех социальных и инфраструктурных услуг, включая обеспечение почти всего повседневного потребления, патерналистскому государству. Помимо этого, мы уже более двух десятков лет "варим яйца всмятку", пытаясь совместить патернализм и либерализм. И на этом пути мы тоже уже выявили много подводных камней. Таким образом, в стране накоплен колоссальный экспериментальный материал, облегчающий разработку и реализацию стратегически эффективной системы ГЧП для России. Подчеркнем ещё раз, что накопленный в СССР и в России опыт отнюдь не полностью негативный и что не учитывать прошлый опыт так же опасно, как бездумно перетаскивать некоторые негативные черты прошлого, особенно – патернализм, в будущее.

В своё время автор был поражён, когда прочитал у Н. Бердяева [6] такую фразу, с которой Бердяев обращался к революционерам 1917 года: "Всё существо ваше полно памятью о зле прошлого, вы не можете освободиться от него. Но у вас нет памяти о добре прошлого, о нетленной истине и красоте в нём, у вас нет памяти творческой и воскрешающей". Бердяев считает, что это типичная ошибка всех прошлых и будущих революций. Напомним, что это написал человек, активно поддерживавший, в 1917 году, свержение самодержавия. Вообще, «Философия неравенства» это очень мудрая книжка и прочитать её полезно всякому, кто размышляет о разумном государственном устройстве России.

Вряд ли разумно полностью отвергать такие механизмы советского прошлого, как единое народнохозяйственное планирование. Речь не о директивном планировании, а о научном прогнозировании последствий реально складывающихся тенденций развития и их коррекции в соответствии с целями управления. Приходится также сожалеть об утрате в ходе реформ инструментов межотраслевого балансирования производства, тем более, оптимального распределения ресурсов (по Канторовичу). Ирония судьбы в том, что идеи межотраслевого баланса, разработанные профессором Санкт-Петербургского, а позже – Гарвардского университета, лауреатом Нобелевской премии Василием Леонтьевым, сейчас активно используются где угодно, но только не у нас. Имеется в виду отсутствие институционального включения этих методов в систему управления. А как можно было отвергнуть системное использование природных и материальных ресурсов преимущественно в интересах благосостояния государства в целом? Негативные последствия этого мы уже обсуждали.

Полезно также учесть опыт использования ряда других, действовавших в то время разумных механизмов. Например, казначейская система страны, называвшаяся в те времена банковской, хотя и не давала возможностей получать спекулятивные доходы, обеспечивала функционирование гигантского народного хозяйства СССР заведомо не хуже, чем сейчас это делают коммерческие банки. Она была полностью застрахована от глобальных финансовых катаклизмов. Как бы мы не относились к прошлому финансовому инструментарию, нельзя не признать, что, допущенное сейчас, смешение на счетах коммерческих банков бюджетных и частных денег стимулирует и даже провоцирует коррупцию. Это также усиливает зависимость экономики России от ситуации на глобальном финансовом рынке.

Если глянуть в корень, можно утверждать, что первая в мире транснациональная корпорация была создана в СССР, и её наличие позволяло осуществлять многие высокоэффективные системные решения. Например, в СССР была создана уникальная общесоюзная энергосистема, многие принципы построения которой до сих пор используются во всех развитых странах. Сейчас она разрушена, а её развалины, уцелевшие в странах СНГ, отнюдь не способствует процветанию этих стран. В СССР были созданы относительно конкурентоспособные отрасли тяжёлой и военной промышленности. Не случайно на МКС, по крайней мере, до 2010 года, летали на советских космических аппаратах. Была создана вполне разумная индустриальная и социальная инфраструктура, Транспортная инфраструктура и соответствующая тарифная политика превращали страну в единый хозяйственный механизм, тогда как сейчас межрегиональные хозяйственные связи часто не совместимы с транспортными тарифами. Большой выигрыш давала возможность производить базисные товары и услуги в максимально возможном объёме. При этом, как положено, были и злоупотребления монопольным положением, Достаточно вспомнить постоянные жалобы тех времён на "диктат производителя". Но масштабы монопольных злоупотреблений, равно как их социальный вред были не сопоставимы с современной ситуацией. Никогда нельзя было пообедать за цену четырёх поездок на метро, а людей, которые не могут оплатить потребляемое ими тепло, электроэнергию или жилищно-коммунальные услуги практически не было. В этом контексте буквально пощёчиной реформаторам является реанимация «Аэрофлота» растащенного в ходе приватизации по кускам и почти бесследно исчезнувшего. Точнее сказать, не исчезнувшего, а превратившегося, скорее всего, в недвижимость за рубежом.

Перечисленные и некоторые другие механизмы, несомненно, давали положительные эффекты, в значительной степени, компенсировавшие фатальные недостатки принятых под влиянием известных догм, конкретных “правил игры” в системе развитого социализма.

Конечно, были не только достоинства. Действовавшая система прочно законсервировала патерналистскую конструкцию государства (см. на стр. 33 рассуждения про автомат Калашникова) и дала возможность реализовать исторически беспрецедентную, жестокую мобилизационную стратегию развития страны. Объективно нельзя не признать, что эта стратегия привела к формированию высокого геополитического авторитета СССР, но примириться с жестокостью этой стратегии категорически невозможно. Тем более, что она не дала возможности в полном объёме использовать потенциал страны, и не привела к устойчивому росту благосостояния и качества жизни населения.

Существует точка зрения, что кроме жестокости в то время не было эффективных управляющих воздействий, и ради блага будущих поколений её можно понять и простить. На наш взгляд, этот довод не состоятелен. Гораздо правильнее, как мы уже упоминали, было бы так подкорректировать систему, чтобы стали доступными совсем иные, - экономико-правовые, - управляющие воздействия. Опыт Швеции, например, подтверждает такую возможность. Это ещё и ещё раз подчёркивает необходимость создания системы эффективного ГЧП в России.

Эффективная организация ГЧП особенно важна именно для России ещё и потому, что абсолютно необходимое для страны централизованное перераспределение региональных ресурсов в рамках общего хозяйства, и их экспорт не могут быть эффективно организованы по отдельности ни частным, ни государственным сектором, но взаимодействие этих секторов в данном случае имеет колоссальные коррупционные риски. К сожалению, эти риски уже реализовались в виде негативных проявлений. Недостатки сложившейся системы перераспределения доходов от природных ресурсов и иного общенародного имущества в России стали "притчей во языцех". В настоящее время, только специально нанятый, хорошо оплачиваемый и недобросовестный человек может оправдывать сложившееся распределение доходов от экспорта, например, энергоресурсов между федеральным, региональными и местными бюджетами, гражданами, инвестициями в развитие производства и менеджментом экспортёров.

Исторический выбор российского общества в пользу развития социально ориентированной либеральной экономики эффективно использующей преимущества частной инициативы и предприимчивости, был, на наш взгляд, абсолютно правильным. То обстоятельство, что этот выбор, со стороны некоторых социальных групп и политических сил, подвергается серьёзной критике, объясняется отнюдь не пороком самой идеи, а ошибками реализации. Главное сейчас, ничего радикально не ломая, – произвести, как говорится в технике, "отладку системы".

11.4.      Главные ошибки российских реформаторов

Источник ошибок был ясен уже в начале 90-х годов, а в 2003 году был опубликован доклад Счётной палаты РФ, подготовленный её Институтом системного анализа, вскрывающий большую часть ошибок и злоупотреблений. Вне всяких сомнений, апробированная Россией в течение более полувека, политика радикальных ограничений частной инициативы оказалась тупиковой, и от неё нужно было отказываться. Но, как уже неоднократно подчёркивалось, патерналистское государство практически не совместимо с интенсивными рыночными отношениями. Развивая либеральную экономику и разрабатывая принципы организации ГЧП для России, это нужно было иметь в виду. Только правильно учитывая это обстоятельство можно было в максимальной степени использовать во благо частную инициативу и снизить коррупционные риски. Поэтому, прежде всего, необходимо как можно быстрее и полнее ослабить последствия ошибок, сделанных в самом начале российских реформ. Разберём суть этих ошибок.

По многим причинам переход от государства подданных - к государству граждан, от государства, которое правит - к государству, которое служит, от патерналистского государства - к государству социального контракта, осуществлялся в России шоковым порядком и без глубокой теоретической проработки. Те, кого мы называли “архитекторами” наших реформ, навязали обществу ряд мифов. В частности, использовался тезис: “чем меньше государства, тем лучше”, в его извращённой (см. ниже) трактовке. При этом, сами правила функционирования исполнительной власти и государства в целом, остались почти дореформенные. Реформаторы полностью игнорировали то, что именно эти правила погубили прежнюю систему и менять, прежде всего, нужно было именно их. Это, в частности, обосновывается в работе [4]. Более того, в этой книжке автор высказал мысль, что, скорректировав действовавшие правила, можно было постепенно повернуть к шведскому варианту государственного устройства без особой ломки и "непопулярных мер". Эти соображения были проигнорированы, также как и то, что процесс превращения подданных в граждан требует определённого времени. Очень уж мы любим, первым делом, всё "разрушать до основания". А зачем?

Проводить намечаемые реформы было, по определению, просто невозможно без взаимодействия частного и публичного секторов, но критериев социально-экономической выгодности такого взаимодействия для общества в целом, и соответствующих идей организации ГЧП, не было, не говоря уже об адекватных институтах. В результате, наиболее распространёнными видами ГЧП после реформ стали, традиционные для России, коррупция и расхищение (с её помощью) общественного имущества и ресурсов. Это не могло не сказаться на социальных последствиях реформ. Результаты здесь очень взрывоопасны. Если отбросить самый богатый квинтиль, благосостояние остальных категорий не улучшилось, если не сказать резче.

Действительно, внезапная и не продуманная до конца "перекладка руля" на 1800 в пользу частной инициативы, резко ухудшила функционирование патерналистского государства, прежде всего, в социальной сфере, чем вызвала массу протестных голосов. Экономические достижения новой системы имеют также весьма скромный и неоднозначный характер. Реформа радикально улучшила качество жизни лишь тех россиян, которым удалось воспользоваться материальными плодами жестокой мобилизационной стратегии сталинских лет и ошибками архитекторов реформ. Таких "счастливчиков" оказалось не более, чем 10%. Некоторые даже называют цифру 5%.

На сегодня, и в обозримой перспективе, благосостояние большинства тех, кого, повторимся, называют "народом Российской Федерации", не соответствует, и не будет соответствовать, ни природным богатствам страны, ни творческому потенциалу этого народа. Так называемые "будущие поколения", благом которых фарисейски оправдывались прошлые жестокости, сопровождавшие мобилизационную стратегию, оказались обобранными. Это порождает не только массовое ощущение несправедливости, но, что гораздо опаснее, поощряет коррупцию и блокирует стимулы к созидательной деятельности. Вместо экономики созидания функционирует экономика проедания.

Автор участвовал в реализации начальной стадии реформ в статусе депутата Моссовета, и он помнит "горящие глаза" своих товарищей. Вопиющее несоответствие результатов двадцатилетних реформ ожиданиям конца 80-х годов объясняется, на взгляд автора, тем, что "архитекторы реформ" и их американские помощники проявили недостаточное понимание специфики хозяйственных отношений и финансовых расчётов при "развитом социализме" и недальновидно внесли либеральные принципы в несовместимую с ними систему.

В частности, реформаторы начала 90-х не понимали, что в народном хозяйстве СССР не было настоящих денег, а “превращение” в деньги государственных платёжных средств или “трудоденных квитанций” открыло уникальные возможности криминального обогащения. Достаточно вспомнить триллионные потери от эпопеи с фальшивыми авизо. Из-за отсутствия настоящих денег, в СССР "экономически невидимо" обращались колоссальные ценности, нормативная цена которых не включала  рентной составляющей. Имеются в виду природные ресурсы страны. Вместо действующих в успешных странах экономических стимулов сбережения ресурсов, применялись, к сожалению не эффективные, административные и моральные стимулы. Именно это сделало Россию чемпионом мира по энерго- и ресурсоёмкости ВВП.

В связи со сказанным полезно осмыслить результаты эксперимента, проведённого незадолго до перестройки в Киргизии. Автор неоднократно приводил этот поучительный пример в своих выступлениях, например, [11]. В этой республике, незадолго до реформ, ввели экономически обоснованную цену за воду непосредственно на леднике. Естественно, у водопользователей возросла цена на готовую продукцию. Государство было вынуждено поднять закупочные цены и больше платить колхозам, возвращая им средства, полученные от продажи воды. Но это не было бессмысленным перекладыванием денег из одного государственного кармана в другой. Сразу заработали настоящие экономические стимулы.

В новой системе украсть воду стало практически невозможно. Если раньше воры приезжали к "начальнику воды" (мираб), давали ему 50 рублей и брали воды сколько угодно, то после введения такой “бессмыслицы” ситуация радикально изменилась. Колхозы немедленно сами (!) сделали всё, что нужно для экономии воды: и замеры водопотребления и капельный полив. Трудно подсчитать, сколько постановлений ЦК Компартии Киргизии было издано по вопросам водосбережения, но всё время возникали "объективные" препятствия для их реализации: форсунки забивались илом, трубки расхищались злоумышленниками, счётчики были ненадёжны. А после явного введения рентной составляющей цены во взаиморасчёты, потребители мгновенно всё сделали по собственной инициативе. И все "объективные причины" исчезли как по мановению волшебной палочки.

В упомянутом двумя абзацами ниже письме на имя Е.Т. Гайдара предлагался похожий подход для взаимоотношений государства и экспортёров энергоресурсов, исключающий оборот рентной составляющей цены в скрытом виде.

Трудно также удержаться, чтобы не привести шутливое замечание из выступления автора начала 90-х годов. Участникам обсуждения было предложено представить себе ситуацию, когда, например, фирма «Дженерал Моторс» в честь съезда демократической партии США обязуется сократить энергопотребление на своих предприятиях на 3%. Американцы не смогли бы понять, зачем ждать съезда, если известно, что такая экономия может быть обеспечена. А у нас это было стандартной и малоэффективной практикой перед съездами КПСС или другими мероприятиями высокой значимости. Ещё живы люди, которые это помнят.

Реформаторам даже не пришло в голову учесть всю эту специфику, а может быть и, наоборот, кто-то понял, какой куш можно рвануть, если её не учитывать. По крайней мере, А.Б. Чубайс не один раз заявлял, что он содействует "обмену власти на собственность". Этот тезис получил столь же горячую поддержку, как в 1917 году лозунг: "Грабь награбленное!" Автор говорил об этих ошибках начального этапа реформ лично с А.Б. Чубайсом и писал о них в упомянутой книжке: «Рыночная экономика большого города» [4], и в других публикациях. Совместно с Б.В. Никольским было подготовлено письмо Е.Т.Гайдару с прогнозами последствий этих его ошибок. Письмо было проигнорировано, а прогноз полностью подтвердился.

Последействие "стартовых" ошибок продолжается до сих пор. Автор, в своём выступлении на Круглом столе ВЭО России, представил результаты соответствующего анализа [12]. В полемике с В.В. Ивантером, представившим относительно оптимистический прогноз, автором обозначены три назревающих в России опасных нарыва. Питательной средой для них является неправильное совмещение частной и публичной сфер, в складывающейся социально-экономической системе России. Поскольку все издания ВЭО России есть в ИНТЕРНЕТ, здесь мы лишь назовём эти нарывы:

o   сохранение патерналистского государственного устройства;

o   вовлечение в коммерческий оборот скрытой части ресурсной и земельной ренты;

o   либерализация банковской деятельности при недостаточном контроле движения бюджетных средств.

Поясним телеграфно, что имеется в виду. Об опасностях сопровождающих сохранение патернализма мы уже подробно говорили выше. Наличие в обороте скрытой части ресурсной ренты деформирует экономику. Присвоение этой скрытой части даёт доходы, на порядки выше, чем любая созидательная деятельность и пока такая возможность сохранится, ни о какой модернизации серьёзно говорить не приходится. Третий "нарыв" особенно опасен. Подчеркнём, что речь идёт не только о расходовании, а также именно о движении средств. Даже если выделенные средства, в конечном итоге, дошли до законного получателя, на пути движения возможны криминальные зигзаги.

Например, если разрешить задержку перечисления всего лишь 1 миллиарда рублей на один день, это позволяет безвозвратно изъять из системы почти 3 миллиона рублей. Речь не идёт о запуске этой суммы в коммерческий оборот. Её можно просто взять и потратить по своему усмотрению. Это будет совершенно незаметно. Потеря будет обнаружена, только если будет сокращена допустимая задержка. Это иллюстрируется известной притчей о специфике понятия бесконечности. Причина указанного, парадоксального, на первый взгляд, свойства в том, что когда на прием приходит бесконечное число гостей в калошах и, уходя, первый надевает галоши второго, второй – галоши третьего и так далее, то все уйдут в галошах, но одна пара галош останется не использованной. Этим регулярно злоупотребляли во времена очередей на автомобили. Если в какое-то звено распределительной системы поступало 10  автомобилей каждую неделю, то, узаконив время задержки равное двум неделям, можно было получить в своё полное распоряжение 10 бесплатных автомобилей. Да и строители финансовых пирамид это прекрасно знают и используют.

В самом начале компьютеризации банковской деятельности автор в бюллетене  “Computer crimes”, в Мексике, видел заметку, в которой сообщалось, что некий системный программист предусмотрел для каждой операции перемещения денег с одного счёта на другой кратковременное (несколько секунд) размещение этих денег на своём счёте. Эта уловка образовала на счету программиста весомый неснижаемый остаток с понятными последствиями.

К сожалению, в части финансового контроля мы, в основном, сохранили те же институты и методы, которые действовали в СССР при контроле работы казначейства, для которого "либеральных" опасностей вообще не существовало. Конечно, когда коммерческий оборот временно не используемых бюджетных денег приносит доход это, разумно. Но почему это приносит доходы не собственнику денег, а распорядителю?

Подчеркнём, что бесконтрольное движение бюджетных средств особенно опасно, так как, помимо колоссального криминогенного потенциала оно, как правило, выводит российских новичков хрематистики на один ринг с такими "зубробизонами" финансовых рынков, как Джордж Сорос, Уоррен Баффит, Бернард Мэдофф и им подобными. Это грозит России дополнительными потерями. Мы уже разбирали не абсолютно прозрачную историю с американскими ипотечными фондами Фэнни Мэй и Фредди Мак, и видим, что риски весьма велики. И не надо успокаивать себя тем, что Мэдофф получил 150 лет тюрьмы и ушел с этого рынка. На "скамейке запасных" в изобилии найдутся другие специалисты, готовые заменить выбывшего игрока.

11.5.      Государственное управление и либерализм: "кто кого?" или "кто кому?" и зачем?

Итак, на наш взгляд, один из главнейших и первоочередных этапов коррекции ошибок начального этапа реформ – оптимизация совмещения частного и публичного секторов в единой социально-экономической системе. Необходимо, повторимся, перейти к государственной системе, в которой публичный и частный сектор не только совместимы, но, именно за счёт взаимодействия, дают синергетический эффект. Необходимо, чтобы частный сектор и государство, в силу экономико-правовых условий, в которые они поставлены, автоматически работали на общественное благо. Позже мы постараемся ясно определить, что такое "общественное благо".

Когда мы выдвигаем требования учёта интересов общественного блага, то не предполагаем, что это должно быть директивно предписано не только государственному, но и частному сектору. Даже для государственного сектора добиться выполнения таких предписаний не просто, хотя и возможно. Этому посвящены, в частности, и данные заметки. Но вряд ли можно добиться успеха, сказав частному предпринимателю: "принимая решения, думай не столько о своей прибыли, сколько об общественном благе". Думается, что оптимисты, надеющиеся на успех таких увещеваний, уже все разделили участь динозавров. Такие предписания ещё кое-как работали, когда альтернативой был лесоповал. Сейчас речь может идти только об экономико-правовом способе управления экономическим поведением свободных предпринимателей, идея которого очень подробно и глубоко разобрана в книге лауреата Нобелевской премии Фридриха Августа фон Хайека: «Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма». [13]

Ф.А. фон Хайек убедительно показывает, что поведение свободных производителей определяется, не только эгоизмом и актуальной структурой их собственных активов, но, главным образом, средой, то есть объективными условиями, в которых они работают: структурой спроса, налоговой системой, законами и нормативами, общественной инфраструктурой, деловой этикой и другими подобными факторами. Хайек объединяет все эти условия понятием: расширенный порядок. Другие авторы иногда их называют "правилами экономической игры" или "экономико-правовой средой". Мы, хотя и признаём методологические преимущества названия Хайека, предпочитаем последний вариант, как более привычный для многих российских читателей.

Главным условием роста благосостояния общества автор «Пагубной самонадеянности» считает формирование такого расширенного порядка, при котором, каждый предприниматель, руководствуясь исключительно эгоистическими мотивами, вынужден либо нарушать законы и, одновременно, нормы морали и права, либо содействовать росту общественного благосостояния.

Очевидно, что идеальной была бы такая среда для частной инициативы, когда все нужды граждан удовлетворялись бы вообще без регулирующего вмешательства государства. Тогда деньги с граждан нужно было бы собирать исключительно для обеспечения исполнения законов и защиты государства от внешних и внутренних силовых угроз, буквально, как в Магдебургском праве. Императивная необходимость финансирования этих функций разобрана, например, в книжке М. Масарского «Порядок и смута» [14]. Если бы такая среда была создана, а система "внутреннего и внешнего контроля правительства" гарантировала минимизацию этих императивных расходов, можно было бы приблизиться к сформулированному выше (Раздел7) "парадоксальному" идеалу: собирать налоги только ради выгоды граждан.

К сожалению, аксиома Мэдисона говорит, что подобная система без управляющего вмешательства государства невозможна, так как и предприниматели – тоже не ангелы. Именно поэтому выше нами был высказан скепсис по поводу тезиса: "чем меньше государства, тем лучше". Речь шла об извращённой трактовке тезиса. Пример Сомали показывает, к чему может привести почти буквальная его реализация. Поскольку нет успешных стран, не имеющих сильного государства, попробуем понять: а зачем вообще людям нужно дееспособное, сильное государство? Под таковым мы подразумеваем не безответственное государство способное жестко, или даже жестоко, принуждать граждан к реализации выбранных властью стратегических установок, а ответственное государство, бескомпромиссно обязанное и способное добросовестно служить гражданам, для достижения научно обоснованных целей, устанавливаемых, через демократические институты, самим народом.

Итак, зачем людям государство? Автор, будучи убеждённым сторонником идей грутеровского института и его членом, (см. стр. 18), разделяет точку зрения тех, кто считает, что государство существует не "зачем", а "почему". Оно существует потому, что склонность создавать государство (сказать точнее - систему обеспечения исполнения определённых правил совместной жизни, не всегда соответствующих "естественным" инстинктам) – генетическое свойство человека, присущее также и многим другим (но не всем!) видам приматов.

Н.Бердяев и некоторые другие философы не придерживаются генетической гипотезы, а считают, что склонность создавать государство – результат Божественного предопределения. Вряд ли стоит вступать в полемику по этому вопросу, так как, с функциональной точки зрения, данное различие не существенно. Обе гипотезы согласно утверждают, что склонность к созданию государства – объективное, имманентное (внутренне присущее) свойство человека, радикально повышающее глобальную конкурентоспособность Homo Sapiens. Человек создаёт государство именно потому, что это определяется "конструкцией" человека. А человеческий интеллект присутствует только на стадии конкретизации правил функционирования созданного государства.

В примитивном виде, названная выше генетическая предопределённость проявляется в том, что все члены стаи, помимо собственных инстинктов должны следовать некоторым правилам поведения, объективно содействующим успешному существованию этого "сообщества" в целом, в конкретной среде обитания. Тестирование эффективности этих правил производится безжалостной конкуренцией (естественный отбор). Поэтому стай, в которых действуют абсолютно плохие правила, не существует. Сами по себе эти правила не заложены генетически, а складываются постепенно и, строго говоря, - случайно, в ходе развития популяции. Им молодые особи обучаются на примере и под воздействием старших. Это воздействие может быть и силовым. Генетически заложена лишь склонность к формированию некоторых типов обязательных правил, а также способность и готовность к соответствующему обучению. Именно сочетание этих генетических свойств, и, разумеется, наличие интеллекта, стимулировало и обусловило, в конечном итоге, развитие человеческого общества.

Очень полезно обратить внимание на то, что память о "конституции" примитивного "государства" приматов не существует в письменном виде. Тем не менее, правила стабильны и мало меняются в течение столетий, если, разумеется, не меняются условия обитания. Память реализована в поведенческих привычках взрослых членов стаи и обновляется в новых поколениях через корректирующие воздействия свирепого папеньки, или, как сказал гениальный Пушкин, через "уроки маменьки". Оба последних способа существенно действуют и в человеческом обществе. Мы часто недооцениваем роль этого феномена. Когда мы указывали, что превращение подданных в граждан требует времени, мы имели в виду, кроме всего прочего, и не на последнем месте именно этот вид памяти. Простая корректировка законов и нормативов не может дать немедленных результатов, пока это не отложится в "уроках маменьки". В литературе не один раз приводились объяснения того, зачем Моисей сорок лет водил свой народ по пустыне и мы не будем этого повторять, а просто напомним.

Создание разными народами разных по своему устройству государств, определяется, в общем-то, случайными различиями исторических и иных условий, в которых оказываются разные народы. Вариации государственного устройства порождают неравенство государств и иногда их ликвидацию по итогам глобальной конкуренции. Наша главная национальная задача - стимулировать создание в России государства, а по существу системы ГЧП, обладающей глобальной конкурентоспособностью. Строго говоря, конструкция государства не исчерпывается конструкцией системы ГЧП, но последняя настолько сильно влияет на конкурентоспособность государства, что употребление этих понятий как равнозначных не является слишком большим грехом, а скорее всего, - просто правильно.

В своё время автор обсуждал на семинаре грутеровского института свою гипотезу о том, что Ф. Энгельс в известной работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» ошибся, посчитав, что частная собственность породила семью и государство. В выступлении автора развивалась другая точка зрения, состоящая в том, что стремление жить семьёй - генетическое свойство приматов Homo Sapiens, в отличие от некоторых других приматов, генетически не склонных образовывать семьи. Это генетическое свойство, стимулировало и формирование частной собственности, и развитие государства. Именно оно выдвинуло Homo Sapiens на то место, которое этот вид занимает на Земле. Кстати говоря, на семинаре не было возражений по этой гипотезе. При обсуждении участники лишь добавляли аргументы в пользу её справедливости.

Итак, формирование людьми государства, неизбежно по генетическим причинам или, как считают некоторые весьма уважаемые люди (например, Н. Бердяев), по промыслу Божьему. Государство всегда вводит определённые правила поведения, более или менее, ограничивающие личную свободу. Эта жертва со стороны граждан, в зависимости от установленных правил, может как-то компенсироваться стабильно высоким качеством жизни в конкретном государстве. Слово "может" применено потому, что установившиеся правила бывают, в этом смысле, как хорошими, так и плохими.

Несмотря на то, что склонность к созданию государства предопределена, в части конкретизации государственного устройства действуют случай, мозги и конфликты сиюминутных частных интересов. Эффективные правила складываются постепенно и хранятся в правовой базе, в действующих институтах и в менталитете общества. Государства с неэффективными правилами, тем или иным путём, вытесняются с глобальной сцены. Государства с конкурентоспособным устройством, адекватными законами и эффективным управлением становятся глобальными лидерами и входят в "золотой миллиард".

Если обратиться к истории, то мы не увидим примеров долго и успешно существовавших государств, построенных на принципах личной диктатуры, патернализма, ограбления соседей, крайнего национализма, тотального государственного принуждения к реализации исключительно общегосударственных целей, или наоборот, тотального либерализма или анархизма.

Ещё раз подчеркнём, что государство не создано для того, чтобы управлять тем или иным конкретным способом. Но самопроизвольное возникновение государства порождает такую возможность и человек, благодаря своим другим уникальным свойствам, научился этим пользоваться в интересах собственного, национального и глобального блага. Этот феномен настолько поражает своей потрясающей целесообразностью с точки зрения "человеколюбия", что не удивительно появление гипотезы, утверждающей, что конструирование человека и, в частности, заложенная в нём склонность создавать государство и способность понять, как использовать этот институт во благо, – промысел Божий. Видимо, по этой причине Н. Бердяев придерживался именно такого взгляда и горячо его пропагандировал в своей «Философии неравенства».

Процесс формирования правил, обеспечивающих стабильное существование и процветание государств, вначале шёл стихийно. Он корректировался, как уже говорилось, "естественным отбором" (глобальная конкуренция) и интеллектуальными усилиями. Поэтому он был очень медленным. Мы уже упоминали, что от Магдебургского права до Кодекса Наполеона прошло пять веков. Сегодня можно уже опираться на исторический опыт и научные рекомендации. Это, очевидно, ускоряет процесс, чем следует воспользоваться и немедленно начать процесс формирования в России конкурентоспособного, процветающего государства, сбалансировано использующего достоинства частного и публичного секторов и максимально свободного от коррупционных рисков. О возможных сроках получения заметных результатов мы поговорим позже. Рассмотрим более конкретно образ цели и узловые пункты пути к такому государству. 

 

ЧАСТЬ 2: КОНСТРУКТИВНАЯ

Главный аналитический вывод из предыдущих разделов (Часть 1), состоит в признании императивной необходимости перехода от государства, которое правит народом, к государству, которое ему ответственно служит на основе ясно сформулированного и надёжно контролиру-емого контракта. Этот контракт должен учитывать преимущества либеральной организации жизни общества, но одновременно и реальные ограничения, вытекающие из свойств человеческой природы. По существу дело сводится к разработке и реализации такой системы сосуществования публичного и частного секторов, которая, в интересах общественного блага, обеспечивает максимальное использование позитивных следствий от развития частной инициативы и предприимчивости для обеспечения устойчивого развития. Для этого в системе должно быть, как можно полнее, ослаблено действие, негативных особенностей тотального либерализма. Одновременно должны быть минимизированы коррупционные риски и не должны проявляться негативные последствия примата хрематистики, в виде кризисов и социальной напряжённости, доходящей до катаклизмов.

Речь, таким образом, идёт о необходимости создания возможно более эффективной, в смысле общественного блага, системы государственно-частного партнёрства, в котором приоритетным фактором является инициатива и предприимчивость граждан, а государственное вмешатель-ство обусловлено лишь необходимостью коррекции негативных стратегических последствий тотального либерализма, при условии, что изымаемые для этого общественные ресурсы меньше соответствующих потерь. В Части 2 мы разберём возможные практические пути решения этой ключевой проблемы.

12.         Социальное государство как система стратеги-ческого оптимизационного управления устойчивым развитием либерального общества

12.1.  Образ цели для системы оптимизационного стратеги-ческого управления в России

Как следует из предыдущих рассмотрений, главная функция разумного, конкурентоспособного государства - управление социально-экономическим развитием либерального общества в целях обеспечения его устойчивости и роста общественного благосостояния. Но мы помним, что государственное управление обязательно порождает ограничения свободы, а если, к тому же, оно организуется с участием людей (не ангелов), значит, есть и коррупционные риски. Кроме того, для реализации управления, государство пожирает деньги и другие общественные ресурсы, причём лица, принимающие государственные решения, не застрахованы от ошибок, расплачиваться за которые приходится не им, а обществу. Эти четыре фактора наносят гражданам несомненный ущерб (вред).

Долг ответственной и честно работающей власти, состоит в том, чтобы найти, наиболее выгодный для граждан, баланс между указанным ущербом, и теми выгодами и благами, которые они получают взамен, за счёт функционирования государственной системы и общественного сектора. Приносимая государством польза должна быть, с гарантией, больше причиняемого властью вреда. Рассмотрим возможные подходы к нахождению возможно более выгодного для граждан баланса.

Вместо последней фразы правильнее было бы написать: "Рассмотрим алгоритм работы органов власти, гарантирующий, близкий к оптимальному, баланс". Однако, отпугивать читателя словом алгоритм применительно к работе органов власти, или говорить об оптимальности, не указав, в каком смысле она понимается, - преждевременно.

Если следовать принципу: "Свобода лучше, чем несвобода", то очевидно, что вводить государственные ограничения свободы для граждан и частных предпринимателей допустимо только в том случае, если тотальная либерализация привела, приводит, или наверняка приведёт к неприемлемым для устойчивого, то есть бескризисного, развития последствиям.

Постепенно на глобальном уровне складывается, главная аксиома устойчивого развития: живущее сейчас поколение не имеет права наносить непоправимый вред последующим поколениям. Это требование, пока ещё не превратилось в аксиому о "священности" блага будущих поколений, но как представляется автору, дело к этому идёт. Обычно, при введении ограничений свободы, гарантированно снижающих риски для устойчивого развития, удаётся достичь общественного консенсуса.

Например, стихийная застройка городов и иных поселений давала через 20-30 лет такие последствия, что всем пришлось согласиться на строжайшие правила застройки, нарушение которых карается денежными наказаниями и бульдозером. Другой пример: ничем не ограниченное стремление к получению прибыли ведёт к явлениям типа Великой депрессии 1929-1933 годов. Для предупреждения пришлось ввести дополнительную социальную нагрузку на бизнес. Здесь консенсус в США, хотя и не сразу, но, всё же, установился. Ещё пример: стремление получать прибыль как можно быстрее приводит, в некоторых случаях, к блокированию инвестиций в радикальную модернизацию производственных фондов и в развитие специфической инфраструктуры. Поэтому пришлось предусмотреть налоговое стимулирование частных инвестиций в стратегически нужную  инфраструктуру или развивать её, частично (ГЧП) или полностью, за общественный счёт. Это означает необходимость завести дополнительное общественное имущество и заставить людей платить дополнительные налоги. И здесь, наблюдается консенсус. Продажа наркотиков и других товаров, приносящих вредные удовольствия, очень выгодна, но успешные страны сочли необходимым ввести и здесь ограничения "свободы". Нет сомнений, что читатель легко продолжит этот список.

Именно наличие упомянутого выше консенсуса говорит о том, что разумная и дальновидная организация партнёрства государства и либерального общества - основной принцип социальной организации государств, в XXI веке. Одновременно становятся понятными и ограничения на государственное вмешательство. На наш взгляд, главный принцип эффективного ГЧП – не мешать государственным регулированием функционированию частного сектора до тех пор, пока это не грозит обществу негативными последствиями в виде нарушения устойчивости развития. Так и только так следует трактовать тезис "чем меньше государства, тем лучше". Позже мы специально и более конкретно разберём ситуации, когда реально требуются коррекции "тотального либерализма"

В своё время, (вторая половина XIX века) выдающийся политэкономист К.Маркс, провёл глубокое исследование, так  называемых, "пороков капитализма". Он установил, что в рамках тех правил, которые действовали в его время, капитализм неизбежно приводит к таким последствиям, как неприемлемое и опасное социальное расслоение и кризисы. Чтобы прийти к этим выводам на словесном уровне, ему, а также Ф. Энгельсу и К. Каутскому потребовалось солидное четырёхтомное исследование. Если бы они опирались на современный аппарат теории управления, к этим правильным выводам можно было бы прийти не более, чем на 200 страницах, но не в этом дело.

Как бы это ни было получено, аналитическая часть выводов Маркса безупречна. Это подтверждает, в частности, В. Леонтьев, а ему верить можно. Ошибочным представляется лишь, рекомендованный Марксом, алгоритмизированный набор действий по исправлению ситуации, вытекающий, как он считал, из этой теории. В дальнейшем, для краткости, вместо словосочетания "алгоритмизированный набор действий, приводящий к желаемому результату", мы будем употреблять словосочетание: "конструктивные рекомендации". Впрочем, слово "конструктивный" нами неоднократно использовалось и раньше примерно в таком же смысле.

Нужно было, вместо разрушения системы, построенной на человеческом эгоизме и алчности, изменить правила игры и, говоря образно, запрячь эгоизм в повозку, везущую человечество к процветанию. По-видимому, именно эти соображения стимулировали Хайека, дать своей книжке подзаголовок: «Ошибки социализма». Кстати и сам Василий Леонтьев говорил, что частная инициатива и предприимчивость надувают паруса корабля экономики, но исключительно от рулевого (государство) зависит, куда корабль приплывёт. (Процитировано по памяти). Мы уже напоминали, что именно так, на национальном уровне, рассуждал и Франклин Рузвельт по итогам Великой депрессии 1929-1933 годов. Мы также говорили об опасностях радикальных ломок, вместо скрупулёзных отладок сложных систем, вспоминая "Законы Паркинсона для России" (стр. 48).

Кстати говоря, вывод о необходимости изменения правил владения частной собственностью на орудия и средства производства, ничуть, не меньше следует из теории Маркса, чем идея диктатуры пролетариата. Этот столь же логичный вывод, скорее всего по чисто субъективным причинам, просто не был сделан.

Это напоминает несколько другую известную историю, связанную с развитием вычислительной техники. В своё время была безупречно доказана теорема о том, что из-за ограниченности скорости света и относительно больших размеров ЭВМ, их быстродействие ограничено. В результате, для достижения повышенного быстродействия, создавались монстры с сотнями параллельно работающих процессоров. Это порождало квадратичный рост затрат на систему внутренней коммуникации в компьютере, что удивительно напоминает “развитой социализм”. Потом поняли, что эта теорема говорит также и о том, что секрет быстродействия – микроминиатюризация. Такое понимание дало феноменальные результаты

В своих работах Маркс рассмотрел далеко не все опасности, порождаемые системой, в которой главной целью является получение прибыли. Ему, впрочем, это было и не нужно, так как основоположник "научного социализма" и без этих деталей вынес либерализму смертный приговор. Поскольку мы примкнули к иной точке зрения, и стремимся обеспечить синергетическое партнёрство альтруизма и эгоизма, нам необходимо более детально обозначить основные возможные опасности полного невмешательства общества и государства в развитие частного сектора либеральной экономики. Среди них, в первую очередь, следует назвать:

o   скрытое (бесплатное) потребление частным сектором общественных ресурсов и имущества;

o   приоритет финансовым спекуляциям в ущерб реальному сектору экономики;

o   перманентная угроза кризисных явлений;

o   отсутствие, в ряде случаев, определяемых соображениями коммерческой выгоды, инвестиций частного сектора в собственные активы, в соответствии с требованиями общественного блага, в том числе в повышение качества человеческого потенциала;

o   нарушение сбалансированности развития и падение или недостаточный рост производительности труда в некоторых ключевых секторах экономики;

o   возможное снижение глобальной конкурентоспособ-ности страны, на внешнем, и внутреннем рынке из-за особенностей работы рыночного регулятора;

o   стимулирование за счёт недобросовестной рекламы чрезмерного потребления опасных или бесполезных товаров, приносящих высокую прибыль

o   производство продуктов, привлекательных для покупателей, но наносящих вред общественному благу или здоровью граждан;

o   чрезмерные потери на победу в конкуренции, и её нездоровый характер;

o   превышение естественных ограничений развития, исчерпание национальных и глобальных ресурсов;

o   недоучёт частным сектором косвенных положительных или отрицательных эффектов от конкретной деятельности.

Поясним, вкратце приведенный перечень.

Скрытое потребление общественных ресурсов осуществляется не по злому умыслу, а в погоне за прибылью, Выгодность, например, необоротной тары получается лишь тогда, когда её поставщик не оплачивает экологический ущерб и переработку отходов. Когда предприниматель арендует или приобретает земельный участок по балансовой стоимости, а объекты недвижимости предлагает по рыночным ценам. – он несправедливо присваивает скрытую часть земельной ренты. В Москве, например, сейчас можно наблюдать эпидемию захватов, самыми различными путями, земель для строительства элитного жилья. Такое "экономическое поведение" порождено стремлением любой ценой, в том числе за счёт коррупции, получить право распоряжаться скрытой частью стоимости земли. Когда А.Б. Чубайс на Дальнем Востоке предпочитал продавать электроэнергию в Китай, а не на внутреннем рынке – это также было продиктовано стремлением присвоить скрытую часть ресурсной ренты.

Приоритет финансовым спекуляциям вызывает блокирование инвестиций в реальный сектор экономики и увеличивает зависимость страны от глобальных кризисов. Конечно, кое-кто может сказать, что США именно за счёт хрематистики удерживают ведущую роль на глобальном уровне. Но это достигается исключительно за счёт злоупотребления монопольным положением на финансовом рынке. Однако, двух монополистов, по определению, быть не может. Поскольку один монополист уже есть, - оптимизм российских хрематистиков вряд ли обоснован. Впрочем, сейчас в мире уже осознан потенциальный вред злоупотреблений циклом: деньги – денежные пузыри – деньги+ . В этой сфере неуклонно вводятся серьёзные ограничения в виде реформ финансового регулирования на глобальном и национальных уровнях.

Перманентная угроза кризисных явлений, как показывают теоретические рассмотрения, возникает не только из-за отмеченных в предыдущем абзаце злоупотреблений финансовыми спекуляциями. Экономическое поведение под воздействием рыночных стимулов, с теоретической точки зрения, есть процесс, охваченный положительной обратной связью. Действительно, чем выше прибыль от какой-то деятельности, тем активнее ей занимаются. Такой процесс, в соответствии со строгой математической теорией (см., например, [31]) обязательно упрётся в какие-нибудь ограничения. Это и есть кризис. Далее, в Разделе12.8 мы дополнительно вернёмся к этому вопросу.

Не соответствующее интересам общественного блага инвестирование в собственные активы возникает также из-за стремления к ускоренному получению прибыли. В начале 2000-х годов в России было, например, гораздо выгоднее "сесть на трубу" или осуществлять строительство элитного жилья, чем развивать наукоёмкие или высокотехнологичные производства. Относительно не выгодны также частные вложения  в развитие инфраструктуры. Всё это серьёзно блокирует рост фондовооруженности и производительности труда в некоторых ключевых секторах экономики, то есть вызывает снижение глобальной конкурентоспособности страны. В отдельных случаях, в силу специфики ожесточенной рыночной конкуренции между частными производителями, происходит разрушение тех или иных внутренних рынков, а иногда и недопроизводство общественно необходимых товаров или услуг.

Вред стимулирования чрезмерного потребления или производства привлекательных, но бесполезных или вредных товаров и услуг не требует дополнительных разъяснений. Факт существования табачного, водочного и пивного лобби – невозможно отрицать. Соответствующие следы его присутствия отчетливо видны в СМИ, рекламе и иных сферах. Полезно вспомнить, какая часть российского, а затем советского и снова российского бюджета обеспечивалась за счет реализации произведенных государством горячительных напитков? Помимо производителей этих вредных товаров, большую пользу от феномена их чрезмерного потребления получают сатирики и юмористы. Это, весьма существенный, источник для их востребованных, а значит и оплачиваемых произведений.

Расходы на конкуренцию могут быть очень значительными, например демпинг или неадекватная по своей мощи рекламная кампания или серьёзная коррупция властных структур. В конечном счёте, все эти действия приводят к монополизации отрасли и наносят иной вред общественному благу. Каждый признает, что без массированной и хитроумной рекламы нельзя было бы продать ни одной бутылки Пепси, в стране, где известны рецепты десятков сортов хорошего кваса. А почему в страну, где сотни лет в прошлом для укрепления зубов жевали кедровую смолу, импортируют жевательную резинку, часто даже сделанную не из натурального каучука, а из синтетических материалов? Такое возможно только за счёт чрезмерных расходов на рекламу. Специально оговоримся: сказанное не имеет ничего общего с "квасным патриотизмом", а лишь иллюстрирует опасное могущество рекламы, если в неё вложить достаточные средства. Но всё это, конечно, мелочи, по сравнению с упомянутыми затратами на победу в конкуренции с помощью коррупции.

Превышение ограничений происходит также по причинам наличия положительной обратной связи. Оно наступает, когда использование какого-то национального ресурса стоит так относительно дёшево, что даёт возможность получать большую прибыль. Например, в Москве и других престижных городах, за счёт спекулятивного использования скрытой части земельной ренты, в строительном секторе могут возникать доходы до 200% на вложенный капитал. Это, естественно, приводит к нехватке этого ресурса и вызывает снижение общего удельного съёма добавленной стоимости с квадратного метра городской земли, В зарубежной практике считается, что если на свободном рынке находится менее 2-3 % земельных ресурсов, их цена занижена и неизбежен выход на ограничения. А в Москве, и других преуспевающих российских городах, напротив, наблюдается дефицит земельных участков, порождающий коррупционные риски и рейдерство.

Недоучёт косвенных эффектов лучше всего иллюстрируется примером из американской практики. В городе Сан-Антонио, из-за его бурного роста, железнодорожный вокзал оказался в центре города. Был построен новый вокзал, а старый мэрия переоборудовала в Конгресс-центр. Автор выяснил, что содержание этого Центра требует средств на 25% больше, чем доходы мэрии от предоставления его для проведения мероприятий. Тем не менее, мэрия даже не рассматривает вопроса о продаже Центра. Дело в том, что, благодаря его наличию, в городе постоянно дополнительно проживает примерно 2000 хорошо обеспеченных людей. Гостиничный налог, налоги на продажи и другие дополнительные поступления в бюджет с лихвой компенсируют "убытки" от содержания Центра. Если его продать, то частному владельцу, будет безразлично, какие налоги собирает мэрия, и он будет использовать его исключительно в своих интересах.

Аналогичные соображения возникают иногда при организации городского транспорта. В некоторых случаях, "невыгодные" для транспортников маршруты могут радикально изменить привлекательность для жизни или предпринимательской деятельности тех или иных районов страны или города. Дотирование транспорта даёт возможность радикально повысить качество жизни граждан и увеличивает налоговый потенциал региона. 

Механизмы действия большинства перечисленных "ловушек" для либеральной экономики будут детализированы в дальнейшем изложении. Ещё раз подчеркнём, что перечисленные последствия наступают отнюдь не обязательно, но их риск, при тотальном либерализме, весьма велик. Этот список, почти наверняка не исчерпывает всех случаев целесообразности регуляторного вмешательства государства. По мере развития предлагаемого подхода он, скорее всего, будет дополняться.

Приведённые выше последствия тотального либерализма бескомпромиссно обосновывают необходимость государствен-ного управления. Для того, чтобы оно было действенным, но не было чрезмерным, не сопровождалось коррупцией и не слишком ограничивало свободу, необходим, прежде всего, постоянный аналитический мониторинг, цель которого - как можно более раннее выявление и обоснование необходимости государственного регуляторного вмешательства.

Одним из главнейших признаков того, что перечисленные факторы начали неблагоприятно сказываться на развитии, является относительное снижение уровня потребления некоторых базисных товаров и услуг, по сравнению с другими странами или с теми ориентирами, которые признаны обществом необходимыми и полезными. При этом равнение на "другие страны", не должно быть абсолютным, так как может привести к очевидным ошибкам. Для получения объективных и надёжных оценок, необходима институционализация (создание учреждений и легитимизация методик) постоянной аналитической работы по тенденциям, структуре, уровню и качеству потребления в стране. В целях ликвидации угроз устойчивому развитию, нужны учреждения, профессионально ведущие эту работу и процедуры, препятствующие принятию решений, не учитывающих её результаты.

Для того, чтобы правильно ориентировать аналитиков, следует демократическим путём, с объективным и научным учётом ограничений, установить и постоянно корректировать стандарты потребления. На наш взгляд, они должны быть выражены в терминах времени, которое необходимо затратить среднему человеку, для того, чтобы заработать на весь комплекс повседневных потребностей, который в данном государстве считается стандартом "достойного уровня жизни".

Например, в хорошо управляемых странах ведётся постоянный мониторинг индекса доступности жилья. Этот индекс показывает, какой процент людей, получающих заработную плату не ниже средней, может позволить себе приобрести стандартное жилище по средней цене. Считается, что если этот показатель оценивается менее 60%, - в стране жилищный кризис. Есть страны, где этот показатель даже более 100%, то есть среднее жильё могут себе позволить даже люди, имеющие доходы несколько ниже средних. Слова "может себе позволить" в данном контексте означают, что на получение возможности пользования таким жильём средний человек должен работать не более 2-2.5 часов в день. Речь, не только о покупке или аренде, но и об эксплуатационных расходах, амортизационных отчислениях, энерго и водо- обеспечении. Кстати говоря, анализ зарубежного опыта удовлетворения жилищной потребности показывает, что, как правило, аренда жилья в плане текущих платежей мало отличается от приобретения жилья в собственность из-за необходимости регулярных взносов для погашения банковских кредитов.

В России официальный учёт индекса доступности жилья не ведётся. По нашим приближённым оценкам, для важнейших российских городов, он не превосходит 20% . Причина в том, что в таких городах как мы уже упоминали "мелким шрифтом" (стр. 91) скрытая часть цены городской земли достаётся не членам городской общины, не государству, а тем, кто получил право на коммерческое строительство на городской земле. При этом, спрос на элитное жильё формируется не в данном городе, а во всей России и это, естественно, взвинчивает цены.

Важным показателем является также время, затрачиваемое на продовольственное обеспечение. Если оно превосходит 1-1.5 часа в день, значит, в стране плохо управляются процессы производства и поставок продовольствия.

Мы придаём такое значение затратам времени, так как чем больше свободного времени остаётся у человека для удовлетворения не материальных, а духовных потребностей, - тем мудрее устроено общество и государство, и тем успешнее оно развивается. Сам по себе, относительный (по сравнению с другими странами) уровень стандартов потребления является важнейшей составляющей ретроспективной оценки качества управления и индикатором задач на перспективу.

Действующие законы и нормативы должны обязывать государство обеспечить установленные стандарты повседневного потребления и жилищной обеспеченности за счёт стимулирования предпринимательской инициативы, либо за счёт перераспределения доходов через налоги, повинности и платежи за пользование общественной инфраструктурой. Помимо этого, в любом случае, государство обязано гарантировать, каждому возможность учиться и лечиться, а также обеспечение социальной и правовой защиты, независимо от уровня его благосостояния.

Бескомпромиссную необходимость для общества гарантированного обеспечения указанной триады обязательств (учить, лечить, защищать), логически доказать вряд ли возможно. На наш взгляд, это аксиома, справедливость которой подтверждается опытом успешных стран. Мы абсолютно правильно сделали, записав соответствующие права в Конституции. Осталось сделать их объектом правоприменительной практики.

Не обязательно, чтобы все эти блага предоставлялись исключительно за бюджетные деньги. Предпочтительнее, ещё раз вспомним Хайека, чтобы всё это достигалось за счёт правильно сконструированной экономико-правовой среды и справедливого распределения доходов. Если для граждан не выгодно сделать эту услугу публичной, а все граждане достаточно богаты, они в состоянии оплатить всё, что им нужно, сами. Но если это не обеспечено, власть должна корректировать экономико-правовую среду, а до того, как такая коррекция приведёт к автоматическому решению возникших проблем, государство категорически обязано взять на себя соответствующие гарантии, и получает право справедливо увеличить налогообложение. Такое же право симметрично возникает, когда нужно скорректировать действия предпринимателей, если они, ради собственной выгоды,  наносят вред другим гражданам.

Слово "справедливо" в предыдущем абзаце употреблено, чтобы подчеркнуть необходимость специальных обоснований необходимых коррекций налогообложения с помощью демократических институтов и процедур. Нужно, чтобы распределение дополнительной налоговой нагрузки максимально совпадало с ожидаемым распределением благ от предполагаемых расходов либо нагружало, преимущественно, тех, кто приносит вред. Если таких категорий граждан, а также тех, которые получают пользу от предполагаемых расходов, нет – меры предпринимать вообще не нужно. Если такие категории есть, основную часть дополнительного налогового бремени разумно именно возложить на них или на тех, кто несправедливо приносит им вред.

В этом смысле, в качестве поучительного примера, можно взять одну из недавних налоговых новаций в США. Администрацией, в целях пресечения незаконной иммиграции, было принято решение затратить на дополнительное обустройство южной границы порядка 800 млн. долларов. Эти деньги будут собраны за счёт увеличения налогов с предпринимателей, использующих иностранную рабочую силу. Очевидно, что эти предприниматели являются главным стимулятором незаконного пересечения границы и именно из-за них приходится строить стену. 

Необходимо также подчеркнуть, что, например, расходы по борьбе с бедностью невозможно возложить на самих бедняков. Несмотря на всевозможную критику и причитания о том, что власть хочет "отнимать и делить", соответствующие расходы придётся возложить на богатых, так как им социальный мир выгоден в стратегическом видении. И теория и опыт успешных стран, прежде всего США, это подтверждают, что, впрочем, не противоречит, оправдавшему себя, мудрому принципу: " бедных людей бесполезно кормить рыбой, а нужно дать удочку и научить рыбачить".

В процессе выбора наиболее подходящего инструмента, или источника ресурсов для реализации конкретных коррекций системы, обязательно следует иметь в качестве альтернативы вариант ГЧП, которое в данном случае предполагает использование общественных ресурсов для стимулирования соответствующей активности частного сектора. Дело в том, что прибыль это разность двух больших величин: доходов и издержек. Часто лишь относительно небольшие бюджетные вливания делают невыгодный бизнес выгодным. А косвенное влияние этих инвестиций на благосостояние общества может оказаться столь значительным, что собираемые ради этого налоги принесут гражданам меньше вреда, чем соответствующие блага.

Наш главный вывод: устойчивое развитие страны, без синергетического партнёрства общественного и частного секторов, невозможно. Наиболее эффективное ГЧП есть научно обоснованное, государственное оптимизационное управление частным сектором в интересах общего блага и устойчивого развития, при условии, что для соответствующих действий государства предусмотрен внешний и внутренний контроль, обеспечивающий достижение высокой эффективности принимаемых мер и экономию прямых и косвенных затрат при минимальных коррупционных рисках.

Итак, в качестве образа цели предлагаемых преобразований  патерналистской системы, несовместимой с либеральной экономикой, подразумевается создание системы государственного стратегического оптимизационного управления развитием, осуществляемого по ясно сформулированному социальному контракту с гражданами, при условии бескомпромиссной взаимной ответственности государства и граждан. В рамках этого контракта:

Граждане обязаны соблюдать законы, исполнять договорные обязательства, платить налоги, исполнять установленные законами повинности и честно оплачивать пользование общественным имуществом и инфраструктурой.

Государство обязано управлять либеральным обществом так, чтобы исполнить контракт с минимальными затратами. Ниже мы детализируем содержание и способы формирования контрактных обязательств государства.

Теоретически, любое, даже самое произвольное действие государства, последствия которого проявляются в более или менее отдалённом будущем есть стратегическое управление.

Тот, кто этого не понимает, напоминает мольеровского персонажа, который удивился, узнав, что всё время говорит прозой. Поэтому нужно очень внимательно продумывать стратегические последствия каждого, даже, на первый взгляд, незначительного, государственного решения. Иначе, например, мы можем столкнуться с последствиями, подобными тем, которые мы привели в Разделе10, когда подробно обсуждали вопрос об ошибках российских реформаторов.

Управление может быть бессистемным, случайным, бессознательным, но, к счастью, встречаются также разные типы сознательного управления. Целенаправленное управление предполагает выбор действий, обеспечивающих заданные последствия в будущем. Оптимизационное управление предполагает, что достижение целей осуществляется при одновременном обеспечении оптимума какого-то критерия, сопровождающего достижение цели. Это может быть оптимум целевого показателя, время достижения цели, затраты и т.п. При оптимизации в рассмотрение обязательно должны включаться ограничения.

Важно понимать, что оптимум может быть только один. Бессмысленно говорить "наиболее оптимальный", или "нужно достичь наивысшего качества жизни за минимальное время". Можно лишь сказать "оптимальный", или "нужно достичь наивысшего качества жизни за заданное время ", или "нужно достичь заданного качества жизни за минимальное время ".

В идеале, государство, за счёт формирования соответствующих институтов, должно действовать (работать по алгоритму) так же, как современная система автоматического, целенаправленного, оптимизационного управления с самообучением. Это, конечно, снимает с государственных деятелей ореол сопричастности к некоторому священнодействию, но зато создаёт условия повышения качества управления и радикально снижает коррупционные риски. Иная ситуация особенно опасна, если ЛПР, вдобавок, не несёт ответственности за то, как принимаемые решения отразятся на качестве жизни граждан.

Выше мы употребили слово "в идеале" так как уровень знаний о последствиях управленческих решений пока недостаточен. Разрабатывая наши предложения, мы, естественно, учитывали эту трудность, и для её преодоления рекомендуем приём, хорошо отработанный в сложных технических системах с самообучением и называемый дуальным управлением.

Суть дуального управления (постановка задачи дана А.А. Фельдбаумом) состоит в том, что во всех случаях решения принимаются на основе некоторой модели объекта управления, называемой априорной. При этом заранее предполагается, что эта модель не обеспечивает достаточной достоверности прогноза. Тем не менее, к объёкту управления применяется управляющее воздействие, подсчитанное по априорной модели. Сопоставление реальной и расчетной динамики объекта управления даёт информацию для коррекции априорной модели. В результате получается апостериорная модель. Следующий расчёт управляющих воздействий производится уже для новой модели. При определённых условиях, процесс, как говорят, "сходится". Происходит накопление информации об объекте управления и качество управления улучшается. Управление становится близким к оптимальному управлению.

Чрезмерное и, что ещё хуже, скрытое, влияние ЛПР на окончательное решение - главное негативное наследство концепции патерналистского государства и философии “Отца народного”. Если мы хотим подняться по показателю коррупции на американское или европейское место, нужно всегда помнить аксиому Мэдисона. Это, пожалуй, главное направление усилий.

Алгоритмизация действий ЛПР - очень важный аспект. Очевидно, что эффективных законов, работающих без вовлечения ЛПР, уполномоченных корректировать их применение, у нас явно не хватает. Здесь предстоит серьёзная работа по корректировке и доработке законов в целях исключения из механизмов их реализации субъективного фактора. В тех случаях, когда полная алгоритмизация невозможна, необходимо, взамен, обеспечить бескомпромиссную ответственность ЛПР за ясно обозначенный конечный результат. Очевидно, что нужно так формулировать законы, чтобы их применение было однозначным и с ними нельзя было обращаться как с "дышлом".

Наши традиции в этой сфере не отвечают правоприменительной практике успешных стран. Например, американцы немало удивляются, когда наши предприниматели, начиная бизнес в Америке, спрашивают: “кто решает?” те или иные вопросы, связанные с инвестициями или организацией бизнеса. Стандартный американский ответ: “вы сами и решаете на основе Закона”. Это относится даже к застройке городов. Нет никаких "согласований проектов". Достаточно только приобрести в собственность или во владение участок и подтвердить осведомлённость о разрешённом его использовании. Проблема несовпадения разрешённого и фактического использования решается судом и бульдозером. Всё предельно просто. У нас ситуация коренным образом иная. Мы, в Управлении мэра, в начале 90-х годов проводили специальное исследование, результаты которого, впрочем, не имеют доказательной силы, так как мы были связаны обязательствами конфиденциальности и анонимности. По нашим оценкам, в себестоимости жилья проблемы оформления разрешительной документации составляли почти 350 долларов/м2.

С другой стороны, наши представители делового мира тоже посмеиваются, когда американские бизнесмены в аналогичной ситуации спрашивают: “какие у вас законы регулируют конкретную деятельность?”. Стандартный ответ: “закон, что дышло: куда повернул, туда и вышло”.

Почему можно корректировать действие законов (повернуть как дышло)? Причины в том, что изначально законы написаны так, что окончательный результат определяется не только законом и расчётами ответственных экспертов, но и решениями чиновников. Эта ситуация - криминогенная. Её сохранение обеспечивается, как можно предположить, недобросовестным лоббированием и "интуитивным сговором" (стр. 14).

Например, проводя по собственной инициативе  экспертизу на криминогенность регламента регистрации землепользования, автор красным отметил места, где требуются решения ЛПР, влияющие на доходы владельцев земельных участков. В глазах рябит от красного.

До 2009 года у нас вообще не была институционализирована экспертиза на криминогенность, хотя ещё в 1996 году мы предлагали ввести её и даже сформулировали основные признаки "коррупционного потенциала" конкретных документов.

Даже в такой коррумпированной стране, как Мексика, предусмотрена обязательная и очень серьёзная экспертиза на криминогенность. Коллегу автора, профессора А.Гузмана, который проводил экспертизу на криминогенность одного из мексиканских законов (закон о государственной лотерее), даже сажали ненадолго в тюрьму для “консультаций со специалистами” в доверительной обстановке.

Конечно, у нас всё же лёд тронулся. 5 марта 2009 года вышло Постановление Правительства РФ № 196 об обязательной экспертизе решений и проектов законов и нормативов на криминогенность и даже указаны признаки криминогенности, практически совпадающие с теми, которые были предложены нами в 1996 году. Сейчас выходят дополнительные нормативы по такой экспертизе. Однако, нам не известны случаи, когда документы отправляются на доработку по её результатам. Более того, известны случаи, когда принимаются предложения, которые никогда бы не были пропущены добросовестной экспертизой.

Разумеется, маловероятно, что при подготовке распоряжения Премьера Правительства были подняты наши старые документы, хотя не исключено, что в разработке перечня принимали участие люди, знакомые с этими предложениями. Впрочем, сами эти признаки очень естественны, и каждый, кто искренне желает побороть коррупцию и знает, как работает коррумпированный бюрократический аппарат, сам легко их напишет.

Нельзя, однако, не отметить, что предусматриваемыми этим постановлением процедурами не обеспечено исключение недобросовестного лоббирования со стороны самих экспертов, что вполне возможно. Напомним, что в странах, где такая экспертиза, и вообще привлечение экспертов для обслуживания нужд органов власти, имеет многолетние (и даже вековые!) традиции, для этой цели предусматриваются уголовная ответственность экспертов, не объявивших заранее о ситуации конфликта интересов. Представляется, что и нам такие правила, абсолютно необходимы. Уже началось формирование, так называемого, “поля экспертов” для проведения антикоррупционных экспертиз и какие-то правила обязательно вскоре появятся. Постепенно отработается то, что нужно. Впрочем, повторимся, пока не слышно об активной работе по экспертизам на криминогенность.

Если хотеть избавиться от коррупции, сохранять сильное, непрозрачное и, особенно, безответственное влияние ЛПР на правоприменительную практику совершенно недопустимо. На работу эффективного механизма, в идеале, вообще не должен влиять “человеческий фактор”, который может “корректировать” действие законов. Это должно стать первоочередным направлением системной работы по преодолению коррупции.

Одной из традиций российского законотворчества является большее внимание к строгости законов, чем к обязательности их исполнения. Это подметил ещё Николай Карамзин. Автору удалось обсудить эту тему с американскими специалистами, вовлечёнными в процесс разработки законов. Оказалось, что они применяют пять принципов, обеспечивающих исполнение (имплементацию) законов. Вот их примерный перечень:

- наличие достаточного количества людей, кровно заинтересованных в том, чтобы конкретный закон исполнялся;

- ясность и простота признаков, по которым можно увидеть, что закон не исполняется;

- доступность для лиц, заинтересованных в исполнении закона, процедуры, с помощью которой можно придать факту его неисполнения юридическую значимость;

- наличие в правоохранительной системе средств и методов принудить к исполнению закона или предоставить пострадавшему компенсацию;

- наличие "априорного виновника" в неисполнении, то есть конкретного лица, которое отвечает за нарушение закона, при условии, что непосредственный виновник этого не определён.

Приведённый перечень представляется слишком жестким по отношению к правоохранительной системе, но зато в высшей степени надёжно защищает интересы граждан. Впрочем, и сейчас часто оказывается, что в случае нарушений законов и регламентов наказывается старший начальник. А в 30-е и 40-е годы его вообще могли расстрелять. Так что для нашей страны необходимость априорного виновника не очень противоречит менталитету большинства. Беда только в том, что он, по произволу соответствующего ЛПР, может быть наказан, а может и не получить наказания. Очевидно, что очень важно, чтобы было заранее известно: кто, за что и как будет обязательно наказан.

Разумеется, реальные законы могут выпускаться с нарушением этого перечня, но тогда нужно смириться с тем, что они не всегда защитят тех, ради кого они созданы. Автор познакомился с этим перечнем в начале 90-х годов и провёл опрос примерно трети депутатов Моссовета и нескольких депутатов Верховного Совета. К своему удивлению, он обнаружил, что ни один из них не слышал о перечисленных принципах, и не задумывался о необходимости обязательно взять на вооружение что-то подобное.

Мы уже говорили, что для максимального снижения возможности ЛПР недобросовестно влиять на решения, должны быть разработаны методики формализованной оценки последствий управленческих решений. Применение таких методик должно стать обязательным и прозрачным. Они должны корректироваться на основе мониторинга реальных процессов в управляемой социально-экономической системе. Очевидно, что на начальном этапе применения конкретной методики возможны серьёзные ошибки прогнозирования. Но при наличии конкуренции научных организаций эти ошибки будут существенно меньше, чем ошибки при использовании только интуиции ЛПР. Более того, при этом можно рассчитывать на постепенный переход к управлению на основе накапливаемых знаний (дуальное управление, стр. 98).

Для того, чтобы алгоритмизировать процесс государственного оптимизационного управления, как следует из теории [15], необходимо:

o   определить цель управления как функционал (см. ниже) от изменения целевого показателя в пределах горизонта планирования;

o   определить (инвентаризировать) множество допустимых управлений;

o   выбрать прогностическую модель;

o   произвести расчёт оптимального управления и обеспечить реализацию соответствующих управляющих воздействий;

o   организовать мониторинг реальных показателей и прогноз их изменений в пределах горизонта планирования;

o   организовать коррекцию прогностической модели на основании расхождения расчётных показателей и результатов мониторинга.

Устроенные по такой схеме технические системы, после тщательной отладки, обеспечивают успешную оптимизацию, как говорится, "в процессе нормальной эксплуатации объекта управления". Это же требуется и от системы государственного управления. Из работ Норберта Винера, можно увидеть, что эта схема применима не только в технике, но и в государственном управлении, и что включение в контур управления человека позволит получить ещё более эффективную работу, разумеется, при всестороннем учёте аксиомы Мэдисона. О важности процессов отладки мы уже говорили при обсуждении применимости законов Паркинсона (стр. 48).

Рассмотрим теперь более конкретно, как должны быть устроены основные блоки системы оптимизационного государственного управления, отвечающей сформулированному образу цели.

12.2. Цель стратегического оптимизационного государствен-ного управления либеральным обществом - высокое качество жизни в пределах горизонта планирования

Первоочередной, а на самом деле – главной, проблемой стратегического оптимизационного управления, является количественное (именно количественное!) определение цели управления. Она, с одной стороны, должна получить признание общества, а с другой, - она должна быть выражена в терминах, допускающих прогностические расчёты с помощью математических моделей.

Согласиться взять на себя ответственность принятия важных управленческих решений, не имея чётко сформулированной цели, определённой не им самим, а обществом, может, далеко не всякий. В частности, это может быть человек, лишённый духа сомнения (вплоть до паранойи), в сознании которого философия патернализма пустила глубокие корни, и который думает, что он лучше самих граждан знает: что конкретно им нужно. При этом он формально даже не берёт на себя бескомпромиссной ответственности за конечный результат. В крайнем случае, он может пообещать "лечь на рельсы" в случае неудачи, заранее зная, что этого никто не потребует. Это наиболее оптимистический вариант. В пессимистическом варианте, за такую работу может охотно взяться просто недобросовестный человек. Думается, читатель помнит, что мы противники крайних суждений (см. стр. 48) и поэтому признаём, что возможно бесконечное число промежуточных вариантов между указанными крайностями.

Строгое определение понятия “цель управления” и его оперативный мониторинг, как следует из всех предыдущих рассмотрений, абсолютно необходимы, чтобы на единой методологической базе обеспечить: научную обоснованность стратегических ориентиров развития, оптимизацию конкретных бюджетных решений с учётом их стратегических последствий и, наконец, контроль (по Мэдисону) успешности и эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Выше говорилось об особой важности оценок уровня и качества потребления для обоснования необходимости регуляторного вмешательства государства. Но из этого не следует, что этот показатель следует принять в качестве цели управления. Его, разумеется, следует учитывать, но наряду со многими другими факторами. Не хлебом единым жив человек.

Среди совокупности различных взглядов на цели стратегического планирования и управления, мы однозначно остановились на нижеследующей точке зрения.

Социальный контракт власти и общества заключается ради того, чтобы через посредство консолидации части национальных ресурсов и доходов граждан в общественном секторе наиболее экономно обеспечить возможно более высокое качество жизни в пределах установленного горизонта планирования, с учётом реальных ограничений.

В предыдущем абзаце слова "наиболее экономно обеспечить возможно более высокое качество жизни" не означают, что мы требуем достижения сразу двух оптимумов: минимума затрат и максимума качества жизни. В дальнейшем читатель увидит, что это две составляющие одного критерия, так как общественные затраты входят в единый критерий как бесспорный фактор ухудшения качества жизни. Ведь их источник – налоговые или иные платежи граждан. Когда мы говорим об “учёте реальных ограничений”, то имеем в виду не только материальные факторы, но и учёт психологии и возможностей человека.

Такая цель управления, как обеспечение высокого, тем более, - максимального, - качества жизни в пределах горизонта планирования, высказанная на  словесном уровне, встречает поддержку практически всех слоёв общества. Но когда начинается конкретизация этого понятия, дело может дойти до драк в парламенте, или, того хуже, - на улицах. Это касается количественной оценки данного показателя даже на текущий момент. А если учесть, что для принятия обоснованных управленческих решений мы должны пользоваться критерием интегрального качества жизни в пределах некоторого горизонта планирования, становится очевидным радикальное усложнение задачи.

Действительно, для подсчёта интегрального качества жизни для каждой социальной группы необходимо, по крайней мере, пошаговое  суммирование (или интегрирование) всех расчётных текущих значений показателя в пределах горизонта планирования. Встаёт задача прогноза изменения качества жизни хотя бы на 25 лет (см. ниже) в увязке с управляющими решениями, что на порядки сложнее.

Затруднения возникают уже на этапе обоснования выбора самого горизонта планирования, то есть периода, в пределах которого управляющая система гарантирует оптимальность целевого показателя. На самом деле, если брать опыт успешных стран, например, США, он должен был бы быть 100-200 лет, хотя бы, для некоторых решений конституционного уровня. К сожалению, прогностические математические модели, дающие гарантированно достоверный прогноз на такой срок не могут быть предложены, по крайней мере, в обозримой перспективе. Тем не менее, важность долговременных стратегических прогнозов трудно переоценить.

Не исключено, например, что принятая в СССР, в 30-е годы, мобилизационная стратегия могла бы быть иной, если бы её разработчики точно знали (и осознали!), куда, в 90-е годы, всего через 60 лет, денется созданное с такими жертвами, "общенародное достояние".

Несмотря на сказанное выше, при принятии конкретных управленческих решений, точного математического прогнозиро-вания на столь длительные горизонты можно избежать. Действительно, если прогностические модели с относительно небольшим горизонтом планирования, например 25-30 лет, достоверно предсказывают нежелательные тенденции, то, при наличии ясной цели и твёрдого желания, срок в 20-25 лет, практически всегда достаточен для их коррекции. Опыт, например, Китая говорит о реалистичности такой оценки. Поэтому предлагается, по крайней мере, для начала, выбрать горизонт планирования всего 25 лет и использовать, известный из теории управления, так называемый "принцип Беллмана", предусматривающий оптимизацию на "скользящем интервале".

Принцип Беллмана состоит в том, что при каждом принятии управленческого решения используется прогноз на выбранный минимальный горизонт планирования. После чего назначается рассчитанное таким образом управляющее воздействие (например, выделяются бюджетные средства или изменяется налог) и ведётся объективный мониторинг результата. Если возникают расхождения прогноза и реалий, производится коррекция прогностической модели и оптимизация проводится повторно, уже для нового (сдвинутого на шаг вперёд) интервала времени.

Что касается "многовекового" горизонта планирования, его следует практиковать, в основном, при словесных, эвристических обсуждениях и использовать, при необходимости, их результаты лишь для коррекций экономико-правовой среды и краткосрочных (25-30 лет) прогностических моделей.

Эвристический подход чреват, как известно, возможными ошибками. Но они, по нашему замыслу, в рамках предлагаемого метода управления, будут непрерывно корректироваться. При этом есть обоснованная надежда, что учёт даже эвристически оцениваемых "вековых" тенденций, снизит объём необходимых корректировок, а достоверные знания об объекте будут накапливаться быстрее. Говоря образно, при таком подходе мы будем двигаться к управлению на основе знаний с двух сторон: от теории и от практики.

Обратимся теперь к вопросу практической оценки и прогнозирования выбранного целевого показателя – качества жизни. Наиболее авторитетной организацией, работающей в этой сфере, является Комиссия ООН по человеческим поселениям: ХАБИТАТ. По своему мандату, эта Комиссия занимается, в основном, городами, но её рекомендации приемлемы и для оценки качества и регионального, и государственного управления.

ХАБИТАТ предлагает [16] многокритериальную оценку качества городского (фактически – любого регионального или государственного) управления – "индекс городского управления" (Urban Governance Index, UGI). Этот инструмент, позволяет получить сравнительные оценки качества работы различных правительств, на национальных и региональных уровнях. Сравнение проводится с точки зрения обеспечения возможно более высокого качества жизни. Эта комплексная оценка формируется на основе совместного учёта значений следующих частных критериев, получаемых путём вычислений или экспертных оценок следующих критериев:

·       эффективности управления (баланс потерь, затрат, и общественной полезности);

·       социальной справедливости и согласия с целями управления;

·       представительности и участия граждан в управлении (общественное согласие с методами);

·       подотчетности и прозрачности решений и действий власти;

·       критерия стратегической безопасности.

Специальные исследования, проведенные Всемирным банком, показали, что управление в соответствии с UGI стимулирует достижение высоких значений качества жизни и гарантирует устойчивое (по терминологии ООН) развитие. Из анализа результатов применения UGI в 165 странах следует, что при улучшении любого из частных показателей качества управления, составляющих этот индекс, увеличивается потен-циальный уровень доходов бюджета и граждан, уменьшаются детская смертность, процент неграмотных, и улучшаются другие, важные для граждан, показатели. Таким образом, объективно установлено, что работа ЛПР с учётом этого индекса реально способствует повышению общего качества жизни. Некоторая информация о, ещё остающихся, сложных проблемах оценки качества государственного управления приведена в [17].

Единственная существенная проблема при использовании методик, предложенных специалистами ХАБИТАТ для практических оценок качества жизни, возникает из-за того, что они опираются на одновременное применение социологических опросов, статистических показателей и экспертных оценок. Методики, повторимся, разработаны крупными специалистами и уже получили широкое признание. Но, к сожалению, они абсолютно не пригодны для прогнозных расчётов с помощью экономико-математических моделей. Для определяемого таким образом показателя практически невозможно (по крайней мере, неизвестно как) выписать уравнения, связывающие его динамику с управляющими воздействиями.

Рекомендуемая нами методика формальной оценки качества жизни и её использования, позволяющая преодолеть трудности прогностического моделирования, относительно детально описана в уже упоминавшейся работе [15]. Слово "город" в заголовке не должно смущать, так как Москва такой крупный город, что разработанные для неё методы пригодны для принятия решений и на государственном уровне. Предлагаемый в этой работе приём, позволяет для получения прогнозов использовать известные методы макроэкономического моделирования. Поясним кратко основную идею.

В упомянутой выше статье, мы исходили из того, что качество жизни, безусловно, тем лучше, чем более развита инфраструктура, и чем больше сумма благ, которыми могут лично воспользоваться граждане всех категорий: предприниматели, наёмные работники и те, кто финансируется из бюджета. Ощущение комфортности и реальное качество жизни для предпринимателей также, несомненно, тем выше, чем большими материальными и денежными фондами они владеют. При этом, очевидно, что инженерная и информационная инфраструктура для их качества жизни, даже важнее чем личное “потребительское” богатство, а владение производственными фондами, хотя и создаёт ощущение комфорта, но из-за ненадёжной ликвидности влияет меньше. В рамках таких предельно упрощающих предположений, при практическом моделировании, удавалось получать хорошо согласующиеся с реалиями результаты.

Очевидно, что при любом способе неформальной (экспертной) оценки качества жизни, результат, тем или иным способом связан с упомянутыми общими экономическими показателями, для которых разработаны вполне надёжные методики математического моделирования, в том числе и прогнозирования, в увязке с управляющими воздействиями. Как известно, экономические показатели в таких моделях можно классифицировать на запасы и потоки.

Запасы – это фактически накопленное имущество, оцениваемое, например, в рублях. Примеры запасов: производственные фонды, инженерная инфраструктура, личное имущество, общественное имущество и т.п. Потоки характеризуют интенсивность изменения запасов (например, руб./мес.). Примеры потоков: доходы граждан, регулярные затраты на поддержание инфраструктуры, платежи за пользование инфраструктурой, налоговые доходы и т.п. Учитывая, что в рыночной экономике происходит выравнивание нормы прибыли, запасы во многих случаях можно также характеризовать потоком капитализированного дохода, приходящегося  на одного собственника запаса. Говоря упрощенно, если человек не меняет свою долю в имуществе на денежный вклад в банке, значит, он считает, что поток благ (капитализированный доход) от этого имущества превосходит банковский процент, с учётом всех последствий такого обмена.

В рамках принятой модели, мы считаем текущий показатель качества жизни для каждого года (для каждого момента времени) функцией от некоторых потоков и запасов, которые включены в макроэкономическую модель. Эта функция, строго говоря, неизвестна, но её вид можно получить (идентифицировать) по данным статистики и действующей (“правильной”) системы оценок качества жизни. При подсчёте интегрального качества жизни удельные потоки входят в формулы с безразмерными коэффициентами, а запасы – с коэффициентами, отражающими удельную “капитализацию” запасов на душу в каждой социальной группе. При пошаговых расчётах, используется суммирование значений переменных в расчетных точках (например, год или квартал), а при использовании аппарата дифференциальных уравнений соответствующие переменные входят в формулы интегрирования. В конкретных расчётах мы в качестве функции для расчёта качества жизни взяли линейную комбинацию этих переменных, то есть просто складываем все эти аргументы с некоторыми коэффициентами.

Рассуждения, которые убедили нас в допустимости такой аппроксимации для решения оптимизационной задачи, примерно совпадают с математическими выводами о возможности аппроксимации самой сложной непрерывной функции в некоторой окрестности данной точки полным дифференциалом. Разумеется, возможны и более сложные аппроксимации, вплоть до разложения в степенные ряды.

Выбор коэффициентов, с которыми суммируются составляющие критерия, производится на основе сопоставления с результатами неформальных оценок принятых за "правильные"  или "настоящие". Методика расчёта (идентификации) этих коэффициентов очень проста. Для этого нужно располагать достаточным количеством ретроспективных “настоящих” оценок показателя. Располагая ретроспективными неформальными оценками и расчётными данными несложно рассчитать коэффициенты рассматриваемой линейной комбинации, решая соответствующую систему линейных алгебраических уравнений.

Более подробно: нужно осуществить для того же периода, для которого есть ретроспективные неформальные оценки, макроэкономическое моделирование динамики изменения запасов и потоков и получить значения переменных модели для тех же моментов, для которых известны неформальные оценки. Затем составляется система линейных алгебраических уравнений. Число таких уравнений равно числу контрольных точек, для которых есть неформальные оценки. В каждом таком уравнении неизвестными являются искомые коэффициенты линейной комбинации, а коэффициентами при этих неизвестных являются значения переменных модели в те же моменты времени. Правая часть этих уравнений – значения “правильного” показателя качества в контрольной точке. При известных условиях, найденные таким образом коэффициенты в формуле расчёта качества жизни по макроэкономической модели дадут значения оценок качества жизни в расчётных точках, совпадающие с “настоящими”, социологическими оценками.

Можно надеяться, что при относительно малых изменениях макроэкономических переменных, выполненные на этой базе перспективные оценки будут достаточно точными. А слишком быстрые изменения, экономике, в силу её инерционности, вообще не свойственны. Даже во время кризисов изменения, как правило, ограничиваются 10-20%%. По результатам мониторинга “настоящей” оценки, значения коэффициентов в формуле расчёта качества жизни по прогностической модели можно и нужно непрерывно корректировать.

В принципе, взаимосвязи макроэкономических показателей с качеством жизни настолько прозрачны, что, при недостатке ретроспективной информации соответствующие коэффициенты можно назначить из чисто эвристических соображений.

Поясним эвристические соображения, которыми мы пользовались при выборе весов отдельных составляющих при суммировании, в ситуации, когда не располагали достаточным набором ретроспективных оценок качества жизни. Коэффициенты при потоках личных доходов выбраны из предположения, что ожидаемая сумма доходов за предстоящие 5 лет примерно так же влияет на ощущение комфортности жизни, как соответствующее увеличение личного имущества. Поток расходов на инфраструктуру брался со знаком минус, так как люди любят пользоваться инфраструктурой, но не любят за это платить. В любом случае, очевидно, что чем больше производится продукции, чем лучше и мощнее общественная инфраструктура, чем эффективнее работает социальная сфера, чем большей суммой благ располагают граждане на правах частной собственности, тем качество жизни выше. А коэффициенты влияния брались на основании опроса нескольких человек. Мы, разумеется, понимали, что это лишь самое грубое приближение, но даже с его помощью удалось получить результаты, не противоречащие здравому смыслу.

Для большей наглядности и облегчения интерпретации результатов, размерность “интегрального качества жизни” нами принята, в виде [руб./чел. мес.]. То есть, мы понимаем этот показатель, как поток благ в денежной форме.

В наших предварительных оценках, среднее качество жизни в Москве приближалось к 150000 руб./чел.месяц. Поясним, почему получившиеся значения этого показателя не должны вызывать большого удивления. Например, если на одного человека приходится, 20 м2  жилой площади, и он не обменивает её на банковский вклад, или иные активы могущие принести ему примерно 300 тыс. руб. в год, то значит для него сумма благ от обладания этим имуществом более этой суммы. Другие активы, которыми пользуется горожанин, стоят ещё дороже, чем жильё. Более того, думается, что почти нет семей, которые согласились бы абсолютно всё бросить и уехать из Москвы, абсолютно "голым" и на "пустое место", например, в США, если их семья может рассчитывать на доход 1000 долларов на одного члена семьи в месяц. Но, пожалуй, можно найти достаточное число таких, кто согласится всё бросить и переехать, если указанный доход будет гарантирован на уровне 20 тысяч долларов. Это даёт некоторое представление о вилке, в которой находится значение субъективной оценки качества жизни. Говоря упрощенно, мы опираемся на те явные и скрытые затраты, которые добровольно берёт на себя средний горожанин, ради того, чтобы жить в городе, то есть приобрести себе городское качество жизни, вместо того, чтобы покинуть город. Разумеется с учётом потерь на переезд.

Подчеркнём, что в нашей интерпретации, качество жизни это не только личные доходы, а вся сумма благ, возникающая в результате использования и доходов, и собственного жилья, и иных объектов личной собственности, и общественной инфраструктуры, и общественных фондов, и системы социального страхования, и других факторов, определяющих комфортность жизни.

Рассмотрим ещё один важный аспект оценки интегрального качества жизни в пределах горизонта планирования. Напомним, что в нашей интерпретации качество жизни это функционал, то есть число, определяемое видом прогнозируемой кривой качества жизни для всего горизонта планирования. Характер этой кривой зависит от конкретных стратегических решений. Эти решения почти всегда предусматривают заблаговременное изъятие у граждан дополнительных средств ради инвестиций “в будущее”.

Изъятие средств у граждан, означает автоматическое ухудшение текущего качества жизни, но без этого невозможно обеспечение конкурентоспособного качества жизни будущих поколений. Очевидно, что в этой ситуации пользоваться функционалом вычисления среднего значения в пределах горизонта планирования было бы неправильным. Для этих условий идеально подходит аппарат так называемого дисконтирования, позволяющего количественно сопоставлять актуальные потери с перспективными выгодами. За счёт введения некоторой функции дисконтирования, при подсчётах интегрального качества жизни, можно суммировать текущие значении с разным весом, в зависимости от удаления в будущее от текущего момента.

Люди более склонные думать о будущем, чем о настоящем предпочтут меньшие коэффициенты для начальных значений и большие в конце. Это, как правило, разумные молодые люди. Пожилые люди, лишённые забот о будущих поколениях предпочтут иметь больший вес для текущих значений этого показателя и малые, даже нулевые значения для удалённых моментов времени. Мы упоминали о жестокой мобилизационной стратегии сталинских лет. В этом крайнем варианте, оценками текущего качества жизни вообще пренебрегали, а учитывали лишь неясно понимаемое "благо будущих поколений". Возможна, наоборот, стратегия активного проедания, когда текущие значения качества жизни учитываются с максимальным весом, а на её качество  в отдалённые годы вообще не обращают внимания. Эта стратегия может в определённые периоды возобладать, хотя и чрезвычайно опасна для страны и выгодна для её глобальных конкурентов. Вспомните, сколько раз вы слышали шлягер: "Нет, нет, нет! Мы хотим сегодня! Нет, нет, нет! Мы хотим сейчас!" Это - опасная пропаганда.

Очевидно, что достичь общественного согласия относительно вида функции дисконтирования очень не просто. Но ещё сложнее честно обосновывать и принимать стратегические оптимизационные управленческие решения, если эта функция ясно не определена или неизвестна гражданам.

Коснёмся ещё одного фактора, который надо учитывать при интегральной оценке качества жизни. Мы уже говорили, что, в условиях либеральной экономики, из-за наличия положительной обратной связи по богатству (чем богатство больше, тем его легче наращивать), возникает много возможностей для сильного и нарастающего имущественного расслоения, приводящего к известным негативным последствиям. Это особенно проявляется в неразумно организованном правовом поле. Поэтому критерий качества должен учитывать, кроме всего прочего, масштабы и степень имущественного расслоения.

Практически этот учёт сведётся к тому, что придётся провести социальную стратификацию граждан и рассчитывать динамику качества жизни для разных категорий. Потом по этим данным следует подсчитывать прогнозы интегрального качества жизни для каждой категории, а в целом для страны суммировать эти показатели с разными весами.

Значения введённых выше весовых коэффициентов определяют социальную политику. С их помощью можно придавать большее или меньшее значение интересам различных социальных групп: крупных предпринимателей, работников малого бизнеса, наёмных работников, работников бюджетной сферы, пенсионеров или других категорий граждан. Очевидно, что ясное определение этих коэффициентов может вызвать политические осложнения, но их сокрытие – аморально и недальновидно. Краткосрочный политический выигрыш может быть, в стратегической перспективе, аннигилирован социальным взрывом.

Кстати говоря, прогностические расчёты при разных значениях этих коэффициентов могут дать ценную информацию для стимулирования социального согласия, показав, например, к каким результатам для всех категорий приводит радикальное пренебрежение интересами наёмных работников или крупных предпринимателей.

Итак, в рамках принятой нами модели, мы считаем показатель качества жизни для каждого года (для каждого момента) линейной комбинацией от некоторых потоков и запасов, которые включены в макроэкономическую прогностическую модель. Исходя из изложенных выше соображений, мы просто складываем для каждой выделенной страты все эти аргументы с некоторыми коэффициентами, а потом суммируем (интегрируем) с дисконтированием для всего горизонта планирования. Полученные прогнозы для каждой страты предлагается учитывать в окончательной формуле с разным весом. По нашим оценкам, и опыту практического моделирования, такой подход вполне приемлем при относительно небольших изменениях используемых переменных.

12.3. Инструменты оптимизационного государственного управления либеральным обществом

Не менее важным, чем определение целевого  показателя является уточнение номенклатуры и создание институтов выбора и реализации, оптимизирующих качество жизни, управляющих воздействий. Если, следуя философии Н.Винера, обратиться к инженерной терминологии, нужно было бы сказать: "следует разработать и изготовить датчики и исполнительные механизмы, а также  спроектировать и реализовать алгоритмы расчёта управляющих воздействий" Этот вопрос разобран нами, в частности, в уже упоминавшейся работе «Конструктивный либерализм» [18]. Там выделены три главных вида воздействий:

o   экономико-правовые;

o   инвестиционные;

o   административные.

Принципу "чем меньше государства, тем лучше" в нашем понимании, наилучшим образом отвечает экономико-правовое управление (см. стр.81), хотя и при его организации существуют коррупционные риски, прежде всего, из-за возможной админи- стративной, а иногда и встроенной коррупции. Однако, наиболь-шую опасность, в этом случае, представляет недобросовестное лоббирование законов и нормативов в интересах конкретных групп частных компаний. Здесь коррупция может подниматься вплоть до уровня депутатского корпуса РФ и выше.

Институционализация экономико-правового управления, помимо обязательного аналитического мониторинга качества жизни, должна предусматривать создание и вовлечение в процесс принятия решений специальных структур и процедур, обеспечивающих непрерывную работу, по выявлению причин, из-за которых частному сектору не выгодно делать то, что нужно для общественного блага. Институционализации подлежит также выработка предложений по корректировке экономико-правовой среды, например, за счёт изменения налогов, платежей за пользование инфраструктурой или создания её новых элементов. Возникающие при этом, значительные коррупционные риски недобросовестного лоббирования, должны пресекаться  "внутренним и внешним контролем правительства", рекомендованным Мэдисоном. Самым главным является, как можно более полная замена метода "перетягивания каната" конструктивными переговорами, базирующимися на научных расчётах (см. Раздел10). Очень полезна ретроспективная конкурентная оценка качества научных рекомендаций.

Инвестиционное управление производится субсидирова-нием частного сектора либо иными способами его материальной поддержки. В принципе, оно может быть очень эффективным. Но коррупционные риски при таком управлении ещё больше. Для их уменьшения, помимо всестороннего контроля, нужно развивать и совершенствовать систему научного обоснования расходных обязательств (Раздел10).

Можно образно сказать, что инвестиционное управление “не еда, а лекарство”. "Едой", пригодной для ежедневного использования, может стать только адекватная экономико-правовая коррекция показателей собственной эффективности для каждого вида предпринимательской деятельности с помощью налогово-правовой среды. Тогда, как мечтал Хайек, желательные тенденции развития будут формироваться без повседневного вмешательства государственных чиновников.

Административное управление наименее эффективно и имеет наибольшие коррупционные риски. Но отказаться от такого управления в ближайшие годы вряд ли удастся. Безусловно, И.А. Крылов был прав, советуя "там речей не тратить по-пустому, где нужно власть употребить", однако, по нашей концепции, право на административное управление может предоставляться только тем должностным лицам, для которых бескомпромиссная ответственность за конечный результат грамотно и чётко институционализирована, а не ограничена обещанием "лечь на рельсы". 

Принимая решения о бюджетной поддержке любых предложений по управлению функционированием частного сектора, следует помнить, что одним лишь выделением средств ограничиваться не разумно. Каким бы заманчивым не было конкретное предложение о выделении бюджетных средств и организации ГЧП, согласно хорошо обоснованной теории [18], всегда нужно ставить вопрос: “Если данное предложение, с точки зрения гражданского сообщества, в целом, окупает затраты, то по какой причине оно не осуществляется самими предпринимателями?

Специально подчеркнём, что ответ на поставленный выше вопрос необходим вовсе не для того, чтобы вывести частника “на чистую воду” и пресечь естественное желание бизнеса воспользоваться дешёвыми или даже бесплатными бюджетными деньгами. Дав обоснованный ответ на этот вопрос, мы получим ценнейшие рекомендации по коррекции налогово-правовой среды: развитию национальной инфраструктуры и человеческого потенциала, коррекции налогов, платежей за пользование инфраструктурой или землёй и т.п. Необходимые меры по коррекции системы экономико-правового управления, а возможно и соответствующие расходы, должны сопровождать практически каждое решение о бюджетной поддержке частного сектора.

Стремление сделать для частного сектора выгодной деятельность, отвечающую интересам общественного блага, обычно называется каталитическим управлением. При всей важности бюджетных вливаний, они далеко не единственный способ каталитического управления частным сектором. В Таблице 1 дан приведенный в [19] перечень возможных каталитических управляющих воздействий. В этой же книге приводятся соображении об их эффективном использовании.

Приведём краткие комментарии по поводу некоторых мер, включённых в Таблицу1. Если комментариев нет – наш анализ ещё не завершён. Как легко увидеть, Геблер не пользуется принятой нами классификацией управляющих воздействий на три группы, но, надеемся, что читатель без труда сможет определить группу и, что более важно, воспользоваться вышеприведенными рекомендациями о снижении коррупционных рисков.

Названные в Таблице1 "Традиционными" управляющие воздействия не требуют особых пояснений. Их влияние на производителей прослеживается довольно прозрачным образом. Вместо двух слов управляющее воздействие, для краткости, далее будет употребляться термин управление.

 

 

Таблица 1

 Управляющие воздействия при каталитическом управлении экономическим развитием (по Т. Геблеру)

 

Традиционные

1. Налоговая политика

2. Формирование нормативов и санкций

3. Регулирование и дерегулирование

4. Лицензирование деятельности

5. Гарантии заимствований

 

6. Гранты

7. Субсидии

8. Займы 

9. Контракты на поставку

10.      Мониторинг и анализ

 

Инновационные

11.      Государственно-частное партнёрство

12.      Частно-государственное партнёрство

13.      Квази-публичные корпорации

14.      Публичные учреждения

15.      Франчайзинг

16.      Закупки продукции за бюджетные средства

17.      Стимулирующий разовый платёж

18.      Страхование рисков

19.      Призы и премии

20.      Подписные займы

21.      Изменения государственной инвестиционной политики

22.      Техническая помощь

23.      Информирование

24.      Привлечение волонтёров

25.      Использование ваучеров

26.      Стимулирование активности неправительственных организаций

27.      Привлечение лидеров неправительственных организаций

28.      Убеждение ключевых деятелей силами влиятельных и авторитетных фигур

 

Авангардные 

29.      Начальные (посевные) инвестиции

30.      Инвестиции в выравнивании нормы прибыли (equity investments)

31.      Создание целевых добровольных организаций

32.      Стимулирование создания совместных производств и выработки инициативных

предложений

33.      Компенсация (услуга за услугу quid pro quo)

34.      Управление спросом экономико-правовыми методами

35.      Продажа, обмен или использование собственности

36.      Реструктуризация рынка с учётом стратегических ориентиров

Управления 1-4 подвержены коррупционным рискам недобросовестного лоббирования на стадии принятия соответствующих, документов, устанавливающих эти нормы. Управления 4-9 имеют, при отсутствии институционального обеспечения прозрачности и возможностей эффективной защиты здоровой конкуренции, значительные коррупционные риски, так как соответствующие меры принимаются по отношению к конкретным фирмам и компаниям.

Важность мониторинга и анализа (управление 10) для организации управления мы уже неоднократно подчёркивали. Коррупционные риски в данном случае заключаются в том, что недобросовестные аналитики могут искажать данные мониторинга с целью, например, создать иллюзию угрозы, требующей для её преодоления выделения бюджетных средств. Здесь нельзя не упомянуть такие прогнозы, как "проблема 2000", "свиной грипп" и им подобные. Есть некоторые аналитики со скептическим уклоном, которые утверждают, что и с "глобальным потеплением" не всё чисто. Определённые злоупотребления можно также усмотреть, например, в аналитическом мониторинге развития кризиса, а также в оценках состояния отдельных  отраслей. Цель таких злоупотреблений – влиять на биржевые курсы, оправдать ущемление интересов наёмных работников, выколотить бюджетную поддержку и т.п. Все такие риски следует преодолевать, как уже указывалось, конкурентным ретроспективным сопоставлением данных аналитического мониторинга, представляемых разными организациями и обязательно учитывать эту специфику при судебном рассмотрении, конкретных нарушений. Очень важно при презентации обществу принятых властью конкретных решений обязательно указывать автора конкретной научной рекомендации и предоставить конкурирующим научным коллективам доступ к соответствующему научному обоснованию. Это должно стать обязательной нормой.

Названные в Таблице1 "Инновационными" управляющие воздействия 11-19 и 22 также не требуют особых пояснений. Коррупционные риски здесь совершенно очевидны. Очевидно также, что универсальным средством их преодоления является прозрачность и опора на институты гражданского общества. В следующем разделе мы специально коснёмся соответствующего инструментария.

Подписные займы (20) выпускаются под конкретный проект, из прибыли от которого оплачиваются доходы по облигациям. Эти займы характеризуются повышенными коррупционными рисками. Достаточно вспомнить, например, строительство Панамского канала. Выше мы по существу указали меры, позволяющие избежать новых "Панам".

Управление 21 является очень "сильнодействующим", но методология его научного обоснования проработана слабо. Инвестиции в инфраструктуру, решения о модернизации вооружённых сил и других структур, находящихся в ведении государства мощно влияют на собственные инвестиции и активность частного сектора. Государственные инвестиции могут иметь прямое и косвенное влияние. Например, инвестиции в создание атомного подводного флота, даже в условиях развитого социализма, стимулировали возникновение многих новых производств. Такого рода влияние сохраняется и в либеральной экономике.

Можно, например, сколько угодно спорить о том, когда и какой эффект, в части перехода к инновационному укладу экономики, дадут инвестиции в Сколково. Окончательный вывод даст практика. Но, однако, нет сомнений, что, благодаря этим инвестициям, заведомо, серьёзно разовьётся строительная и транспортная инфраструктура Московской области.

Коррупционные риски при использовании данного управления очевидны: недобросовестное лоббирование в интересах частных компаний и нецелевое использование, выделенных на инвестиции, бюджетных средств.

Анализируя "Инновационный" раздел Таблицы1, очень полезно обратить внимание на управление 23 и признать, что мы  не всегда уделяем достаточное внимание управлению с помощью информирования предпринимательского сообщества. Предоставление деловой общественности надёжных прогнозов глобального спроса или тенденций развития иногда может повлиять на собственные инвестиционные решения бизнеса даже больше, чем целевая финансовая подпитка. Но для того, чтобы наиболее эффективно реализовать данное управляющее воздействие, необходимо стимулировать аналитическую и прогностическую научную деятельность высшего качества в конкурентной среде. Важность этой работы мы уже подчёркивали в Разделе10.

Управляющие воздействия 24-28 для своей эффективности, казалось бы, требуют наличия определённых традиций и механизмов, свойственных развитому гражданскому обществу, поэтому их применимость в России вызывает у многих определённый скепсис. На наш взгляд, и в России, как ни странно, эти приёмы могут также оказаться эффективными.  Разумеется, при грамотном использовании. Успеху, в значительной степени, будут способствовать ещё живые традиции развитого социализма и патернализма. Чтобы в этом убедиться, достаточно проанализировать причины успешности аварийных прямых вмешательств Президента или Премьера в решение каких-то местных проблем (типа проблем в Пикалёво). Ведь никаких юридических или экономических оснований слушаться этих указаний для частного сектора, в большинстве случаев, не было. А их – послушались. Коррупционные риски при таком управлении здесь в том, что эти механизмы могут сопровождаться недобросовестным лоббированием нужных коррупционерам решений. Ради этого аварийные ситуации могут создаваться искусственно или неверно представляться первым лицам. Возможно также использование (и даже искусственное создание!) таких ситуаций в политических целях.

Наконец, рассмотрим управляющие воздействия, названные в Таблице1 "Авангардными". Они, кроме, пожалуй, управлений 29 и 30, требуют более подробных пояснений так как и для этих управлений существуют серьёзные коррупционные риски. Они могут возникнуть, если для государственных инвестиций представлены недобросовестные обоснования и если при выборе адресата инвестиций не использовалась здоровая конкуренция. Например, непонятно, какие альтернативные предложения рассматривались перед тем, как право доверительного управления средствами, выделенными на нанотехнологии, были предоставлены «Роснано». А вдруг ими бы лучше распорядилась корпорация «Интел» или какая-нибудь «Юнайтед Технолоджиз» (название вымышленное) из Силиконовой долины? Управления 29 и 30 требуют серьёзных, но методологически понятных расчётов. Мы их специально детализировать в данной публикации не будем, оставив это для будущих публикаций.

Реализация управления 33, теоретически говоря, понятна, но чревата трудно выявляемыми коррупционными проявлениями. Представляется, что их уменьшат только тотальная прозрачность и укрепление традиций честного предпринимательства.

В части управления спросом (34) Россия не имеет установившихся традиций. При развитом социализме государственное планирование обеспечивало превышение спроса над предложением, и управлять спросом не было необходимости. Это – один из важных принципиальных дефектов прошлой системы. В настоящее время начинается (только начинается!) использование этого важного рычага. К сожалению, дело обычно сводится к лоббированию административных предписаний обязательного приобретения каких-то товаров или услуг. Речь идёт об учебниках, обязательных принадлежностях к автотранспорту, обязательном оборудовании помещений, обязательном выполнении каких-то административных или юридических формальностей и т.п. Более или менее успешно мы взяли на вооружение способ повышения спроса за счёт утилизации старых автомобилей. Но у нас явно недоиспользуется управление, платёжеспособным спросом за счёт снижения налогов или изменения уровня зарплаты в правительственном секторе и, особенно, налогово-правовое управление. Тем более, мы слабо учитываем влияние на спрос государственных расходов.

Например, анализируя набор рабочих документов Госдумы, обосновывающих предложения партии Справедливая Россия  по совершенно разумному закону о снижении налогообложения научных организаций, автор с удивлением обнаружил, что при оценке затрат на реализацию предлагаемого закона, не учитывалось воздействие этой меры на платёжеспособный спрос. Не учитывался его неизбежный рост, как на рынке потребительских товаров, так и на рынке оборудования для научных исследований. Если бы это было учтено – может быть, и решение оказалось бы иным.

Насколько  мы ещё не понимаем механизмы влияния расходных решений на спрос, показывает, в частности, полемика вокруг предполагаемых расходов на проведение чемпионата по футболу 2018 года. Всех очень волнует сумма порядка 300 млрд. руб. и приходится слушать истерические причитания о том, что есть и другие, более гуманные направления расходов. Ещё во времена своей депутатской деятельности автор наслушался подобных политических спекуляций о судьбе несчастных старушек, инвалидов или многодетных матерей. Разумеется, об этих, как и о многих других категориях граждан следует проявлять особую заботу. Но она не должна сводиться к истерическим причитаниям, преследующим корыстные политические цели, а состоять в выработке эффективной стратегии социально-экономического развития. Для того чтобы оценить влияние расходов на развитие, недостаточно знать их величину. Нужно знать, куда “денутся” эти средства и на что это повлияет. С такого рода анализами мы пока еще не очень справляемся. В лучшем случае, говорится о гигантских прибылях металлургических, строительных и транспортных компаний, или о тех доходах, которые даст эксплуатация оставшейся после чемпионата инфраструктуры. Но автору ни разу не попались оценки того, какая часть этих средств попадёт непосредственно в руки работников и как это повлияет на платёжеспособный спрос и, соответственно на производство товаров и услуг в стране. Это особенно обидно потому, что автор лично знает первоклассных специалистов, которым подобные анализы вполне по силам. Просто их услуги не востребованы.

В США, управление спросом, можно сказать, ординарный инструмент. Например, президент Буш, в качестве первоочередной антикризисной меры, для стимулирования спроса, рекомендовал снижение подоходного налога, а власти Калифорнии одно время доплачивали 50% цены тем, кто приобретает для своего дома солнечные батареи. Ясно, как это повлияло на спрос.

Налогово-правовое управление спросом способно кардинально менять ситуацию. Приведём ещё два примера из американской практики. В США налог на недвижимость обычно единый, а в штате Пенсильвания была введена двушкальная система: отдельный налог взимался за землю, отдельный за находящиеся на ней строения или иные "улучшения". Оказалось, что такой подход коренным образом меняет поведение предпринимателей. Относительное увеличение налогообложения земли увеличивает инвестиции в новое строительство, и наоборот. Другой пример можно наблюдать в городе Хановер, на границе штатов Нью-Хемпшир и Вайоминг. В Вайоминге большой налог на продажи, а в Нью-Хемпшире – малый. А по земельному налогу соотношение противоположное. В результате в Вайоминге, как говорят местные жители, "коров больше, чем людей", зато за покупками жители Вайоминга стараются ехать в Хановер, который находится в Нью Хемпшире.

Российский опыт, бесспорно, продемонстрировал, что управление 35 (использование общественной собственности) имеет мощное влияние на частный сектор и, одновременно, колоссальные коррупционные риски. Этому вопросу будет посвящён специальный Раздел12.5.

Представляется разумным в будущем более детально проанализировать список Таблицы1. Не меньший интерес представляет анализ различных, рекомендуемых специалистами, проекта концепций государственного управления развитием. К сожалению, перевод книги Геблера на русский язык отсутствует. Может быть, разумно было бы начать с перевода этого труда.

Дело в том, что эта книга – итог интереснейшего американского исследования, которое проводилось с 1993 по 2001 годы и называлось, так же, как и книжка: «Reinventing Government» (Переизобретение или Перестройка Правительства). Цель исследования: Create government, which works better, but cost less” (Создать правительство, которое работает лучше, а стоит - меньше). Руководил этим крупномасштабным исследованием, в администрации Била Клинтона, вице-президент США Альберт Гор. Исследование стимулировалось осознанием недостаточной эффективности общественного сектора США, с одной стороны, и признаваемой американцами  невозможностью существовать без общественного сектора, с другой.

По американской традиции руководство США не видело другого пути, кроме научного изучения путей модернизации ("переизобретения") правительства. Отсюда и общее название упомянутой книги Геблера. Слово “правительство” здесь нужно понимать как глагол, то есть как способ государственного управления.

В «Reinventing Government» были рассмотрены 10 способов повышения эффективности работы общественного сектора. Поскольку перевода книги на русский язык нет, мы в Приложении1 привели краткий обзор упомянутых способов управления.

Главный вывод проекта «Reinventing Government»: ни один из этих десяти подходов, применяемых догматически, не может привести к успеху, во всех случаях формирования основополагающих решений и действий органов власти. В конечном итоге, пришли к выводу, что наилучшим является сбалансированное использование всех этих приёмов на основе принципа TQM (Total Quality Management = Тотальный менеджмент качества).

TQM, упрощая, состоит в том, что для каждого подразделения формируется конечный показатель качества, создаётся система его независимой оценки, с привлечением механизмов гражданского общества, а также устанавливается принцип бескомпромиссной ответственности лиц принимающих решения за достижение заданных показателей качества, за достижение оптимального конечного результата. Легко видеть, что данный приём реализует управление на принципе обратной связи по конечному результату, что и рекомендует теория управления.

Изложенные выше соображения послужили основой и большей части наших предложений.

12.4. Общие принципы снижения коррупционных рисков при государственном управлении в либеральном обществе.

Анализируя структуру всего множества доступных государству управляющих воздействий, мы, практически для каждого из них, установили наличие серьёзных коррупционных рисков. В основном, они возникают при взаимодействии публичного и частного секторов, если не являются просто воровством.

Действительно, если ЛПР не имеет конфликта интересов, взаимодействуя с частным бизнесом, и если добросовестно относится к общественному богатству, которым распоряжается, то почвы для коррупции – нет. Если, однако, оно без всяких внешних коррупционных "стимулов" направит часть средств или ресурсов в свою пользу, это, по нашему определению, также коррупция, хотя это действие можно также  назвать попросту воровством.

В соответствии с нашей принципиальной позицией, наличие коррупционных рисков не обязательно порождает события коррупции. Но, тем не менее, пока актуальна аксиома Мэдисона,  снижение рисков – важнейшая задача. Она разрешима, хотя и очень трудна. Для её решения, не следует придерживаться априорных идеологических установок, по поводу плюсов и минусов для граждан реализации конкретных функций либо частным, либо общественным сектором. Нужно просто помнить, что одновременное наличие частных и общественных интересов порождает коррупционные риски, а ортодоксальное исключение любой из этих подсистем отрицательно сказывается на общем качестве жизни общества. На вопрос "кто кому?" (см. Раздел11.5, стр. 80) мы считаем правильным отвечать, ориентируясь на принципы здоровой конкуренции в условиях ясности требований и прозрачности финансовых потоков. Это должно сочетаться с законодательным регулированием формирования монопольных сверхприбылей и минимизацией коррупционных рисков.

Признаком необходимости антимонопольного регулирования является, в частности, ситуация "закупки у единственного поставщика". В этой ситуации должны законом предусматриваться дополнительные меры для пресечения возможных злоупотреблений монопольным положением.

Для выполнения всех перечисленных выше условий, партнёрство частного сектора и государства должно держаться на “четырёх китах”.

"Кит №1": системность целеполагания. Должны быть обеспечены ясность, научная обоснованность, реализуемость и измеримость цели партнёрства, При этом по поводу установленных целей должен существовать широкий общественный консенсус. Обществу должно быть совершенно ясно, что результаты, которые должны быть достигнуты в результате предлагаемых коррекций налогово-правовой среды или той деятельности государства, которая может стать предметом ГЧП, или в результате принятия административных решений, - обеспечивают, с учётом ограничений, наивысший возможный прирост качества жизни, говоря образно, "на рубль общественных затрат". Если это серьёзно влияет, в ту ли иную сторону, на прибыли частных компаний, то также нужно научно обосновать, как конкретно это повлияет на качество жизни этой категории в пределах горизонта планирования. При этом, повторимся, важна не только ясность цели, но и возможность объективного (независимого от исполнителя) контроля достигнутого результата.

Необходимо смириться с тем, что первоначально прогнозы последствий могут серьёзно отличаться от результатов мониторинга. Однако, поскольку  при наличии ошибок прогнозирования предусматривается коррекция прогностических моделей, они, несомненно, будут улучшаться, и постепенно произойдёт переход к управлению на основе знаний. В начале 90-х годов, во время командировки в Вену, автору сказали, что в Австрии, якобы, существует модель, позволяющая прогнозировать изменение экономического поведения частных предпринимателей в зависимости от изменения структуры налогообложения. Впрочем, познакомиться с этой моделью не удалось. Очевидно, что необходимо инициировать процесс, в результате которого будут отработаны, пригодные для российских условий, подобные модели для разных типов решений, вследствие чего наши органы власти и ЛПР будут более или менее точно предсказывать последствия своих решений по коррекции налогово-правовой среды.

Для абсолютно необходимого контроля результатов управления должны привлекаться не только специальные системные институты, но и механизмы общественного контроля, механизмы гражданского общества.

Здесь необходимо сделать два замечания. Во-первых, хотелось бы предостеречь от примитивного понимания термина "гражданское общество". Речь идёт не столько о создании каких-то искусственных общественных организаций, сколько о стимулировании прозрачных договорных отношений конкретных общественных объединений и конкретных государственных служб, например, товариществ собственников жилья и служб ЖКХ. Во-вторых, очень важно, чтобы устанавливаемая цель была реализуемой и научно обоснованной, с опорой на прогностические и балансовые расчёты, а также, как мы уже говорили с учётом реальных ограничений.

Принимая решение о ГЧП, то есть о выделении государственного имущества или о сборе денег с граждан ради того, чтобы передать их частному партнёру, необходимо обосновать, что это выгодно гражданам и обществу в целом. То есть, повторимся, необходимо доказать, что ухудшение качества жизни от утраты изымаемых средств полностью компенсируется, в пределах горизонта планирования, улучшением целевого показателя, прогнозируемого благодаря реализации проекта, ставшего предметом ГЧП. Принципы количественного решения этой проблемы будут рассмотрены ниже.

Автор осознаёт, что даже прочитать и понять вышеприведенную фразу не просто. А найти, хотя бы приближённое, решение этой задачи ещё труднее. Соответствующие методики необходимо развивать. На эту тему есть публикации автора. [15, 20, 21], но углубляться в эти теории и дублировать здесь эти публикации нет возможности. Ниже будут лишь кратко изложены основные идеи.

Принятие практических решений далеко не всегда разумно на основе полномасштабного прогностического моделирования, как, впрочем, и не всегда возможно. Поэтому, по крайней мере, первые годы, будут применяться экспертные методики оценки влияния решений на динамику развития и качество жизни. По опыту автора, сегодня наиболее адекватным аппаратом для этой цели является аппарат когнитивного моделирования, развитый в работах Института проблем управления РАН (В.И. Максимов). Этот подход позволяет принимать решения в плохо формализованных ситуациях.

Идея метода относительно простая: исходя из априорных знаний об объекте управления, выбираются переменные, характеризующие состояние объекта и строится граф взаимных влияний. Знак влияния (увеличивает – уменьшает или улучшает – ухудшает) и сила влияния либо берутся из теории, если она есть, либо определяются экспертным путём. Мера силы влияния может быть самой различной от «сильно – слабо» до «очень сильно, сильно, умеренно, слабо». Для некоторых взаимосвязей, где уже есть теория, можно использовать количественные оценки. После этого производится прогностическое моделирование динамики системы в целом, с использованием специфических приёмов аппарата когнитивного моделирования и делается оценка последствий решения.

При всей кажущейся примитивности подхода, он хорошо организует логическое мышление ЛПР, и обеспечивает радикальное повышение достоверности прогнозов и качества решений, по сравнению с интуицией не гениального человека (нормального ЛПР). Если для этой работы найдётся гениальный  человек, и он сможет принимать все необходимые сотни тысяч решений – когнитивные модели не нужны. Но такое условие – невыполнимо. Значит надо вооружить нормальных ЛПР этим аппаратом и количество плохих решений снизится. Важно подчеркнуть, что с помощью этого метода происходит хорошо структурированное и ускоренное формирование суммы знаний об объекте управления. Именно поэтому метод назван когнитивным от латинского слова: cognition (знание). На наш взгляд, в каждом подразделении органов власти должны быть специалисты, владеющие этим методом, или, по крайней мере, способные грамотно заказать соответствующую работу специалистам.

По методам когнитивного моделирования имеются серьёзные наработки и опубликована обширнейшая литература. Давать здесь обзор публикаций или излагать подробно эту методику вряд ли возможно. В ИНТЕРНЕТ по ключевым словам: В.И. Максимов и Когнитивное моделирование легко найти исчерпывающую информацию. На практическое применение хорошо ориентирована работа А.А. Кулинича [22]. Уже прошло шесть Международных конференций: "Когнитивный анализ и управление развитием ситуаций" (CASC), так что получить исчерпывающую информацию не представит серьёзных затруднений.

Из изложенного можно сделать вывод, что при правильной организации взаимодействия органов власти и науки, такие процедуры принятия расходных решений, которые гарантируют то, что мы потребовали в первых строчках наших рассуждений о "первом ките", безусловно, реализуемы. При этом, обеспечивается системность целеполагания и, главное, постепенный переход к управлению, основанному на накопленных знаниях. Понятно, насколько важен этот первый "кит", на котором должно держаться синергетическое ГЧП. 

"Кит №2": тотальная прозрачность бюджетных поступлений и соответствующих издержек. Обеспечение тотальной прозрачности расходования средств на товары и  услуги, поставляемые гражданам в результате ГЧП (и, разумеется, доходов) как на стороне государства, так и на стороне частного сектора – один из принципиальнейших элементов системы, обеспечивающий защиту от коррупции.

Абсолютная прозрачность государственных расходов вполне достижима. Мы уже приводили пример из практики  работы ЖКХ в Вене (стр. 44). Можно также посмотреть интереснейший сайт www.cityofranchocordova.org, который ведёт аппарат Т. Геблера, автора Reinventing Government[19] и мэра города Ранчо Кордова в Калифорнии. Этот сайт является, на взгляд автора, одним из лучших образцов прозрачности финансовой деятельности власти (смотри также Приложение1). Даже простое ознакомление с федеральным бюджетом США в ИНТЕРНЕТ даёт представление о достижимости и в России, абсолютно необходимой для обеспечения синергетики ГЧП, прозрачности госрасходов.

Определённые затруднения вызывает проблема прозрачности частных партнёров. Как отмечал в «Ревущих 90-х» Д.Стиглиц, применительно к частному сектору, так же, как и для государственного, известен единственный способ пресечения злоупотреблением монопольным положением и "обоснованного" завышения договорных издержек - прозрачность, реализуемая, например, в правильно построенных публичных корпорациях. Ниже, мелким шрифтом, мы поясним смысл оговорки: "правильно построенных".

В разных публикациях, мы неоднократно указывали, что уровень открытости  частных партнёров ГЧП должен соответствовать статусу публичных корпораций и исключать возможность получения монопольных сверхприбылей. Эта рекомендация для российских условий не совсем точная, так как мы ориентировались на понимание слов "публичная корпорация" в духе американского законодательства, в котором подчёркивается  главная особенность: открытость финансовой деятельности такой корпорации. Однако, в России законодательство о публичных корпорациях находится ещё в столь зачаточном состоянии, что некоторые специалисты (например, О.В. Романовская) вообще говорят о  "недопустимости произвольного переноса этого термина на российскую почву". С этим вполне можно согласиться. Даже более детально проработанное законодательство о государственных корпорациях, на наш взгляд, несовершенно и никогда бы не прошло, например, необходимую с 9 марта 2009 года экспертизу на защищённость от коррупции, по крайней мере, если бы автор был в числе экспертов. Критика существующего законодательства о публичных корпорациях и разумные рекомендации даёт работа О.В. Романовской [23]. Статья написана в 2006 году, но не только не утратила своей актуальности, но даже стала более актуальной. В России необходимо самым срочным образом и с подключением самых высоких профессионалов усовершенствовать законодательство о публичных корпорациях.

Нет возможности углубляться в этот вопрос, но частные публичные корпорации, как показывает мировой опыт, часто оказываются гораздо более эффективным инструментом реализации ГЧП, чем государственные корпорации. Это особенно справедливо для России, вследствие серьёзных недоработок российского законодательства по расходованию бюджетных денег госкорпорациями. Это обстоятельство грамотно анализируется, в частности, О.В. Романовской в журнале «Правоведение». Однако, проблема несовершенства законодательства всё же разрешима. Использование философии "публичных корпораций" в американском смысле этих слов, и включение соответствующих пунктов при заключении конкретных договоров о ГЧП даёт большую защищённость против коррупции и ущемления свободы конкуренции. Таким образом, все недостатки общего законодательства о государственных и публичных корпорациях, в каждом конкретном случае, могут быть нивелированы правильным составлением договора о партнёрстве.

В любом случае следует помнить, что если прозрачность расходования бюджетных средств, при переводе их на счета частных компаний пропадает, никаких надёжных способов для того, чтобы воспрепятствовать преобразованию коррупционных рисков, в коррупционные события нет.

"Кит №3": – тотальная и бескомпромиссная конкуренция. Необходима бескомпромиссная конкуренция, как при выборе частного партнёра, так и при конкуренции частного сектора с общественным. Любое решение о том, что какое-то расходное обязательство поручается общественному сектору, должно автоматически предполагать, что это решение действует лишь до тех пор, пока не поступит более выгодное предложение от частного сектора. Если какая-то частная компания, ознакомившись с деятельностью государственного подразделения сможет гарантированно исполнить его функции с меньшими затратами – соответствующие средства должны быть направлены этой компании. Слово гарантированно применено выше в его буквальном смысле. Симметричный принцип должен действовать и в обратном направлении.

Важно, чтобы всё это сочеталось и с бескомпромиссной ответственностью. Автору до сих пор до конца непонятно, почему финансовый директор публичной корпорации «Фрэдди Мак» был вынужден повеситься в подвале своего дома, а многие наши руководители государственных корпораций, не справившиеся со своей работой, получают почти ничем не обусловленную государственную помощь. Повторимся: мы не предлагаем кого-нибудь вешать, но, по крайней мере, "погрозить пальчиком", - обязательно.

Конечно, в наших условиях, когда даже деревянные жилища не всегда страхуются от пожаров, слово "гарантированно" утратило свой истинный смысл. А, например, работая в Мексике автор столкнулся с ситуацией, когда работники одной фирмы, не располагающей ликвидными активами, ради заключения выгодного государственного контракта, заложили практически всё своё личное имущество. Контракт они блестяще выполнили и прилично заработали. С другой стороны, очевидно, что при такой гарантии не исполнить контракта они просто не могли.

Сказанное выше о  “тотальной прозрачности”, разумеется, не относится в полной мере к расходным обязательствам, связанным с обеспечением национальной безопасности. К сожалению, и эта сфера не свободна от коррупционных рисков. Очевидно, что стандартные методы общественного контроля здесь не пригодны. Но, во-первых, можно использовать международный опыт контроля этой сферы и снижения коррупционных рисков. Во-вторых, даже самые отъявленные коррупционеры, если они не засланные "казачки", кровно заинтересованы в хорошей работе служб и систем, обеспечивающих национальную безопасность, Как ни парадоксально это звучит, таким образом, фактически защищается их возможность иметь коррупционные доходы.

"Кит №4": "конструктивность" партнёрства. Наконец, и это, пожалуй, самое главное: ГЧП должно быть нацелено не на конфронтацию, а на конструктивное (см. ниже) сотрудничество, обеспечивающее синергетический эффект.

Роджер Фишер и Уильям Юри в своей книге: «Путь к согласию, или переговоры без поражения» [24] делают принципиальное различие между позиционным торгом и конструктивными переговорами. Даже в свободных от коррупции переговорах о ГЧП, соглашение сторон, чаще всего, достигается конфронтационным методом “перетягивания каната”. Частные партнёры, как уже говорилось, стремятся к приватизации прибылей и национализации убытков. Это естественно. С государственной стороны официально преследуется противоположная цель: приватизации убытков и национализации прибылей. Точку в этом споре обычно ставит коррупция. А должен ставить, как того требует методика конструктивных переговоров, стратегический количественный расчёт, справедливо распределяющий выгоды от конкретного проекта с учётом вкладов участников.

Перечисленные выше свойства и особенности системы ГЧП, наряду с принципами, вытекающими из аксиомы Мэдисона, должны стать образом цели при институционализации эффективного и устойчивого либерального государственного устройства.

Автор просит читателя обратить особое внимание на слово "устойчивого" в предыдущем предложении. И экономическая теория и глобальный опыт доказывают, что без серьёзной социализации либеральное общество мотивированное исключительно эгоизмом не устойчиво. Рыночный регулятор изначально ориентирован на обязательный сбой. Интуитивно это понял, в частности, Франклин Рузвельт, столкнувшись с экономическими  катаклизмами 1929-1933 годов. Надеемся, что читатель, хоть в какой-то степени, знаком с историей Великой депрессии в США. Это показал в своей последней работе также и Д. Стиглиц [35]. Позже мы приведём дополнительные соображения на этот счёт.

Сформулированные четыре принципа носят самый общий характер. Их интерпретация зависит от сферы действия синергетического партнёрства. Можно выделить следующие главные направления:

o   формирование и использование общественного имущества;

o   использование национальных природных ресурсов в либеральной экономике;

o   коррекция действия рыночных регуляторов;

o   формирование и обеспечение расходных обязательств.

Мы рассмотрим методы снижения коррупционных рисков для первых трёх направлений особо. Снижение коррупционных рисков при формировании расходных обязательств уже фактически рассмотрено в Разделе10, Чтобы сократить объём книжки, мы лишь немного затронем эту тему в заключительных разделах.

12.5. Принципы снижения коррупционных рисков при управлении общественным имуществом

Формирование и использование общественного имущества - наиболее привлекательная зона для коррупционных проявлений всех возможных видов и масштабов.

Мы уже отмечали, что на начальной стадии реформ были совершены серьёзные ошибки, прежде всего именно в части распоряжения национальным достоянием и указали на негативные последствия этого. Представляется, что испытания, уже выпавшие на долю нашего народа и те, которые ещё предстоят, объясняются святотатством, которое совершено по отношению к национальному имуществу.

Автор не религиозный человек, но считает, что нарушение принципа священности собственности неотвратимо повлечёт масштабные негативные последствия, которые вполне адекватно назвать Божьей карой. Этот принцип, на наш взгляд, не чисто религиозный запрет, не общественное соглашение, а великое открытие человечества. Тезис священности собственности, по сути своей, одна из самых важных догадок, одно из самых важных табу человеческого общества. Важнее даже, чем табу на людоедство. Всякий человек, должен без всяких рассуждений знать, что если табу "священности собственности" нарушено – кара неизбежна.

То обстоятельство, что во времена "развитого социализма" управление общественным имуществом было далеко от совершенства, а доходы распределялись несправедливо, не отменило, да и не могло отменить, священных прав каждого гражданина на его долю в доходах от бывшего общего имущества.

Чтобы в этом убедиться читателю предлагается проделать мысленный эксперимент: "мысленно" подойдите к американцу, только не в Техасе, и скажите, что управляющий этого американца из рук вон плохо распоряжается его имуществом, и на этом основании вы лишаете своего собеседника прав на это имущество и на доходы от него. Каков будет результат? Очевидно: суд и возврат имущественных прав собственнику. Можно даже предположить, что в Техасе за такое, если слишком буквально воспринимать легенды об этом штате, могут и пристрелить.

Заметим также, что если плохое управление государственным имуществом будет означать необходимость его приватизации, а приватизация будет производиться путём "обмена власти на собственность", то процент хорошо управляемых государственных предприятий немедленно снизится. Хорошо управляться будут только предприятия, возглавляемые неисправимыми альтруистами старого закала, да и те будут под постоянной угрозой замены их "деловыми людьми" новой формации.

К концу 80-х годов российское государство располагало баснословными богатствами. В соответствии со своими альтруистическими убеждениями, но отнюдь не по наивности, автор считает их общенародным достоянием. Тех читателей, которые склонны тиражировать миф: "народное, значит ничьё", мы просим закрыть эту книжку и выбросить её в корзину, так как это вопрос аксиоматики и договориться невозможно.

Основные составляющие народного достояния конца 80-годов: природные ресурсы, земля, недвижимость разного рода, машины и оборудование, информационные ресурсы, национальные материальные и культурные сокровища. Национальным достоянием являлась также информация, записанная в памяти общества и передаваемая от поколения к поколению в процессе семейного, школьного и контактного обучения. Мы обращали внимание читателя на важность этой последней составляющей в Разделе11, стр. 82.

Разбирая вопросы повышения эффективности использования общенародного достояния в интересах граждан и защиты этой деятельности от коррупции, мы, в качестве особого раздела, выделим вопросы коммерческого использования природных ресурсов и рассмотрим их специально несколько позже.

К сожалению, исправить ошибки начального этапа реформ совсем не просто. Слишком сильны те, кого вполне устраивает сложившийся порядок. Реально исправить всё это можно только налогообложением, стимулирующим эффективное использование присвоенного достояния. Нужно постепенно повышать налоги на эту собственность, одновременно и адекватно снижая налоги на прибыль. Тогда появляется стимул эффективного использования собственности. Очевидно, однако, что политические трудности и надёжно прогнозируемое недобросовестное лоббирование не позволят быстро провести эту реформу. Лучше сразу было делать правильно. Но никогда не поздно ввести стимулирующую систему налогообложения. В стратегической перспективе от этого выгадают все, даже те, кто на первых порах, из-за неумения эффективно работать, от неё пострадают.

Хорошо китайцам. Они, задумав реформы, сразу ввели, например, стратегически дальновидную, стимулирующую систему налогообложения сельскохозяйственных земель. Упрощая, можно сказать, что земельный налог там был установлен равным цене определённого процента средней урожайности риса для земель данного класса. Для хороших земель – налог больше, а для плохих – меньше. Всё, что произведено сверх средней урожайности налогом не облагается и становится собственностью владельца земли, зато этот процент установлен таким, что тот, кто не может вырастить, хотя бы, средний урожай, заведомо разоряется и вынужден продать свой участок. Стоит ли удивляться, что в результате страна, традиционно испытывавшая продовольственные трудности, стала крупнейшим экспортёром риса. Конечно, неумелые хозяева на первой стадии введения такого налога были недовольны, но и они, благодаря стимулирующему налогообложению, в конечном итоге, стали жить лучше. Напомним, что примерно же такой подход был предложен Генри Джорджем и очень пропагандировался Львом Толстым.

Теория стимулирующего налогообложения разработана экономистами достаточно хорошо. На её рекомендации вполне надёжно опереться. В Приложении 3 рассмотрен пример практического применения экономико-правовых методов и стимулирующего налогообложения для управления ценой продовольственной корзины.

Как говорил один известный человек: "нужно смотрэть нэ назад, а впэрёд". Важнее обеспечить будущее, чем стенать по поводу ошибок прошлого. К сожалению, и впереди, в сфере распоряжения национальным имуществом далеко не всё безоблачно. В связи с многократным озвучиванием последнее время идеи приватизации ряда государственных предприятий, и из-за того, что сама методика новой приватизации не сформулирована чётко и ясно, у автора, вновь, как во времена полемики Правительства Москвы с А.Б. Чубайсом возникает большое беспокойство по поводу конечного результата планируемой акции. Представляется неправильным игнорировать эти опасения, хотя бы потому, что итоги приватизации по Чубайсу нами были предсказаны совершенно точно.

Более того, в 2002 году нами был, например, написан довольно объёмный “Прогноз-анализ” последствий чубайсовской методики “реформирования” электроэнергетики. Он был направлен во многие инстанции, в частности, тогдашнему советнику Президента, А. Илларионову. Никто не смог ничего возразить, а Илларионов даже письменно поблагодарил автора за этот материал. К сожалению, этим советам не последовали. На наш взгляд, напрасно, так как, читая этот анализ через восемь лет, после того, как он был опубликован, можно убедиться в его безошибочности. В частности он предсказал (за восемь лет!) события типа аварии на Саяно-Шушенской ГЭС. Можно твёрдо сказать, что наши прогнозы демонстрируют конкурентоспособность по "ретроспективным оценкам".

Очень жалко, если и сейчас наши прогнозы относительно результатов предполагаемой новой приватизации также оправдаются. Считаем своим долгом, сделать всё от нас зависящее, чтобы новая приватизация принесла максимальную пользу гражданам РФ, либо, по крайней мере – минимальный вред. Это, по нашему убеждению, не  только возможно, но и очень выгодно абсолютно всем, “и правым, и левым”. Разумеется, речь исключительно о стратегической выгоде. В сиюминутном масштабе на такой приватизации можно неплохо обогатиться.

Подчеркнём две основные ошибки, подстерегающие Россию на пути второй приватизации.

Первая ошибка: проедание прошлого богатства, вместо обеспечения будущего процветания. Удивляет и даже пугает, то, что целью приватизации объявлено покрытие дефицита бюджета. Более близорукой цели трудно даже вообразить.

Это напоминает часто встречающийся эпизод из чувашских сказок. Герой летит на своём друге-орле для достижения какой-то благородной цели. Однако, оказывается, что орёл проголодался и не может лететь дальше. Тогда герой своим острым мечом отрубает себе ягодицу и кормит орла. Этот приём, в краткосрочном плане, конечно, подействует, но возникает стратегический вопрос: а что делать, если орёл проголодается три раза? Ведь ягодиц всего две. Что “на третье” отрежет себе герой?

Мировой опыт показывает, что продавать государственное и муниципальное имущество разумно только в том случае, если это не затруднит финансирование расходных обязательств в будущем и не ухудшит положения граждан. Не случайно, например, Хартия Нью Йорка вообще запрещает городским властям тратить на текущие нужды деньги, вырученные от продажи городского имущества, приносящего явный или скрытый доход. Разрешается лишь разместить их в другие активы, дающие городской общине доходы большие, чем проданное имущество. А случай, когда в результате приватизации  общественного имущества, платежи граждан за пользование этим имуществом возрастают, а их доходы при этом не растут, в Хартии Нью-Йорка даже вообще не рассматривается. Такое в США даже никому в голову прийти не может. На всякий случай в Хартии Нью-Йорка на такую “приватизацию” требуется городской референдум.

У нас решение о приватизации принимается вообще неизвестно кем, чуть ли не одной исполнительной властью, или даже одним человеком, и отличить недобросовестное лоббирование от, даже искренних, забот о текущем бюджете почти невозможно. А об устойчивости развития даже и разговоров нет. Автор не понимает до сих пор, как можно огульно объявить, что например, все предприятия, находящиеся в собственности городской общины Москвы, обязательно нужно приватизировать. Разумеется, не исключено, что в каких-то случаях выгодно их продать и разместить вырученные средства в какие-то иные приносящие больший доход активы или объекты, например, в развитие городской инфраструктуры. Но это надо рассчитывать и обосновывать, а не преподносить как божественное озарение. Не случайно, например Барак Обама в своём выступлении перед академиками Национальной академии наук США по каждому своему предложению указывает автора.

К продуктивному капитализму нельзя перейти за счёт того, что для избранных граждан, как говорил Чубайс, “власть обменивается на собственность”. Подчеркнём, что “капитализм” состоит именно в том, чтобы вложить максимально возможное богатство в активы, дающие наибольший доход и направить как можно большую часть этих доходов на наращивание и, главное, - усовершенствование (модернизацию) активов. Это, конечно идеализация капитализма, примерно соответствующая протестантской социальной этике. Но если просто проедать активы и не повышать фондоотдачу, то абсолютно никакого устойчивого капитализма не получится, в рамках любой социальной этики.

Если приватизация проводится ради пополнения текущего бюджета, это автоматически приведёт к появлению специфических покупателей, ориентированных на спекуляции, прежде всего - землёй, и не приведёт к повышению фондоотдачи и росту благосостояния общества. Да и выручка от такой продажи будет не адекватной истинной цене этих объектов по критерию потенциальной капитализации объекта.

Вспомним, как проводились залоговые аукционы в 1995 году. Например, 38% акций «Норильского никеля» были фактически проданы за 170.1 млн. долларов. А уже в 2009 году капитализация этого предприятия составила 59 млрд. долларов. При этом даже не был заплачен налог на добавленную стоимость. Самое удивительное, что нашлись "экономисты" (Л.К. Русанов и В.М. Рутгайзер), которые в статье: “Оценка стоимости РАО "Норильский никель": 1995-1996 гг.” "доказали", что это справедливая цена. Автор пытался понять упомянутую статью, но она показалась ему очень похожей на действия "напёрсточника", и уследить за ходом мысли не удалось. Поскольку эти люди сейчас возглавляют фирмы, занимающиеся "профессиональной оценочной деятельностью", есть высокая вероятность, что они будут делать оценки и на новом этапе приватизации. Очень уж их "профессионализм" может помочь менялам власти на собственность. Думается, если бы самурай дал своему патрону совет, настолько же не соответствующей реальности, как приведенный выше, то по кодексу самурайской чести он не только прекратил бы своё "самурайство", но вообще сделал  себе харакири.

Низкая продажная цена, помимо фокусов с расчетами, объясняется ещё двумя причинами. Во-первых, перед такой приватизацией предприятия обычно злонамеренно доводятся до банкротства (вспомним Хибинские апатиты, или ММК). Во-вторых, даже в условиях честного конкурса невозможно будет найти покупателя, который выложит за предприятие "правильную" сумму, отвечающую капитализации объекта.

Обращаясь к лоббистам такой приватизации, следует сказать: "перестаньте вешать нам лапшу на уши, говоря, что собственник работает лучше!" Человек-эгоист работает лучше не потому, что у него есть собственность, а потому, что её у него нет, но он хочет её получить, и знает, что может добиться этого только эффективным трудом и наращиванием производительного капитала. При этом, разумеется, он должен быть уверен в том, что его права собственности надёжно защищены. Тогда, и только тогда "он работает лучше". А когда у него появляется собственность, добытая с нарушением принципа "священности", у него появляется отнюдь не желание "лучше работать", а желание её побыстрее проесть, или спекульнуть ей как можно выгоднее. Да и для того, чтобы захватить такую собственность не нужно быть профессионалом, а нужно всего лишь уметь коррумпировать распорядителей.

Итак, при отсутствии экономико-правовых стимулов эффективного использования собственности, приватизация вызовет ещё один всплеск коррупции. Но это не единственное опасение. Разберём ещё одно

Вторая ошибка: игнорирование текущей структуры спроса и предложения на приватизируемые объекты. Продавать во время кризиса государственное и муниципальное имущество с помощью стандартных процедур купли-продажи глупо. Даже если удастся добиться невозможного, и провести торги предельно честно, мы поступаем неразумно по двум главным причинам.

Во-первых, цены на рынке в такой ситуации обычно много ниже цены этого же объекта для нормальных условий. Трудно найти образованного человека, который не знает, что капитализация имущества зависит от получаемых от него доходов. Конечно с учётом стратегии покупателя, но именно платёжеспособного покупателя. Раз доходы сейчас упали, то и цена упала. Главный мотив покупки предприятий сейчас – надежда, что их потом можно выгодно продать. Охотников инвестировать в их реанимацию не много.

Во-вторых, в условиях кризиса дополнительно облегчается, говоря образно, “предпродажная подготовка” объекта, состоящая в ухудшении его финансовых показателей, вплоть до банкротства. Действительно, избежать обвинений в “злостном банкротстве” при этом будет очень легко (глобальный кризис!). Этот подход к предпродажной подготовке мы уже упоминали.

Выше мы высказали сомнения в том, что ликвидация перед приватизацией советских министерств, единственных учреждений которые вели скрупулёзный учёт национального имущества, это ошибка. Слишком уж она очень похожа на злой умысел. Эти сомнения перерастают почти в уверенность, когда начинаешь анализировать то, что произошло с российскими лесами или водами. Очень мала вероятность трёх таких вопиющих ошибок подряд. А злой умысел вполне может породить и новый виток приватизации "для ликвидации бюджетного дефицита".

По перечисленным двум главным причинам, как показал опыт уже состоявшейся приватизации, объект, почти наверняка, купит по заниженной цене не тот, кто хочет и имеет возможность его эффективно и производительно использовать. Его купит тот, у кого есть желание обезопасить этой покупкой свои накопления и потом продать объект по более высокой цене или даже распродать его по частям и спекулировать землёй. Тем более, что кризис, как известно, финансовый и после схлопывания финансовых пузырей, настоящие деньги оказались не у тех, кто разбирается в производстве, а у тех, кто профессионально специализировался на финансовых спекуляциях. Это обстоятельство, очевидно, сильно затруднит и реализацию неоднократно высказанного пожелания исключить из приватизации элемент коррупции.

Представляется, что совершенно необходимо избежать перечисленных главных опасностей. Конечно, отрезав ещё один кусок общественного достояния, мы заткнём бюджетные дыры. Однако, второй утраты доходов от общественного имущества (социального капитала), по нашему глубокому убеждению, Россия, в стратегической перспективе, не переживёт.  

Как же поступить в такой ситуации? По существу, в предыдущих одиннадцати частях было сказано главное. Необходимо отказаться и от мифов, сводящихся к шельмованию (или, наоборот, возвеличиванию) государственного сектора и от симметричных, но противоположных подходов по отношению к частному сектору. Необходима институционализация эффективного государственно-частного стратегического партнёрства по критерию эффективности использования национального имущества. Нужно помнить главное: и "плохая" работа госсектора и "хорошая" работа частного сектора определяются условиями конкуренции. Целью работы с национальным имуществом не должны быть ни национализация, ни приватизация, а повышение эффективности его использования в общественных интересах за счёт здоровой конкуренции частного и публичного секторов, то есть, как мы установили в Разделе11.3 (стр. 71), в условиях их синергетического партнерства.

Рассмотрим, не вдаваясь в детали, метод, который можно применить в рассматриваемой ситуации для подавляющей доли объектов, для которых привлечение частного сектора не наносит ущерба национальной безопасности. Представляется разумным, в качестве первого шага, привлечь по конкурсу управляющую компанию, которая, в рамках заключённого с ней, защищённого от коррупции контракта (см. выше рассуждения про "четырёх китов", стр. 123), возьмёт на себя обеспечение более эффективного функционирования передаваемого ей объекта, чем до найма этой компании. Не исключено, что это может быть российская компания, хотя маловероятно, что уже сейчас можно будет найти у нас конкурентоспособную и надёжную (уверенное страхование риска!) компанию, которой будет не опасно доверить эту работу. За рубежом такие компании, многолетней практикой доказавшие свою надёжность и успешность, есть. Окончательный выбор компании, разумеется, должен решаться не абстрактными рассуждениями, а конкуренцией. Отрабатывая условия контракта на доверительное управление, уместно воспользоваться опытом, например, многочисленных REIT-компаний, успешно функционирующих в США.

Аббревиатура REIT расшифровывается: Real Estate Investment Trust. Эти компании берут в доверительное управление недвижимость и обеспечивают собственнику конкурентоспособную доходность, которую он сам обеспечить не может. Обычно в управление берутся крупные супермаркеты, офисные здания, досуговые центры, и т.п. Роль REIT-компаний в повышении эффективности экономики США столь высока, что изобретатель этого бизнеса Джим Роуз был награждён высшей наградой США, «Медалью Свободы». Аналогичные компании могут, не являясь собственниками, управлять другими, весьма сложными объектами. В Вене, например, имущественный комплекс метро – муниципальная собственность, а управляющая компания – частная. За эту работу могут также взяться не только специализированные REIT-компании, но и крупные успешные компании реального сектора.

Эффективность работы привлекаемой компании можно оценивать величиной производимой на предполагаемом к такому использованию объекте добавленной стоимости, при согласованных ограничениях на распределение добавленной стоимости между государством и работниками, с одной стороны, и компанией – с другой.

Не вдаваясь в детали, отметим, что отказ от использования в качестве критерия такого показателя как ВВП рекомендуется потому, что при усилении сырьевой ориентации ВВП растет, а предлагаемый критерий - падает. Кстати говоря, лауреат Нобелевской премии Д. Стиглиц недавно сумел убедить Президента Франции Николя Саркози в том, что использовать такой показатель, как ВВП для оценки уровня развития стран и в качестве цели управления – неправильно. Такое совпадение наших взглядов с взглядами этого выдающегося экономиста не удивительно, если обратить внимание на наше одинаковое отношение к "не созидательной" части общества (см. Раздел2, стр. 7). Остальное – просто логика. 

Учёт части добавленной стоимости, поступающей работникам, является принципиально важной компонентой оценки эффективности приватизации. Необходимо также учитывать влияние приватизации на цену услуг, особенно если возникают условия для злоупотребления монопольным положением.

Например, приватизация «Банка Москвы», единственного банка который не взимает комиссии за коммунальные платежи, может привести к возникновению монопольного сговора, что приведёт к изъятию у горожан дополнительно порядка половины миллиарда рублей, что, несомненно, ухудшит качество жизни.

Приведём схему рассуждений, необходимых для принятия научно обоснованного решения о целесообразности приватизации.. Пусть имеется некий объект, от которого в доходы бюджета в гол поступает 8 млн. руб. , и пусть на объекте работает 100 человек, получающих 24 млн. руб. Если, после приватизации от этого объекта, в бюджет станет поступать, с учётом дохода от вложений выручки от его продажи, 12 млн. руб., а количество рабочих мест сократится в четыре раза, но работники, вследствие роста заработной платы, станут получать 12 млн. руб., то такая приватизация, по нашим соображениям, не должна оцениваться как, безусловно, выгодная для города. Действительно, город при этом столкнётся с необходимостью трудоустройства 75 человек с зарплатой не менее 16 млн. Системный подход требует учёта всех последствий, в частности, и учёта того обстоятельства, что, при создании новых рабочих мест, могут возникнуть трудности, например, с нехваткой земельного ресурса. И хотя рост производительности труда – позитивный фактор, такую приватизацию необходимо обязательно совместить с мерами по стимулированию создания новых рабочих мест. Задача, конечно вполне разрешимая, но не нужно забывать, что её необходимо решать упреждающим порядком. Мы не сможем детализировать методику решения, но рассмотренные выше методики оценки качества жизни и возможности когнитивного моделирования дают адекватный аппарат для решения таких задач.

Оплата услуг нанятой компании, производится отчислением в её пользу установленной доли производимой добавленной стоимости. Также может быть предусмотрена ежегодная передача в собственность управляющей компании некоторой небольшой (например, 5-10 %) части госпакета акций организации, переданной в доверительное управление. Таким образом, может произойти и приватизации предприятия, но при такой приватизации оно перейдёт столь желанному, и пока безуспешно разыскиваемому "эффективному собственнику", который умеет работать, но не имеет возможности немедленно приобрести объект по хорошей цене.

Кстати говоря, здесь может помочь кредитование покупателя. Например, в качестве условия участия в конкурсе, можно оговорить, что покупатель права доверительного управления получает кредит, составляющий определённый процент от назначенной им цены. Очевидно, что реальных денег для такого кредитования не потребуется. Дело сведётся лишь к регистрации долга. Очевидно, что тот, кто имеет такой долг, жёстко мотивирован на то, чтобы приобретаемое предприятие приносило доход. Это подтвердилось на практике.

Когда губернатор Б.Е. Немцов по каким-то причинам перестал сотрудничать с Г.А. Явлинским по вопросам приватизации, автор приехал в Нижний Новгород, чтобы на месте разобраться с сутью их разногласий. Честно сказать, в этом он не преуспел, но обнаружил следующий интересный факт.

По условиям приватизации торговых предприятий в Нижнем Новгороде трудовые коллективы получали кредит на оплату приобретаемого имущества, а посторонние покупатели - не получали. В результате оказалось, что торговлю продолжали только предприятия, нагруженные долгом. Работа же торговых предприятий, приобретённых теми, кто выложил всю сумму без кредитования, была свёрнута, а сама сумма оказывалась явно заниженной.

Как правило, для модернизации предприятия, нанятой управляющей компании могут потребоваться инвестиции. На эти цели потребуются уже реальные деньги. Их, по нашему глубокому убеждению, всего разумнее выделить в виде кредитов из Федеральных резервов, при условии, что перемещение резервных средств в этот актив будет заведомо выгоднее, чем их сохранение в виде депозитов в зарубежных финансовых структурах. Разумеется, привлекаемая компания должна быть достаточно надёжной и способной реально застраховать риски (обеспечить бескомпромиссную ответственность).

Специально подчеркнём, что кредитование нанимаемой для доверительного управления компании за счёт Федеральных резервов существенно выгоднее, чем, если бы, эта компания сама привлекла бы средства из зарубежных банков. Дело в том, что внешние заимствования пришлось бы безвозвратно оплатить, в конечном счёте, России. Напротив, при использовании Федеральных резервов мы бы получили от них существенно больший доход, чем сейчас и, говоря образно, “перекачали” бы нефтяные деньги в модернизированные производственные фонды, дающие постоянный доход. При этом стоит учесть, что, в значительной части, одалживаемые внешние деньги – фактически образованы из размещенных за рубежом российских денег. А если наши государственные контрольные органы не могут проконтролировать расходование бюджетных средств на том же уровне, как это делают обычные коммерческие банки, то "нужно менять девочек".

Можно спорить о том, найдутся ли компании, согласные взять намеченные к приватизации предприятия в доверительное управление на таких жёстких условиях, но не вызывает сомнения, что если они найдутся, то они будут кровно заинтересованы в эффективной работе доверенного им предприятия. Таким образом, будет реализован главный принцип: приватизация не самоцель, а средство повышения эффективности. Если, однако, обратить внимание на количество желающих сейчас распоряжаться государственными предприятиями, или на тот большой интерес, который вызвало сообщение о предполагаемой приватизации, например, в Германии, высказанные сомнения исчезают.

Следует подчеркнуть, что предлагаемый способ приватизации обеспечивает ГЧП через здоровую и честную конкуренцию. Если государственный сектор обеспечивает вклад в качество жизни от какого-то имущества большие, чем предлагает частный сектор, то ни о какой приватизации речь идти не может. Если, наоборот, частный сектор предлагает лучшие условия, то ни в коем случае соответствующее предприятие не может остаться под государственным управлением. Для того, чтобы конкуренция была честной, финансовые результаты государственного сектора должны быть полностью прозрачны ("Кит №3", Раздел12.4). Привлекаемые частные компании должны также иметь высокий уровень прозрачности, соответствующий статусу публичных корпораций в настоящем (стр. 126) смысле этого слова.

Следует специально подчеркнуть, здесь дана лишь общая схема организации процесса приватизации через доверительное управление. Содержание конкретных договоров с управляющими компаниями должно определяться в каждом конкретном случае с учётом типа объекта и других факторов. При этом, разумеется, не исключено в будущем появление типовых схем приватизации для конкретных видов объектов (ключевые отрасли промышленности, инфраструктурные предприятия, социальные объекты и т.п.).

Даже если согласиться с предлагаемыми принципами, вряд ли разумно сразу их применять в массовом порядке. Необходимо сформировать рабочую группу по детальной разработке предложений и испытать их на практике на конкретных примерах. Риск ошибок практически отсутствует, так как результаты будут заведомо не хуже, чем при традиционной (чубайсовской) методике, даже если её подправить антикоррупционными добавками. В состав рабочей группы можно, например, включить известных экономистов, продуктивно работающих с Правительством Москвы в течение ряда лет, в составе Объединённого Научно-экспертного совета РАН и Правительства Москвы, а также в составе ВЭО Москвы и других авторитетных специалистов.

На основании обсуждений этой проблемы со многими экономистами и политиками, а также на  основе ретроспективного анализа результатов приватизации, можно твёрдо надеяться, что предлагаемая методика приведёт к успеху. Сомнений в правильности практически нет. На Круглом столе Правительства и ВЭО Москвы, в котором участвовали 12 академиков и членов-корреспондентов РАН, организация приватизации через этап доверительного управления была также рекомендована.

Обратим внимание читателя ещё на одну возможность ослабления ошибок начального этапа приватизации. Речь идёт о  покупке обанкротившихся предприятий и иных активов в целях их последующей эффективной приватизации. Если купить такие предприятия по низкой цене, а потом приватизировать через механизм доверительного управления, как пояснено выше, нежелательные последствия приватизации 90-х годов можно, в значительной степени, исправить. В наших условиях этот известный приём может оказаться особенно полезным. Китайцы, в частности, активно применяют этот приём, правда, по отношению к зарубежным компаниям.

12.6.  Принципы оптимизации использования национальных природных ресурсов России

Разберём теперь, применительно к России, выделенный нами особо, вопрос оптимального использования национальных природных ресурсов в либеральной экономике. Цель управления – в пределах горизонта планирования обеспечить максимальный вклад этого источника в повышение качества жизни российских граждан, в установленном нами смысле (Раздел12.3), то есть с учётом реальных ограничений, стратегии дисконтирования и социальной дифференциации.

Важно иметь в виду, что при решении данной оптимизационной задачи горизонт планирования в 25-30 лет, рекомендованный нами в Разделе12.2 в очень большом числе случаев оказывается недостаточным. Поэтому здесь придётся чаще, чем в других задачах государственного управления прибегать к услугам экспертов, в целях критической оценки принимаемых решений в 50-100 летней перспективе.

Современная ситуация в рассматриваемой сфере бесконечно далека от оптимума. На сегодня, использование природных, прежде всего, - энергетических, ресурсов это – основной источник системных коррупционных рисков в России, мощный генератор социальной напряжённости и главный фактор блокирования инновационного развития.

Рассмотрим, вначале концептуальную основу справедливого и эффективного пользования природными ресурсами страны.

Природные ресурсы являются государственной собственностью, то есть собственностью народа Российской Федерации, наследующего страну от своих предков, внесших огромный вклад и принесших колоссальные жертвы для того, чтобы страна стала такой, какой была в начале 90-х годов.

В Конституции России не выделены какие-то привилегированные категории граждан, которые имеют больше прав на пользование российскими природными ресурсами, чем остальное "население". Нет в ней и особых категорий граждан, имеющих преимущественные права на блага, возникающие от экспорта рассматриваемых ресурсов. Поскольку такие категории реально существуют, то если мы хотим, чтобы в России правил Закон, то нужно: либо пересматривать Конституцию, либо подкорректировать сложившуюся "правоприменительную" практику.

На наш взгляд, законодательно выделять упомянутые "особые категории" не следует. Конституция, в этой части абсолютно справедлива. Она ясно утверждает, что каждый гражданин имеет равное право на использование природных ресурсов для жизнеобеспечения и на свою долю благ, возникающих от их использования внутри страны, от экспорта и от предоставления права пользования ими гражданам других стран. Это полностью соответствует и представлениям автора о справедливом государственном устройстве, но при этом автор категорически возражает против дележа соответствующих благ просто поровну. Дело, как будет показано далее, существенно сложнее.

Утверждая принцип "равного права", нельзя забывать, что в силу особенностей российской географии и огромных размеров страны, количество ресурсов, абсолютно необходимых для жизнеобеспечения человека, в разных регионах может быть различным. Например, жителям северных регионов, из-за климата и больших транспортных расходов на доставку потребительских товаров, для жизни нужно больше энергоресурсов, чем южанам. Если для процветания страны полезно, чтобы люди жили в регионах, где для жизнеобеспечения объективно нужно относительно больше ресурсов, то указанное "равное право" должно реализовываться с поправочным коэффициентом.

Если ресурсопотребление гражданина, с учётом региональных поправочных коэффициентов, находится на среднем уровне, он должен быть с гарантией обеспечен всеми необходимыми ресурсами. При этом должно учитываться и непосредственное потребление, и потребление в виде ресурсов "вложенных" в потребляемые им товары, услуги и в средства производства, стоимость которых, как известно, переносится в цену товаров.

Когда мы говорим "с гарантией обеспечен", имеется в виду следующее. У каждого гражданина, исполняющего свои конституционные обязанности и следующего основополагающим морально-этическим нормам страны (пояснено ниже мелким шрифтом), должно быть достаточно средств, для обеспечения среднего ресурсопотребления, при любой цене ресурсов на внутреннем рынке. Тот, у кого потребление выше среднего, должен за это заплатить, тем больше, чем выше цена ресурсов на внутреннем рынке и чем значительнее превышение. Напротив, тот, у кого потребление ниже среднего, должен на этом заработать. Этот заработок, очевидно, также должен быть тем выше, чем выше внутренние цены и чем значительнее экономия. Оплачивать доходы экономных потребителей должны граждане, потребляющие ресурсы выше среднего уровня.

Не лишне заметить, что изложенный подход автоматически гарантирует баланс платежей за перерасход и за экономию. Это следует из определения понятия "среднее ресурсопотребление". При этом, в силу специфики рекомендуемого нами механизма реализации (целевая надбавка, см. ниже) никаких сделок по продаже недоиспользованной квоты не потребуется. Каждый гражданин получает соответствующие деньги в качестве заработной платы, а экономный гражданин - выходит с ними на рынок.

Очевидно, что, если, как можно точнее, обеспечить отмеченные выше принципы, рост внутренних цен на ресурсы, не нанося, практически, ущерба собственнику, усиливает стимулы экономии ресурсов. Это напоминает ситуацию с введением платы за воду в Киргизии (см. Раздел11.4, стр.77). Напомним, что в том эксперименте высокая "исходная" цена на воду, то есть непосредственно у ледника, не ухудшила экономического положения сельхозпроизводителей, не давала реальных дополнительных поступлений в бюджет, но стимулировала экономию и инновации в водопользовании.

Выше мы ввели ограничение на право пользоваться конституционными гарантиями ресурсообеспечения для тех, кто не следует "основополагающим морально-этическим нормам страны". Это ограничение  не означает, что человек должен следовать, например, "моральному кодексу строителя коммунизма" или подобным, произвольным установлениям властей. Но, например, помогать человеку, который сам, в полную меру своих сил и способностей, не заботится о себе, вряд ли нужно в полном объёме. Достаточно ограничиться лишь соображениями гуманности. Этот принцип, кстати, принят в Германии и вряд ли сможет напугать трудолюбивого и добросовестного человека. Именно из этих соображений было употреблено слово "основополагающим". Таких ограничений должно быть совсем немного и в отношении их должен быть общественный консенсус, устанавливаемый демократическим путём. При этом отнюдь не предполагается, что какой-то чиновник будет решать, соблюдает конкретный человек эти нормы или нет. Всё, как в той же Германии, должно делаться преимущественно через экономико-правовую среду и соответствующее управление. Это ограничение, в основном, должно использоваться в суде, когда человек предъявляет претензии государству, в связи с тем, что он все условия выполняет, а оплатить, например, водо- или электропотребление не может.

Обозначенный выше подход представляется очень важным и совершенно необходимым, иначе будет как в известном анекдоте, который мы кратко перескажем. Некий праведный и набожный человек горячо молился, чтобы Господь помог ему выиграть в лотерею, но выигрыша не было. Ангелы приступили к Господу, говоря, что несправедливо не удовлетворить эту просьбу, раз молит о помощи такой достойный человек. На это Господь ответил: «Пусть, хотя бы, купит лотерейный билет!». Если человек не исполняет конституционных обязанностей или, в частности, не делает всё, от него зависящее, чтобы не сидеть на шее у других людей, он не должен рассчитывать на "выигрыш в лотерее".

Сказанное вовсе не означает, что предполагается пристроить к каждому гражданину "наблюдателя за нравственностью", плюс счётчики ресурсопотребления для всех видов ресурсов и на основе этих наблюдений вести сложные взаиморасчёты. Мы не станем, разумеется, возражать против разумной установки счётчиков, но в данных заметках  претендуем лишь на концепцию, с которой нужно сверять складывающуюся ситуацию, и если выявятся противоречия с концептуальными принципами, принимать управленческие решения. А противоречия эти часто выявляются не вооружённым взглядом, без всяких счётчиков и наблюдателей.

Например, в сложившейся системе, повышение внутренних цен на энергоносители ухудшает положение почти всех категорий граждан. Мы убеждены, что среди тех, кому стало хуже, такие категории, как ленивцы, лежебоки или "воинствующие хиппи" составляют лишь ничтожную часть. "Хуже", в основном, становится вполне добросовестным и трудолюбивым людям, и тем, кто законно находится на попечении государства. Это и даёт нам право сказать, что в рамках сформулированной концепции, имеет место абсолютный нонсенс и святотатственное (см. Раздел12.5, стр.130) нарушение прав собственника. Повышение внутренних цен на ресурсы, повторимся, должно даже улучшать положение тех, кто экономно (ниже среднего) потребляет ресурсы, и наказать лишь слишком "прожорливых". Экономико-правовой механизм, реализующий данный принцип давно известен, но не реализуется из-за противодействия тех, кому выгоден сложившийся порядок. Мы к этому вопросу вернёмся повторно чуть позже.

Для того, чтобы убедиться, что люди, которым выгоден сложившийся порядок, существуют, даже нет необходимости проводить специальные экономические исследования. Достаточно вспомнить популярную когда-то песенку: "Если это плов, то где же кошка? Если это кошка, где же плов. " Для тех, кто молод и не знает этой песенки, поясним, что приведенная фраза - финал "трагической" истории, в ходе которой супруга Ходжи Насреддина скормила плов, приготовленный из выданных Ходжой продуктов соседу, но сказала, что всё съела кошка. Ходжа поставил оклеветанное животное на весы и стал автором приведённой цитаты.

А чтобы убедиться в справедливости высказанного утверждения о том, что ухудшение положения "среднепотребляющего" гражданина при росте внутренних цен на природные ресурсы, – нонсенс, следует хорошо подумать, какой будет реакция нормального человека, если управляющий его собственностью скажет: "Из-за того, что цена вашего имущества возросла, вам теперь придётся затянуть пояс потуже". Даже абсолютный невежда в экономической науке, понимает, что такое может случиться, если управляющий или плохо следит за ворами, или сам подворовывает.

То обстоятельство, что в рамках сложившихся на сегодня правил игры, колоссальные объёмы продаж, например, энергетических ресурсов, дали баснословные (по российским нормам) доходы посредничающим компаниям, но не привели к адекватному улучшению качества жизни российских граждан, также полностью противоречит концепции "равного права". Еще хуже то, что сложившаяся практика, даже не обеспечила надёжного развития сырьевой базы, и не способствовала серьёзному продвижению в сторону инновационного уклада российской экономики, хотя потенциально средств на это больше, чем достаточно, и мы в изобилии их находим для финансирования инновационного развития других стран.

Думается, всем понятно: что имеется в виду. Речь о размещении части ресурсных доходов в зарубежных финансовых учреждениях. Мы уже писали, что зарубежные банки могут нам платить проценты лишь потому, что надувают финансовые пузыри или размещают эти активы в высокотехнологичные производства. Совершенно непонятно, почему последнее не можем сделать мы сами, на тех принципах, которые описаны в Разделе12.5. Тот, кто ссылается на невозможность обеспечить целевое использование бюджетных средств, должен, ещё раз, вспомнить анекдот про "смену девочек".

Лоббисты размещения огромных средств в иностранных активах могут сказать, конечно, что Китай, например, также держит определённую часть своих резервов в зарубежных финансовых учреждениях. Но нельзя не видеть, что Китай из-за этого всё же испытывает определённые проблемы, хотя размещает в зарубежные активы не результаты проедания национального имущества, а превращённую в деньги добавленную стоимость, произведенную в Китае, и лишь ту её часть, которая не расходуется на развитие национальной инфраструктуры или на поддержку инноваций. Да и на душу населения Китай держит валютных резервов всего 1800 долларов, тогда как Россия – 3200 долларов. Как говорится, "две большие разницы". Поучителен также пример Саудовской Аравии, которую практически насильно заставляют иметь колоссальные долларовые авуары. А мы это делаем добровольно.

Лишая инновации внутри страны адекватного финансирования, мы причиняем себе вред по трём направлениям. Во-первых, само по себе, плохо то, что нет движения к инновационному укладу. Во-вторых, из-за нашей фатальной зависимости от экспорта ресурсов, мы теряем на ценах нашего сырья. Наконец, в-третьих, размещение "нефтяных и газовых" денег на счетах зарубежных финансовых учреждений, и последующее их "обратное заимствование" российскими компаниями, в конечном счёте, способствовало, и в будущем будет способствовать, возникновению глобального кризиса и многократно усиливать его негативные последствия для России и, в том числе, для самих посредников по торговле ресурсами. Привести здесь доказательство этого последнего утверждения, хотя оно и существует, нет возможности. На стр. 10 приведён пример ситуации (заимствования алкоголика), на наш взгляд, убедительно иллюстрирующий этот тезис.

Даже не прибегая к глубокой аналитике, очевидно, что все отмеченные противоречия с Конституцией результат несправедливого разрешения конфликта частного и общественного интересов. Нужно найти способ разрешить его более справедливо, то есть более дальновидно. Многие реальные примеры просто "вопиют" об этом.

В своё время, Правительству Москвы пришлось вести полемику с Е.Т. Гайдаром, который утверждал, что относительно хорошее состояние московского бюджета определяется тем, что в Москве расположены штаб-квартиры основных экспортёров энергоресурсов и за счёт их налогов пополняется московский бюджет. Автору, возглавлявшему тогда Управление мэра, было поручено оценить справедливость этого утверждения Егора Тимуровича. Каково же было его (автора) удивление, когда тогдашний глава московских налоговиков, профессор Д.Г. Черник, рассказал, что такие компании обеспечивают всего лишь 15% налоговых поступлений. Это было даже меньше, чем доходы от московского имущества, которое обеспечивало четверть бюджета. Кстати говоря, при Егоре Тимуровиче московское имущество давало Москве больше средств, чем всё федеральное имущество Российской Федерации.

Ещё более удивило то обстоятельство что, например, «Газпром» оказался, чуть ли не самой несчастной компанией, у которой издержки (прежде всего, платежи по долгам) были такими огромными, что никак не давали возможности платить адекватные активам компании налоги. При той прозрачности, которая была во времена Е.Т. Гайдара, объяснить этот феномен было невозможно. Даже небольшое повышение прозрачности в последнее время даёт возможность продвинуться в понимании этого "сложнейшего" феномена. В газете «Московский комсомолец» 10 июня 2010 года была опубликована статья Н. Кричевского: «Кто мы, холопы или налогоплательщики?» Там, на основании анализа годового отчёта «Газпрома», указано, что в издержки входят платежи по долгам, составляющим 1 трлн. руб. (в том числе 740 млрд. руб. люксембургской фирме «Газ Капитал»).

То обстоятельство, что по отчётности нельзя установить, чем обоснована выгодность для "национального достояния" этих заимствований, открывает широкие ворота для злоупотреблений. Не утверждается, что они имели место, но если бы автор захотел при таких правилах публичной отчётности уйти от налогов, он поступил бы следующим образом: открыл бы дочерние компании и пользовался бы их услугами по, как можно более, дорогой цене, а собственные товары и услуги поставлял бы им как можно дешевле. Оприходовать (сказать откровенно – отмыть) прибыли такой операции не представило бы особого труда. Не исключено, что в руководстве «Газпрома» достаточно "ангелов" (Эльвира Набиулина, Сергей Шматко, Игорь Юсуфов), которые этому препятствуют. Но это, согласно теории, не меняет коррупционные риски. Возможно, что пока такие люди в правлении «Газпрома» присутствуют, эти риски не преобразуются в события коррупции. А что будет, если их места займут не ангелы? Поэтому мы считаем необходимой тотальную прозрачность и ряд других мер, снижающих риски конфликта интересов.

Пытаясь построить для данной сферы систему оптимизационного управления, необходимо оценить масштабы возможного противодействия. Для такой оценки полезно, кроме всего прочего, учитывать негативный опыт, полученный в России за последние двадцать лет. Идея передачи основных функций распоряжения природными ресурсами в руки частных посредников, как уже говорилось, родилась вместе с перестройкой. Одновременно для этого было сконструировано и ГЧП, реализующее принцип возможно большей приватизации прибылей и предельной национализации убытков. “Частным партнёрам” такого ГЧП, то есть тем, кто обменял "власть на собственность"  удалось добиться, чтобы львиная доля разницы между доходами и затратами партнёрства, рассматривалась как их частная прибыль. С позиций частного партнёра, этот "бизнес" чрезвычайно эффективен и эти люди, по недальновидности, будут стоять за сохранение сложившегося порядка насмерть, напоминая обезьяну, засунувшую руку в узкогорлый кувшин и схватившую лежащее там яблоко. Вытащить руку она не может, так как кувшин узкогорлый, а выпустить яблоко – тоже не может, так как обезьяна.

Как мы уже говорили, упомянутая часть общества не всегда задумывается о том, что сложившееся распределение прибыли не обеспечивает устойчивого стратегического развития России и, абсолютно необходимого, в том числе и этой части, социального мира в стране. Создаётся впечатление, что эти деятели даже не задумываются и о том, что их ждёт в результате социальных коллизий или тенденций к низкоуглеродной экономике. Поэтому и вспомнился метод ловли обезьян. Думается, этих людей, чтобы не сказать, - обезьян, всего более устроила бы возможность взять природные ресурсы на откуп и проесть их как можно быстрее, пока коррупция не снизилась. Иначе придётся дорого заплатить.

Некоторые вопросы возникли совсем недавно в связи с открытием нефтепровода до границы с Китаем. Нет проблем со стратегическим замыслом. Безусловно, если уж кого-то сажать на российскую нефтяную иглу, то предпочтительнее иметь дело с более мощным государством. Но по той отрывочной информации, которая просочилась в открытый доступ, совершенно не ясны взаимоотношения бюджета и частного интереса. Кому достанется доход от 15-миллиардных инвестиций, вложенных непосредственно в "трубу", как будут компенсированы другие бюджетные расходы, как будут распределяться доходы от продажи нефти и т. п. Пока эти вопросы не ясны, коррупционные риски, – несомненно, весьма значительны. Преобразуются ли они в события коррупции, в значительной степени зависит от воли высшего политического руководства страны и от того, захочет и сумеет ли оно найти меры, обеспечивающие что эти нежелательные события не состоятся. Данный пример лишний раз доказывает, насколько опасно надеяться на наличие "ангелов" на руководящих постах и насколько надёжнее опираться на прозрачность и всесторонний контроль.

Может быть, однако, мы зря мучаемся, пытаясь взаимодействовать с частным сектором? Действительно, поскольку речь идёт о хозяйственном и даже коммерческом распоряжении, чуть ли не главным, национальным имуществом, исключить государственное участие из этого процесса в принципе невозможно. Будет ещё хуже, чем сейчас. А раз так, то, может быть, организацию такой, фундаментально важной для национального благосостояния, работы вообще следует поручить исключительно государству, привлекая частные компании лишь на принципах аутсорсинга?

Поставленный выше вопрос, чисто риторический. Как нам кажется, мы уже достаточно убедили читателя, что при современных правилах организации государственной службы, рост масштабов государственного участия чреват снижением эффективности и коррупцией. В незащищённой от коррупции системе, аутсорсинг открывает ничуть не меньше возможностей злоупотреблений, чем организация ГЧП. Мы твёрдо убеждены, что решение о том, чтобы обеспечение оптимального использования национальных природных ресурсов, раз и навсегда было полностью поручено государству явилось бы ошибкой, которую мы самым тщательным образом проанализировали в Разделе7. Нужна "щука в море, чтобы карась не дремал" (см. стр.45).

Теоретически говоря, недостатки государственного управления лечатся тотальной прозрачностью, но, при отсутствии реальных стимулов и возможностей выявления неэффективности работы госсектора, с помощью кровно заинтересованной "щуки", сам по себе контроль тоже чреват коррупцией. Поэтому концептуально нельзя отказаться от синергетического ГЧП.

Только перманентная конкуренция частного и общественного секторов, стоящая на упомянутых "четырёх китах" в состоянии предохранить от злоупотреблений монопольным положением, снизить коррупционные риски и разблокировать переход от сырьевой экономики, к инновационной. Такой подход, напомним, мы называем оптимизационным государственным управлением либераль-ным обществом. Именно он, по нашему убеждению, и должен быть принят при управлении использованием природных ресурсов, тем более, что для многих функций в этой сфере, использование частной инициативы и предприимчивости, более, чем естественно. Да и аутсорсинг, строго говоря, можно рассматривать как частный случай ГЧП, как вариант инвестиционного управления (см. Раздел12.3, стр. 113).

Если задуматься о стратегической перспективе, то представляется весьма правдоподобным, что выиграть в, организованной на этих принципах, конкурентной борьбе, в конце концов, больше шансов у госсектора. Подчеркнём, однако, что только при наличии постоянной конкуренции с частным сектором, тотальной прозрачности и бескомпромиссной ответственности, это обстоятельство является благоприятным. Если госсектор долго функционирует без прозрачности и конкуренции, частный сектор у него обязательно, рано или поздно, выиграет. А если лишить частный сектор права выигрывать, то загнивание государства неизбежно. Мы уже повторяли этот вывод не один раз, и повторим его ещё не один раз, так как он принципиально важен.

Итак, представляется бесспорной необходимость радикального совершенствования принципов организации ГЧП в сфере обеспечения оптимального использования российских природных ресурсов.

В качестве теоретической основы для выработки предложений, мы приняли концепцию национального имущества и национального дивиденда. Целесообразность ее применения в данном случае научно обосновал выдающийся российский экономист, академик Д.С. Львов, в своём известном выступлении на заседании Отделения экономических наук РАН в 2003 году. В частности, он предложил использовать этот аппарат для построения государственно-частного партнёрства при оптимизации использования природных и иных национальных ресурсов. Он в высшей степени убедительно обосновал свои предложения. Мы, в предыдущем изложении, уже употребляли не один раз термин "национальное имущество" и фактически применяли эти идеи, не указывая имени автора такого подхода. Очень приятно исправить эту несправедливость.

Наши взгляды на проблему справедливого использования национальных природных ресурсов ни в одном пункте не противоречат позиции Д.С. Львова, так как сформировались, в значительной степени под влиянием его идей и дискуссий с этим выдающимся человеком. Только такой подход позволяет избежать святотатства по отношению к рассматриваемой составляющей общенародного достояния и неизбежной кары, по крайней мере, на уровне социально-экономических последствий.

За всю историю контактов с Д.С. Львовым, автор не согласился с академиком всего один раз. Как-то на семинаре у академика Л.И. Абалкина, Дмитрий Семёнович сказал, что начальный этап реформ был сделан безграмотно. Автор категорически возразил и сказал, что, напротив, в высшей степени грамотно. Однако, преимущественно в силу интуитивного сговора (см. Раздел2, стр.14), были реализованы совсем не те цели, о которых заботится Д.С. Львов. Ещё ни разу в истории человечества, под прикрытием мифа о неизбежности периода "начального накопления"  не были присвоены такие колоссальные богатства при столь малых наказаниях за содеянное. С тех пор автор ни разу не слышал, чтобы Д.С. Львов говорил о безграмотности "архитекторов реформ".

Если рассуждать с самых общих позиций, главный постулат концепции Д.С. Львова состоит в следующем: национальное имущество должно приносить максимальный национальный дивиденд, а распределение национального дивиденда, должно производиться исключительно в интересах роста общественного благосостояния, в соответствии с Конституцией, определившей Россию как социальное государство. Разумеется, этот общий принцип подлежит детализации, в зависимости от конкретного типа национального имущества. Пока мы лишь особо подчеркнём, что в национальный дивиденд входят не только средства, перечисляемые в бюджет, не только вновь создаваемые публичные активы, но и, что особенно важно, соответствующие доходы граждан.

Если проблема оптимизации сформулирована так, как это изложено выше, методология решения вытекает из всех предыдущих рассмотрений. Однако, ввиду важности вопроса, мы детализируем эту методику, принося извинения читателю за некоторые повторы уже излагавшихся соображений. На это пришлось решиться, так как концепция национального имущества и национального дивиденда, применительно к природным ресурсам имеет серьёзную специфику. Без её понимания, даже самый добросовестный человек, принимая управленческие решения по этим вопросам, не сможет надёжно полагаться на свою интуицию. А это опасно, так как исключить интуитивный  фактор, в обозримой перспективе будет невозможно. Мы надеемся, что читателю это стало ясно из Раздела12.2,

Главные задачи оптимизации использования национальных природных ресурсов, как и в самом общем случае, состоят в том, чтобы создать экономико-правовые стимулы увеличения соответствующего национального дивиденда, защитить его от расхищения и наиболее эффективно использовать возникающую сверхприбыль в интересах устойчивого стратегического развития России.

Мы говорим не о прибыли, о сверхприбыли, так как считаем справедливым, чтобы участвующий в этой деятельности частный сектор имел разумную и справедливую прибыль. Однако, по нашей концепции, прибыль, даже весьма значительная, может возникнуть исключительно при условии, что частный сектор работает, действительно, эффективнее госсектора. Иначе, данная работа должна быть ("Кит №3", стр. 127) передана госсектору.

Исходя из концепции национального имущества, участники сложного технологического процесса использования природных ресурсов, могут претендовать и на достойную оплату своего труда, и на адекватную компенсацию, своих, связанных с этой работой, общественно необходимых издержек. Слово "адекватную" в данном контексте означает, что если какой-то участок этой работы выполняется частной компанией, она имеет право на любую прибыль, ограниченную лишь законодательством и добросовестной конкуренцией. Всё, что превосходит эти ограничения, то есть вся сверхприбыль – это национальный дивиденд, который может быть использован только в общественных интересах.

Особо подчеркнём, что продажа ресурсов на внутреннем рынке для непосредственного потребления или производства потребительских товаров, не может формировать национального дивиденда. Собственник не может заработать, продавая свою собственность сам себе.

Здесь, тем не менее, как говорится, "возможны варианты". Если бы власть в стране захватила клика, присвоившая себе права собственности на национальные природные ресурсы страны, она могла бы, продавая эти ресурсы подданным, организовать также и эксплуатацию населения в своих интересах. И для такой клики  не было бы нужно, чтобы в стране жило более 40 миллионов человек.

Вышесказанное, впрочем, не означает, что ресурсы нужно раздавать гражданам бесплатно или за символическую плату. Это уже было в СССР. Кто-то слишком буквально понял фразу Маркса из первого тома «Капитала» о том, что ресурсы ничего не стоят, пока они лежат в земле. Ещё как стоят! Цены внутреннего рынка, хотя и не формируют национального дивиденда, но играют важнейшую роль стимула экономии и регулятора экспорта природных ресурсов. Сказанное, также не противоречит тому, что тот, кто обслуживает внутренний рынок, может иметь прибыль и весьма значительную. Для этого он должен делать разумные инвестиции и найти способы снижения издержек, по сравнению с общественно необходимыми,

Напомним, что Рокфеллер стал Рокфеллером вовсе не потому, что не доплачивал роялти, а лишь потому, что придумал способ радикально снизить издержки при доставке потребителям керосина (танкеры).

Как же в этих условиях получить национальный дивиденд от рассматриваемого вида национального имущества, если это невозможно за счёт продажи имущества собственнику? Он формируется либо (1) в результате продажи природных ресурсов на внешних рынках, либо (2) за счёт их вложения (непосредственно или в виде доходов) в национальные активы, радикально снижающие издержки в реальном секторе экономики, или производящие высокотехнологичную, глобально конкурентоспособную продукцию с высокой добавленной стоимостью. Представляется очевидным, что второе направление для России предпочтительнее. Слово "национальные" в данном случае означает "работающие на российских граждан", независимо от формы собственности.

Мы выполнили приближённые оценки, показывающие, что если организовать в России высокотехнологичные ресурсоёмкие и энергоёмкие производства и экспортировать ресурсы, "вложенными" в готовую продукцию, то возникнет тройной эффект. Во-первых, мы колоссально сэкономим на транспортировке сырья. Во-вторых, цены на ресурсы на мировых рынках возрастут. В-третьих, из России, вместо нефти, газа, металлопроката, минеральных удобрений, экологических ресурсов и т.п. потечёт добавленная стоимость и высокооплачиваемый труд. По нашим оценкам, существует много видов продукции, с помощью которых можно сократить экспорт ресурсов более, чем вдвое, а притоки финансов, при этом, увеличить более, чем на порядок.

Как ни парадоксально, никаких препятствия для такой, жизненно необходимой для России, коррекции этих потоков нет, кроме одного. Речь о втором "нарыве", назревающем в российской экономике, который мы диагностировали в Разделе11.4, стр.78. Имеется в виду, напомним, вовлечение в коммерческий оборот скрытой части ресурсной и земельной ренты. Пока этот фактор действует, описанная выше трансформация товарных и денежных потоков надёжно заблокирована.

Это подтверждается последними откровениями А.Л. Кудрина, который пришёл к выводу, что из России всего выгоднее вывозить энергоносители в не переработанном виде. Удивительно, но недоучившийся студент духовной семинарии, в отличие от выпускника экономического факультета Ленинградского университета, знал, что для процветания важно, чтобы в стране производилась как можно большая добавленная стоимость. Автор во многом не согласен с этим семинаристом, но этот тезис – абсолютно правилен, хотя ручной лесоповал, это конечно абсолютно неприемлемый способ создания добавленной стоимости.

Именно из-за отсутствия учёта рентной составляющей, принятые сейчас принципы далеко не обеспечивают максимально возможный национальный дивиденд с учетом истинной ценности природных ресурсов, экологических ограничений и системных, прежде всего, – социальных, последствий. А некоторые из этих принципов, по отношению к интересам народов России являются просто недобросовестными. Это коренным образом противоречит философии национального дивиденда и, строго говоря, Конституции Российской Федерации.

Предлагая вышеприведённую концепцию, мы отнюдь не стремимся посадить частный сектор на голодный паёк. Просто в данной ситуации возможны всего два варианта. В первом варианте основную часть  национального дивиденда, остающуюся после наполнения страховых запасов, забирают себе те, кто обслуживает экспорт природных ресурсов, оставляя гражданам лишь то, что достаточно для предотвращения социальных коллизий. В другом варианте, те, кто обслуживает экспорт, зарабатывают в условиях конкуренции за счёт эффективности работы и разумных инвестиций в собственные активы, а всё остальное принадлежит собственнику и расходуется на повышение качества его жизни. Думается, что даже сторонники первого варианта понимают, что справедливым является именно второй.

Как известно из теории оптимизации, невозможна одновременная максимизация прибыли для каждого из партнёров. Это нужно учитывать, конструируя оптимальное ГЧП для данного сектора национальной экономики. Целевой функцией может быть только максимизация прибыли (точнее – суммы благ) получаемой главным партнёром, а доходы остальных рассматриваются как ограничения или условия максимизации. В связи с тем, что основной ресурс, в предлагаемом партнёрстве, принадлежит народу Российской Федерации, целевая функция ГЧП, предлагаемая в данных заметках, предполагает максимизацию благ получаемых собственником, при условии, что прибыли частных партнёров конкурентоспособны в рамках сложившихся национальных стандартов нормы прибыли. Напомним, что именно такой принцип заложен, например, в основу, весьма распространённых в США, и очень успешных, REIT-компаний. Об этом мы уже говорили.

Итак, мы считаем, что оплата услуг частного сектора, за обслуживание процесса использования национальных природных ресурсов, должна обеспечить предпринимателям не более чем компенсацию "общественно необходимых" издержек и достойные заработки исполнителям. Но из этого не следует делать вывод, что мы лоббисты государственного сектора. Напомним, что для  частного сектора прибыль, укладывающуюся в прокрустово ложе, присущего рыночной экономике, "конкурентного выравнивания нормы прибыли" мы признаём общественно необходимой издержкой. Но, будучи сторонниками принципа священности собственности, мы не считаем правильным допущение несправедливого присвоения национального дивиденда. По отношению к нему действует принцип "равного права". Это, как уже говорилось, отнюдь не уравниловка. Тот, кто больше и продуктивнее работает, тот, кто радикально снижает издержки и вкладывает больше частных средств в инновации и фондовооружённость, в рамках предлагаемой концепции будет зарабатывать существенно больше, чем тот, кто просто живёт в стране и паразитирует на её природных ресурсах. По отношению же к национальному дивиденду "равное право" безукоризненно справедливо. И только для паразитирующей (см. стр. 7) части общества оно представляется крайне нежелательным.

В соответствии с общими принципами уменьшения коррупционных рисков, ("Кит №1", Раздел12.4, стр. 123) необходимо ясно и конкретно сформулировать целевую функцию для каждого вида деятельности, могущей стать предметом ГЧП. Далее нужно институционально обеспечить бескомпромиссную ответственность за достижение цели и предоставить возможность частному и общественному сектору конкурировать за право быть нанятым для исполнения некоторого комплекса или отдельных видов работ по обеспечению эффективного использования конкретного вида природных ресурсов или конкретного месторождения. Очевидно, что устанавливаемая цель должна максимально способствовать устойчивому развитию России в стратегической перспективе.

"Природные ресурсы" это очень емкое понятие. Упрощая, в это понятие входят: полезные ископаемые, земля, леса, водные ресурсы, воздух, и то, что специалисты называют биотой.

Напомним, что БИОТА (от греч. biote - жизнь), совокупность видов растений, животных и микроорганизмов, объединенных общей областью распространения. В отличие от биоценоза, может характеризоваться отсутствием экологических связей между видами

 Оптимизацию землепользования мы затронули в предыдущем разделе, а для сельскохозяйственных земель дополнительные соображения можно найти в Приложении 3. Остальные виды природных ресурсов подразделяются на два класса: ресурсы, не улучшающие качества жизни, пока к ним не приложен труд человека (полезные ископаемые), и те, которые непосредственно являются составляющей, определяющей качество жизни. Вторую группу составляют четыре последних вида из приведенного перечня, которые мы объединяем понятием экологические ресурсы.

Главная особенность использования экологических ресурсов в том, что в процессе жизнеобеспечения граждан и при производстве разных продуктов и благ, в том числе при добыче и экспорте полезных ископаемых, эти ресурсы приходится затрачивать, что, очевидно, ухудшает качество жизни. С другой стороны, возможны расходы, улучшающие экологию, то есть, увеличивающие этот ресурс.

Идея соответствующей оптимизационной задачи в том, чтобы расходы экологического ресурса, равно как и затраты на его восстановление или увеличение входили в критерий качества как ухудшающие показатели, а происходящее, в конечном итоге, в ответ на эти расходы, улучшение качества жизни, как можно более, превышало эти потери. Упомянутая в Разделе12.4 (стр. 124), технология когнитивного моделирования вполне позволяет это обеспечить, сначала приближённо, а по результатам опыта применения методики, - организовать накопление необходимых знаний и, естественно, повышать качество оптимизационного управления устойчивым развитием.

Разумеется, принимая решения об управлении экологическими ресурсами, нельзя будет обойтись без "вековых" прогнозов. Мы не будем далее детализировать вопросы оптимизационного управления, экологическими ресурсами, оставив его для последующей научной доработки.

Ещё большей спецификой, чем экологический ресурс, обладают полезные ископаемые. Дело в том, что пока они находятся в земле, они лишь в незначительной степени, да и то далеко не всегда, могут улучшить качество жизни. Речь, например, о том, что под гарантии этих запасов возможно получение более дешёвых кредитов. Но это, очевидно, пренебрежимо мало, по сравнению с тем, как могут повлиять на качество жизни полезные ископаемые, если их, с возможно меньшими затратами, добыть и эффективно использовать. Национальным дивидендом в данном случае является суммарный поток благ, улучшающих показатель качества жизни, возникающий при использовании того, что добыто (см. стр. 150).

Основные направления увеличения и даже максимизации национального дивиденда от использования природных ресурсов, в общем виде, известны. Главное во внутреннем потреблении: стимулирование экономного расходования (снижение бесполезного проедания) ресурсов, снижение издержек связанных с процессом их использования и стимулирование инвестиций ресурсов в активы, возможно более содействующие росту национального дивиденда. Последнее направление и есть "оптимизация направлений потребления ресурсов".

Огромное значение имеет разумная ценовая политика на внешних рынках, в сочетании с такими отношениями с частными посредниками при экспорте, которые отвечают, сформулированной выше концепции. Очень важно также обеспечить стратегически эффективные инвестиции национального дивиденда. Немаловажную роль играют справедливые и эффективные инвестиции в социальную инфраструктуру, увеличивающие социальный капитал и, следовательно, непосредственно улучшающие качество жизни.

Вопросы стимулирования экономного использования ресурсов во внутреннем потреблении и снижения издержек нами уже относительно подробно рассмотрены. Главный рецепт – обеспечить достаточно высокие, но конкурентные, внутренние цены на ресурсы, при обязательном адекватном росте доходов граждан в объёме, обеспечивающем каждому общественно необходимое среднее ресурсопотребление. Далее, для конкретности, мы, в основном, будем иметь в виду энергоресурсы, так как этот вид ресурсов настолько важен, что даже возникла теория о необходимости перехода к энергетическим деньгам. Мы не будем пользоваться этой теорией, но согласимся с её апологетами в оценке важности энергетического обеспечения для современной экономики.

Легко увидеть, что предлагаемый инструмент есть ни что иное, как целевая надбавка к заработной плате. Напомним, что этот инструмент широко апробирован в международной практике. Известны "хлебные", "сахарные" и иные надбавки. "Энергетическая", как и любая другая "ресурсная", надбавка принципиально ничем не отличается от уже широко апробированных инструментов. Из практики известны позитивные и негативные результаты этой меры. Все недостатки пресекаются механизмами обеспечения прозрачности, но поскольку повышение цен и установление надбавок часто "крышуется" недобросовестным лоббированием, для установления прозрачности требуется бескомпромиссная политическая воля и серьёзное внеэкономическое давление, что реализуется с трудом. Поэтому предпочтительнее применять экономико-правовые методы.

Нами в своё время предложен и успешно апробирован экономико-правовой механизм пресечения злоупотребления, монопольным положением, посредством недобросовестного посредничества. Этот механизм назван "нелинейным налогом на добавленную стоимость". Мы, несколько позже дадим необходимые пояснения.

Не вдаваясь, на данном этапе, в тонкости и сложности встраивания наших предложений в реальный бюджетный процесс рассмотрим, концептуально, необходимую схему организации финансовых потоков. Инструментом практической реализации рекомендованного выше рецепта экономии ресурсов и снижения издержек является установление высоких дополнительных платежей за каждую тонну добытого сырья. Эту сумму уплачивают и частные, и государственные предприятия. В случае, если добывающее предприятие не располагает средствами оно получает кредит в виде налоговой задолженности с соответствующими штрафными платежами. Иногда мы для краткости будем, несколько греша против точной терминологии, применять для этой надбавки термин роялти.

Планируемые и поступившие платежи учитываются в бюджетах и могут использоваться только для адекватного повышения зарплат бюджетникам, либо для финансирования покупок ресурсов для государственных нужд или других бюджетных расходов, связанных с потреблением ресурсов. "Адекватного" в том смысле, чтобы каждый бюджетник получил обоснованную "ресурсную надбавку", а все государственные потребности были удовлетворены.

Размер адекватной надбавки должен учитывать не только непосредственное и косвенное среднее потребление бюджетника, но также и то, что на рынке присутствуют продукты, производимые в частном секторе, и бюджетник должен будет также оплатить необходимую "ресурсную надбавку" на, вложенный в продукцию, труд наёмных работников частного сектора.

Легко увидеть, что при продаже сырья на внутреннем рынке непосредственно пользователю продавец получит компенсацию платежей за добытое сырьё и "переложит выручку из своего кармана в государственный". Это не вызовет серьёзных коррупционных проявлений, если соблюдаются рассмотренные в Разделе12.4 принципы снижения коррупционных рисков и пресечения злоупотреблений монопольным положением, особенно в части стандартов прозрачности публичных корпораций.

Несмотря на сказанное, нельзя не учитывать, что на пути от добычи к непосредственному потребителю обычно возникает вереница посредников, которые могут вступить в картельный или иной сговор и воспользоваться возможностями монополизации рынков. Они, как раз, могут сыграть роль "клики", о которой мы говорили выше мелким шрифтом (стр. 152). Здесь, конечно также могут помочь упомянутые меры, но при этом неизбежно и значительно возрастут объёмы контроля и коррупционные риски. В этой ситуации разумнее применить экономико-правовое управление в виде уже упомянутого нелинейного налогообложения добавленной стоимости. Этот налог мы, далее будем называть двушкальным, по аналогии с американской системой двушкального налогообложения недвижимости в штате Пенсильвания (см. стр. 120).

Принцип двушкального налогообложения добавленной стоимости довольно прост и реально позволяет бороться со злоупотреблениями монопольным положением, стимулируя увеличение прибыли не за счёт завышения цен, а за счёт увеличения объёма продаж. Слово "нелинейный" имеет чисто математический смысл. Оно означает, что ставка НДС при посреднической операции зависит от величины добавленной стоимости. Теоретически возможны разные виды взаимозависимости ставки и добавленной стоимости. С математической точки зрения термин "нелинейный" безупречен. На практике нами использовался частный случай нелинейности: всего две ставки. Поэтому мы и будем говорить о двушкальной системе, но при этом всегда нужно помнить о возможных усложнениях. Использование термина "двушкальный" принято лишь из соображений большей простоты терминологии.

При введении двушкального налога, НДС уплачивается только в случае, если добавленная посредником стоимость превышает некоторый порог, причём величина налога составляет значительную долю (в эксперименте это было 60%) от превышения. При этом порог добавленной стоимости вычислялся не как процент от входной цены, а с ориентацией на общественно необходимые издержки. Например, надбавка стоимости за прокачку тонны нефти на 1000 км при такой системе была бы практически одна и та же независимо от её цены. "Практически" потому, что небольшая часть надбавки должна учитывать неизбежные технологические потери. На этой части надбавки, однако, не заработаешь столько, сколько на злоупотреблении монопольным положением, если  ограничение надбавки устанавливается как процент от цены. Полезно обратить внимание, что в рамках предлагаемой системы весь выигрыш от снижения издержек остаётся тому, кто это обеспечил и не подлежит налогообложению на прибыль. И ещё одно важное замечание: добавленная стоимость посредничества при подсчётах НДС вычислялась нами правильно, то есть относительно цены производителя.

Описанная выше методика экспериментально проверялась на торговле продовольственными товарами: торговля продукцией совхоза «Московский» (конец 80-х годов) и торговля в одном из продовольственных магазинов Москвы (середина 90-х годов). В экспериментах полностью подтвердилось, что такая система стимулирует не рост цены, а увеличение объёмов продаж, причём сама торговля оказывала огромное давление на посредников и поставщиков ради снижения цены. Из приватных бесед с "жертвами" эксперимента в продовольственном магазине выяснилось, что им не очень нравится такая система. Причина в том, что хотя при её применении, действительно, можно было больше заработать, но для этого приходилось работать. А в рамках действовавшей системы им гораздо выгоднее было просто сговориться с посредниками о завышении цен поставки, повысить цену, например, на растворимый кофе в два раза, против цены производителя и, как говорится в известном анекдоте, "за счёт этих двух процентов и жить". Правда в этом случае необходимо теневым образом делиться и с посредниками.

Принцип встраивания двушкального налога на добавленную стоимость в систему управления дополнительно поясняется в Приложении 3

Необходимо подчеркнуть, что выше рассмотрена лишь идея системы. Для её практической реализации необходимы серьёзные финансово-бюрократические проработки. Несомненно, однако, что нет никаких серьёзных препятствий для практического встраивания этой схемы и в существующие нормативы налогообложения, и в бюджетную систему, но проработать здесь все подробности нет возможности. Это - целая диссертация по специальности "государственные финансы", которая, честно признаться, ещё не написана.

Некоторые соображения для последующей работы, мы, всё же считаем полезным, привести уже сейчас. В частности, поскольку реальная компенсация налоговой задолженности может произойти только при продаже сырья конечному потребителю, разумно при продаже сырья посреднику разрешить перевод на него и налоговой задолженности.

Ещё одну особенность следует предусмотреть для случая, когда посредник за свой счёт производит инвестиции в собственные активы или инфраструктуру, в соответствии со стратегическими ориентирами развития. Для этого следует предусмотреть вычеты из налоговой задолженности. Размер этих вычетов определяется самим инвестором, но с созданной на эти средства инфраструктуры взимается налог, увязанный с национальным дивидендом от соответствующего, изъятого в виде вычета, ресурса. По предварительным оценкам, должно взиматься порядка 50% дивиденда или даже несколько меньше. Это практически не снизит суммарный национальный дивиденд, так как в результате инвестиций возрастает общая производительность труда в стране, что неизбежно, так или иначе, улучшит качество жизни. Научное обоснование такого налогообложения – предмет будущих проработок (также на уровне диссертации).

Как показывает международный опыт, в сфере использования национальных природных ресурсов иногда, и довольно часто, происходят процессы национализации. Поэтому, для защиты инвестора, обязательно нужно также предусмотреть, что при необходимости национализации имущества, компенсационный платёж должен быть увязан с объявленной ценой этого имуществ (быть несколько больше).

Рекомендованные выше приёмы сейчас называются "принципом открытого управления". Термин был введён в научный оборот специалистами Института проблем управления почти сорок лет назад [25]. Идея принципа открытого управления в том, что при организации управления в системах, где участвует человек, нужно использовать принципы принятия решений, когда стороны заинтересованы предоставлять достоверную информацию. Этот принцип всё более активно используется, в чём можно убедиться через ИНТЕРНЕТ прямо по данным ключевым словам. Кстати говоря, в отдельных случаях этот принцип применялся и много раньше 1971 года. Наверняка все знают принцип деления добычи между двумя разбойниками: один делит добычу, другой выбирает свою долю. Это типичное открытое управление. Ещё более интересный пример относится к XIX веку. В то время, многочисленные германские княжества взимали пошлину за транзит товаров через свою территорию как определённый процент от цены товара. Цену на товар объявлял перевозчик, но таможенный чиновник наделялся правом либо взять пошлину, либо приобрести перевозимый товар по объявленной цене. Очевидно, что в такой ситуации перевозчик не будет ни завышать, ни занижать цену товара.

Принцип открытого управления сейчас стал систематически применяемым инструментом управления в организационных системах [26], а, например, академик Данилов-Данильян предлагает использовать этот принцип, например, при согласовании объёмов использования трансграничных водных ресурсов [27].

Приведём некоторые общие соображения об оптимизации направлений использования ресурсов во внутреннем потреблении. Возникающие здесь вопросы требуют глубоких прогностических и аналитических исследований, важность которых мы подчеркнули в Разделе10.

Первый вопрос, – оптимизация соотношения экспорта и использования ресурсов для производства продукции, с возможным её частичным экспортом. Если, как говорится, "с высоты птичьего полёта" проследить направления денежных и товарных потоков из России и в Россию, можно увидеть странную картину.

Говоря образно, из России вытекает мощный поток сырья или продуктов первого передела, вместе с которыми вытекает значительный объём экологических ресурсов. Далее в странах-импортёрах к этим ресурсам прилагается высоко-квалифицированный труд с использованием высоко-производительного оборудования, производятся необходимые издержки, в том числе на охрану их собственной окружающей среды и часть этой продукции возвращается в Россию, фактически, в обмен на вытекающие из неё дополнительные ресурсы. Это, очевидно, схема экономики проедания, а не экономики созидания, схема экономики растранжиривания национального дивиденда. Как мы уже отмечали, имеется потенциальная возможность сократить экспортные потоки ресурсов почти в два раза, с одновременным увеличением экспорта продукции высоких технологий. При этом возможен рост потока национального дивиденда почти на порядок.

Второй вопрос, – определить, для каких именно отраслей реального сектора национальной экономики использование природных ресурсов даст наибольший прирост национального дивиденда. Ответ в общем виде давно известен: инновационные технологии, соответствующие производственные фонды и конкурентоспособная на глобальном уровне продукция. Конкретизация этого общего рецепта должна быть предметом постоянного внимания прогностических исследований. Очень важно стимулировать производство таких видов товаров и услуг, для которых проявляются имманентные (внутренне присущие) конкурентные преимущества России. Применительно к управлению мегаполисом, эта задача рассмотрена в статье автора [28]. Адаптация этой методики к принятию решений на государственном уровне не представляет серьёзных проблем.

Принимая решение о бюджетной поддержке различных инвестиционных проектов, изложенные выше соображения необходимо обязательно учитывать. Инструментом такого учёта является введение соответствующих показателей, при формализации критерия оптимизации управленческих решений (см. Разделы12.2, 12.4). Это методологически не сложно, но забыть об этом было бы убыточно и даже опасно.

Необходимо теперь сделать несколько замечаний в связи с привлечением частных и государственных компаний для экспорта сырья. Здесь возможны два варианта.

В первом варианте, компании-экспортёру может быть предоставлено право свободного экспорта приобретенных по описанной процедуре ресурсов. Поскольку компания уже заплатила роялти или имеет адекватную налоговую задолженность, свободный экспорт не нанесёт ущерба интересам собственника. Однако, в рамках такого подхода, риски падения цен на ресурсы берёт на себя компания-экспортёр. Очевидно также, что случайные взлёты мировых цен, в этом случае также не войдут в национальный дивиденд. Но это не очень большой ущерб, поскольку, в этом случае, затруднительно проведение национальной политики воздействия на глобальные цены и такие взлёты вряд ли будут длительными и значительными.

Возможен другой вариант, не обладающий отмеченными недостатками. В этом случае компания-экспортёр считается лишь исполнителем операции по продаже ресурса по установленной регулирующим органом цене. Все риски, связанные с непредсказуемыми колебаниями международных цен берёт на себя регулятор, а цена за услугу по продаже назначается по итогам конкурентных сопоставлений и не зависит, в указанных выше (стр. 160) пределах, от установленной цены.

При экспорте сырья, всю выручку, за вычетом общественно необходимых издержек, разумнее всего было бы направлять на счета казначейства и далее, после расчетов с частным партнёром, использовать в бюджетах для обеспечения повышения качества жизни. Если эти суммы меньше налоговой задолженности, применяются обычные санкции. Легко видеть, что этот инструментарий, как мы и добивались, сводится к перекладыванию рентной составляющей "из кармана в карман", но приводит к снижению коррупции и стимулированию инновационного развития.

По отношению к добытым и оплаченным через роялти ресурсам, государственные и, тем более, частные компании, получают большую свободу, и могут подвергаться меньшему контролю, чем в настоящее время. Представляется, что экономическую суть и социальную направленность предлагаемых мер, мы обосновали достаточно убедительно.

Мы также детально анализировали социально-экономические последствия предлагаемой системы мер. При слишком большой величине платежей, назначенных за добытое сырьё, экспорт становится практически невозможным, а стимулы экономить становятся столь сильными, что может произойти свёртывание стратегически важных инвестиций ради сиюминутной экономии. По мере уменьшения этого платежа, появляется выгода сырьё экспортировать. При этом, за счёт конкуренции доходы экспортёров будут определяться не присвоением скрытой составляющей ресурсной ренты, а снижением издержек. Таким образом, государственные манипуляции с величиной роялти становятся эффективным управляющим воздействием. Меры противодействия недобросовестному лоббированию, риск которого в данном случае весьма велик, мы уже обозначили ранее.

Не будем подробно разбирать остальные элементы перечня оптимизационных задач, связанных с использованием национальных природных ресурсов, так как общая методика нами уже изложена, а её детализация не сложна, но слишком громоздка. При принятии решений по экономико-правовому управлению движением ресурсов на внутреннем рынке всегда полезно представлять себе приведенную выше образную картину "с птичьего полёта", представленную на стр. 161.

В заключение данного раздела автор вынужден признать, что сформулированы лишь концептуальные основы оптимизационного управления ресурсами и что между ними и практической реализацией море работы. Тем не менее, есть надежда, что удастся найти единомышленников, в том числе молодых учёных-аспирантов, для того, чтобы это море "переплыть".

Здесь уместно вспомнить одну поучительную китайскую притчу. Некий китаец жил сравнительно близко от своего поля, но путь преграждала огромная гора, из-за которой путь занимал  не четверть часа, по прямой дороге, а два часа, в обход горы. Китаец решил срыть  эту гору. Через месяц работы к нему подошёл сосед и спросил, что он делает. Китаец объяснил, а сосед поднял его на смех, сказав, что по его расчетам, работа будет закончена через 150 лет. Упорный китаец ответил, что, во-первых, он не собирается в ближайшее время умирать, что, во-вторых, у него есть дети и внуки, и обязательно будут правнуки. Его род бесконечен, а гора конечна и победа будет не его стороне. Боги услыхали эти речи, и гора расступилась сама собой. Любая дорога начинается с первого шага. Давайте считать, что в данных заметках сделан первый шаг. 

Оптимизм автора подпитывается и тем фактом, что выявилось некоторое совпадение развиваемых в данных заметках взглядов с диссертационной работой Председателя Правительства РФ. Нам известны злобные инсинуации зарубежных критиков по этой работе, но они, вне всякого сомнения, имеют политическую мотивацию и, предположительно, хорошо проплачены. Но любопытно, что как бы злобно не был настроен критик, нам не встретилось ни одного высказывания, что в диссертации есть неправильные выводы и рекомендации. Речь шла лишь о некорректности ссылок. В Приложении 2 мы даём краткую аннотацию этой работы.

Ранее уже говорилось, что возврат ресурсной ренты собственнику вызовет мощное сопротивление, несмотря на то, что в стратегическом плане он выгоден всем. Действительно, доходы здорового бизнеса в стране, где среднедушевой ВВП 1.2 млн. руб. в год будут много выше, чем даёт коррупционное присвоение национального дивиденда от природных ресурсов в стране с низким ВВП. Но поскольку стратегическое мышление не свойственно людям, разбогатевшим вне нормального производительного бизнеса, а "экспроприацию экспроприаторов" мы обоснованно отвергаем, единственным способом перехода к данной системе является постепенная коррекция правил формирования финансовых и материальных потоков.

Мы уже говорили, что необходима систематическая антикоррупционная экспертиза проектов решений в этой сфере. Если включить в признаки криминогенности несоответствие изложенным принципам, то можно рассчитывать, что постепенно мы перейдём от экономики проедания к экономике созидания, и при этом сохраним общественное согласие. Это не наивность, а результат обобщения мирового опыта.

12.7. Принципы снижения коррупционных рисков при  государственной корректировке действия рыночных регуляторов

Мы уже обратили внимание читателя, что тотальный либерализм не всегда безошибочен и требует государственного оптимизационного управления (см. Раздел12.1, стр. 90-95). Мы также говорили, что коррекцию действия рыночных регуляторов предпочтительно производить экономико-правовыми методами и указали, что вмешательство государства может быть эффективным, но чревато коррупционными рисками и может приводить к событиям коррупции. Для того, чтобы этого избежать нужно разобраться в механизмах, вызывающих необходимость коррекции.

Итак, в чём же коренная причина того, что речь всё время заходит о необходимых коррекциях действия рыночного регулятора? Почему же всё-таки оказывается, что рыночный регулятор, который почти всеми объявляется безошибочным и чуть ли ни фетишизируется, регулярно не срабатывает напрямую? В Институте Проблем Управления нами разработана некоторая, объясняющая этот феномен, теория, которую здесь возможно изложить лишь конспективно.

В незапамятные времена (конец 60-х годов) в ИПУ был построен интересный прибор, который назывался “оптимизатор”. Он работал очень просто: изменял какой-то параметр в системе и измерял критерий качества, выясняя, растёт он или уменьшается в связи с этим “пробным” изменением. И если критерий рос, оптимизатор продолжал “крутить ручку” том же направлении, останавливаясь только тогда, когда критерий начинал ухудшаться.

Казалось бы, рассмотренный принцип прост и безошибочен. Он чрезвычайно похож на принцип действия рыночного регулятора. Однако исследования показали, что “оптимизатор” успешно работает только тогда, когда все изменения критерии качества определяются действиями только этого оптимизатора. Если оказывается, что изменения критерия качества зависят также и от каких-то других факторов, например, от времени или от действий других оптимизаторов, то этот алгоритм почти всегда “заводит в тупик”. Особенно это проявляется, когда одновременно работает несколько таких приборов-оптимизаторов, подключённых к разным управляющим “ручкам” от которых зависит один и тот же, вообще говоря, - векторный, показатель качества, как функция многих переменных. При этом возникают самые разные “траекторные чудеса” и к глобальному оптимуму система почти никогда не приходит. Особенно дело усложняется, если разные оптимизаторы используют разные компоненты вектора качества. Для того, чтобы система приходила в глобальный экстремум, приходилось радикально усложнять, заложенный в оптимизатор, простейший алгоритм формирования критерия. И это практически всегда приводило к нахождению глобального оптимума.

Эти научные результаты покажутся весьма интересными, если понять, что люди, которые действуют в либеральной экономике, делают те же самые ошибки, что и оптимизаторы, каждый из которых преследует свои цели. Теоретически абсолютно ясно, что без коррекции системы формирования частного критерия качества для каждого участника рынка система не придёт в глобальный экстремум. Ясно также, что  когда мы разумно корректируем налогово-правовую среду, мы превращаем эти простейшие “оптимизаторы”, которые могут завести систему куда угодно, в такую систему, которая приходит в глобальный оптимум. Несколько более детально эти вопросы мы рассмотрели в журнале «Вестник МАГ», №2 за 2004 год. [29]. Там эта ситуация рассмотрена с привлечением общей теории целеустремлённых автоматов.

Теорию непростых взаимодействий целеустремлённых автоматов, работающих на общий критерий качества обязательно надо учитывать, если стремиться, чтобы всё происходило “само собой”, за счёт налогово-правовой среды, за счёт экономико-правового управления. Когда в порядке государственно-частного партнёрства частному сектору выделяются материальные или финансовые ресурсы, следует обязательно помнить, что таким способом лишь искусственно исправляется конкретная ошибка примитивного рыночного регулятора. А необходимо, на самом деле, излечение системы в целом.

Каким образом лечить – это особая тема. Специальные рассмотрения показывают, что примитивный рыночный регулятор – аналог известного древнего (XVIII век) регулятора Уатта. Уже почти сто лет весь мир практически их не применяет, а делает более изощрённые регуляторы. Коррекция налогово-правовой среды полный аналог тех усовершенствований регулятора Уатта, которые применяются в технических системах. Невозможно излагать здесь эту теорию в деталях, но невозможно также не похвастать, что на основании этой теории в самом начале кризиса были предложены меры коррекции регулирования банковской системы, которые были приняты (разумеется, независимо от наших предложений) только в середине  2010 года. Кстати говоря, к таким же выводам, несколько под другим углом зрения пришёл и Джозеф Стиглиц.

Если сказать кратко, ошибки рыночного регулятора порождаются наличием положительной обратной связи, которой охвачены действия каждого отдельного предпринимателя и недоучётом стратегических последствий и взаимовлияния субъектов рынка (Джордж Сорос называет его рефлексией, но можно, с некоторой натяжкой, назвать и генетической стадностью).

В технике, задачи управления процессами с положительной обратной связью встречаются достаточно часто, причём при работе с очень важными объектами. Например, отклонение от курса ракеты, у которой центр сопротивления расположен впереди центра тяги или температура в ядерном реакторе формируются под воздействием положительных обратных связей. Теория управления такими объектами, по понятным причинам, разработана достаточно хорошо. Её рекомендации можно успешно применять. В частности, если бы температура в ядерном реакторе росла бы по тому же закону, как цены не энергоносители в период с 2007 до середины 2008 года, эта теория императивно рекомендовала бы немедленно опустить регулирующие стержни. Этого, к сожалению, не удалось сделать ни в Чернобыле, ни на глобальном финансово-энергетическом рынке.

Если соответствующий мониторинг сигнализирует о необходимости регуляторного вмешательства, возможно изменение налогообложения, коррекция нормативов и санкций, изменение политики лицензирования, инвестиции в развитие инфраструктуры или в рост человеческого капитала, а также реструктуризация рынка. Эти меры действуют достаточно эффективно, но с существенным запаздыванием, а при их выработке, реально стать жертвой недобросовестного лоббирования.

Недобросовестное лоббирование можно осуществлять искажением статистических данных о текущем потреблении, о прибылях компаний, а также представлением недобросовестных прогнозов и выводов о последствиях выявленных особенностей. В результате, предпринятые на основе этой информации коррекции среды увеличат прибыль недобросовестных лоббистов, но не приведут к улучшению качества жизни. Рецепт уменьшения этих рисков – прозрачность рекомендаций и конкуренция аналитиков.

Для ускорения процесса коррекции возможно применение инвестиционных управляющих воздействий (5-9, 16-20, 29-30), перечисленных в Таблице1, Раздела12.3. Дополнительной мерой уменьшения коррупционных рисков в данном случае является привлечение конкурентов на стороне частного сектора для анализа и критики принятых решений. В любом случае, решение об инвестиционной коррекции должно сопровождаться полной прозрачностью использования выделенных средств. Детали методологии использования бюджетных средств, для коррекции действия рыночных регуляторов в сфере стимулирования инноваций, а это основная задача инвестиционного управления, рассмотрены в работе [30].

12.8. Кредо государственного оптимизационного управления либеральным обществом

Итак, если исходить из приоритета экономической свободы и аксиоматической обязательности обеспечения устойчивого развития человеческих сообществ в направлении улучшения качества жизни, главным следствием из всего вышесказанного явится вывод о необходимости существования государства, нетрадиционного для России типа, с возложением на него бескомпромиссной ответственности за обеспечение именно такой парадигмы развития. Причём это должно достигаться наиболее эффективным для общества способом.

Если обобщить и предельно упростить нашу систему взглядов на функции государственного управления, говоря кратко, наше кредо, то можно его свести к следующим базисным положениям:

- генетическое стремление доминирующей части людей к общественному благу, совершенству, познанию и устойчивому развитию является их имманентным свойством и реально может стать главной движущей силой развития человечества, при условии, что будут созданы условия, препятствующие людям, генетически не обладающим перечисленными свойствами, или достаточными знаниями, вредить общественному благу или порождать нарушения устойчивости развития;

- несмотря на безусловный приоритет идеалов свободы, и прав личности, устойчивое существование человеческих сообществ невозможно без ограничений пользования этими благами посредством демократически установленных норм морали и права, и организации государственного и общественного принуждения к их исполнению;

- для обеспечения такого управления развитием, государство получает право, используя демократические институты, устанавливать эти ограничения и собирать деньги с граждан, либо изымать у них для общественного пользования материальные и трудовые ресурсы, для осуществления этой работы, а также для создания общественной инфраструктуры и другого общественного имущества;

- государство не может получить указанных выше полномочий, если не определена точно научно обоснованная цель использования общественных средств и имущества, отсутствует объективная оценка добросовестности и успешности работы государства и бескомпромиссная ответственность руководителей государства за последствия использования ими предоставленных полномочий;

- предпочтительно, чтобы указанные выше, социально необходимые, ограничения прав и свобод принимали форму законов и нормативов, устанавливаемых демократическим путём, на основе научных прогнозов их влияния на качество жизни граждан и устойчивость развития и равно обязательных для всех граждан;

- в случае, когда действия свободных и полноправных граждан в рамках установленных законов и нормативов создают научно предсказуемую угрозу устойчивому развитию, допустимо прямое стимулирование необходимого поведения людей через их интересы, прежде всего материальные, при обязательной последующей адекватной коррекции законов и нормативов;

- в чрезвычайных ситуациях возможно стимулирование общественно полезного поведения людей через прямые решения исполнителей государственных функций, при обязательном наличии механизмов обеспечения бескомпромиссной ответственности лиц, уполномоченных принимать такие решения, за конечный результат, и с последующей обязательной коррекцией действующих стимулов и законов.

Рассмотрим теперь узловые пункты, через которые проходит траектория движения от существующей системы к той, которая соответствует сформулированному кредо.

13.          Концепция плана действий

Переходя от общих рассуждений к плану действий, представляется полезным вначале кратко резюмировать основные выводы из предыдущих рассмотрений, тем более, что, как показывает практический опыт, многие нетерпеливые читатели, прочитав "Содержание", сразу начинают знакомство с настоящими заметками именно с данного раздела.

Итак, в предыдущих двенадцати разделах мы пришли к выводам, что существующая государственная система управления развитием общества не отвечает принципам, которые мы считаем разумными, и которые оправдали себя на опыте многих успешных стран (Раздел12.8). По нашим представлениям, именно это порождает несоответствие качества жизни народов России богатствам принадлежащей им территории, их генетическому потенциалу, а также и новым возможностям, которые открывает либерализация социально-экономической системы. Хуже того, свойственная "развитому социализму" созидательная деятельность, хотя и мотивировавшаяся командно-административными, казарменными методами, но приносившая народу определённые, вполне заметные, плоды, в значительной степени прекращена и уступила место примитивной и чрезвычайно опасной практике интенсивного проедания национального имущества России, её природных и материальных ресурсов.

Проедание национального имущества в симбиозе с коррупцией порождает, недоиспользование самого главного возобновляемого ресурса России - творческого и созидательного потенциала народа [34]. В стратегической перспективе, из-за этого возможен всё более и более значительный рост социального расслоения, что порождает серьёзную опасность радикальных попыток поправить ситуацию. Отсутствие до сего дня таких катаклизмов объясняется лишь тем, что российских богатств, пока ещё хватает (например, на начало 2011 года, уцелело московское имущество), а количество генетических альтруистов в стране, на взгляд автора, превосходит соответствующий показатель для многих других народов.

Главный вывод, сделанный нами по итогам рассмотрений: в целях обеспечения устойчивого процветания страны, необходимо переходить от государства, которое правит, к государству которое служит, от патернализма - к государству социального контракта. Переходить отнюдь не эмоциональным и пожарным порядком, но грамотно, планомерно и неуклонно.

Описываемая в данных заметках система организации использования бюджетных средств и общественного имущества, сконструирована на базе адаптации к новым российским условиям глобального и национального опыта. Она позволяет, как мы считаем, максимально учесть интересы народа Российской Федерации, и радикально улучшить его благосостояние за счёт создания условий для высокопроизводи-тельного труда, повышения эффективности использования национального имущества, снижения коррупционного паразитизма и справедливого распределения национального дивиденда. При этом, наши предложения не только не ущемляют частную инициативу и предприимчивость, а, напротив, дают возможность тем, кто обладает соответствующими талантами, иметь, за счёт этих инструментов, доходы, существенно превосходящие то что можно высосать из страны в рамках экономики проедания.

Предлагаемая система, очевидно, весьма сильно отличается от действующей системы. Однако мы не видим необходимости её коренной ломки. Более того, всевозможные катаклизмы мы считаем абсолютно неадекватными инструментами решения проблемы. Предлагаемая методика управляемой эволюционной трансформации предусматривает всего лишь создание и начальную поддержку некоторых важных новых институтов, которые, по мере развития и совершенствования, сами приведут к достижению поставленной цели.

Тем, кто не верит в осуществимость эволюционного подхода, полезно перечитать замечания о роли Магдебургского права (стр. 28) в процессе развития европейской государственности, или сопоставить реформы Петра I с технологией наших "архитекторов реформ". Главным инструментом Петра I было создание новых институтов, (реорганизация армии, создание Академия наук, системы образования, учреждение Сената, Синода и т.п.). Эти институты, а всего сильнее – экономико-правовое (!) стимулирование развития реального сектора экономики "сами" преобразовали систему. Достаточно только напомнить, что для развития российской экономики, Петр I использовал не финансируемые из бюджета “программы развития предпринимательства”, а отменил подати для фабрикантов и перестал взимать пошлины на ввозимое в Россию технологическое оборудование. Очень полезно под этим углом зрения освежить в памяти через ИНТЕРНЕТ «Рефрмы Петра I».

Было бы неправильно, как мы всегда предпочитали в прошлом, начинать с ломки старой системы. Весьма дорогостоящий пример подобной ошибки (стр.123) - разрушение системы министерств до начала приватизации, хотя весь учёт общественного имущества вёлся именно в министерствах.

Полезно осмыслить то обстоятельство, что и в Европе формирование контрактных отношений управляющих и управляемых, начавшееся с такой "мелочи", как Магдебургское право, произошло далеко не мгновенно. Рассматривая влияние этого фактора на развитие европейского менталитета в Разделе5 (стр.28), мы даже сказали, что это был всего лишь "вирус" социального контракта, а настоящая "болезнь" разразилась, чуть ли не через пять веков. Мы также говорили, что на основе использования мирового опыта сейчас переходные процессы можно ускорить. Однако, главная задача не в том, чтобы быстрее закончить процесс, а в том, чтобы его правильно начать и довести до такого состояния, когда остановить уже невозможно.

Это напоминает запуск межконтинентальной баллистической ракеты 80-х годов. В то время существенным было лишь то, что происходило с ней первые 150 секунд. А далее она летела уже по баллистической траектории, туда, и только туда, куда она запущена. Её траекторию было невозможно изменить, а только сбить. Подобно этому, например, некоторые особенности РАН, заложенные ещё Петром I, действуют до сих пор, даже если они кому-то и не нравятся.

Организуя указанные преобразования, следует активно пользоваться тем, что, переход от патернализма к системе эффективного, синергетического партнёрства либеральных и социальных механизмов много легче, чем переход в обратном направлении. Для ухода от патернализма необходима лишь политическая воля высшего "патерналистского" руководства. Далее следует  создание соответствующих институтов и постепенное встраивание в действующую систему процедур обязательного их использования при принятии законов и нормативов, а также решений о формировании и использовании общественного имущества и при оказании услуг публичного сектора. Остальное произойдёт “само по себе”. Думается, что переход в обратном направлении без крови вообще невозможен.

Несмотря на всё сказанное ранее, и в условиях патернализма ещё многие надеются на революционные варианты, имеющие целью радикальное обновление патерналистского руководства. Однако, на наш взгляд, при этом чрезмерно велика вероятность реанимации старой системы (феномен "автомата Калашникова", Раздел5, стр. 33). Именно поэтому мы предпочли планомерную эволюционную трансформацию.

Как нам представляется – мы достаточно убедительно, обосновали также целесообразность, использования при организации государственного управления, в соответствии с идеями Норберта Винера, той же философии, которая используется при построении интеллектуальных технических систем управления. Эвристический (интуитивный) подход считается нами совершенно не адекватным.

Можно сказать, что сейчас лица, принимающие государственные управленческие решения, разделяют участь человека, которому поручили крутить ручки управления достаточно сложным объектом, не объяснив (да и сами не понимая!), как он устроен, а цель управления определили словами: "делай всё, как следует быть, мы на тебя уповаем!" Надо ли удивляться, что, в такой ситуации, должность "крутильщика ручек" весьма привлекательна именно для недобросовестных людей. Как, совершенно правильно, сказал Н.Бердяев, (стр. 31), при такой постановке, власть - это не "обязанность и тягота, а право и притязание". Результатом становятся плохое управление и коррупция.

Преодоление перечисленных выше трудностей, как показано в Разделе12.1 (стр. 87-102), возможно на пути оптимизационного стратегического управления устойчивым развитием. Оно должно осуществляться на основе демократически установленного социального контракта граждан и власти, ясной формулировки цели управления, жесткой и сквозной алгоритмизации процедур принятия управленческих решений, при обязательной системности подхода, использовании надёжных научных рекомендаций, тотальной транспарентности, наличия объективного мониторинга качества государственного управления и бескомпромиссной ответственности ЛПР за результаты и затраты.

Вот что сказал президент США Барак Обама на встрече с академиками Национальной академии наук США 27 апреля 2009 года. «Именно поэтому я поручил Джону Холдрену (советник президента США по науке и технологиям, член Национальной академии наук США- прим. авт.) и Агентству научно-технической политики Белого дома возглавить и возобновить усилия по обеспечению того, чтобы федеральная политика базировалась на самой достоверной и наиболее объективной научной информации» (Выделено автором.) Совершенно необходимо, чтобы и у нас в России существовала аналогичная установка.

Главным условием перехода к государству, которое служит гражданам, является снижение (лучше - исключение) возможности для всех лиц, принимающих (или влияющих на) государственные решения, тайно опираться на субъективные факторы, а не на профессиональные и добросовестные научные прогнозы и действовать вне объективной системы внешнего и внутреннего контроля.

В идеале, недопустимо, чтобы ЛПР имело право выбрать из некоторого множества допустимых решений одно, вполне конкретное, если не представлена надёжная аргументация. ЛПР обязано доказать, что именно выбранный вариант принесёт наибольшую пользу гражданам. Это требование относится даже к самым высокопоставленным государственным деятелям. Снижение произвола ЛПР, должно регламентироваться специальными институтами и законами, эффективность которых должна быть обеспечена соблюдением правил, приведенных в Разделе12.1 (стр. 100).

Любое серьёзное расходное решение, включая распоряжение государственной собственностью, должно быть, как правило, предельно алгоритмизировано. Оно обязательно должно быть научно обосновано системными процедурами и прогностическими оценками его влияния на качество жизни (Раздел12.2) в пределах горизонта планирования. При этом должен быть организован процесс накопления, на принципах дуального управления (стр. 98), знаний, обеспечивающих неуклонное снижение вероятности ошибочных решений.

Критерий "серьёзности" решения должен быть установлен законом, Представляется, что на федеральном уровне таковым можно считать расходное обязательство порядка 50 млн. руб., или даже ещё меньше. Лучше, чтобы такого права вообще не было, но в тех исключительных случаях, когда принятие решений доверяется ЛПР, должна обязательно быть институционализи-рована бескомпромиссная ответственность этого ЛПР за ясно сформулированный конечный результат.

В идеале, каждое расходное решение должно быть сформулировано по некоторому шаблону, гарантирующему прозрачность мотивов его принятия и возможности объективного контроля и ответственности. Для каждого решения должно быть ясно указано (в крайнем случае, известно, где можно это быстро прочитать):

-кто является лицом, окончательно утвердившим это решение, каким документом оно узаконено и где соответствующий документ доступен;

-какие правила или законы устанавливают право ЛПР принимать соответствующее решение;

-кто рекомендовал принять данное решение (собственная инициатива, подразделение органов власти, специалист, научная организация и т.п.) и каковы соответствующие аргументы;

-кто проводил независимую экспертизу решения и где доступен текст этой экспертизы;

-каков объём финансирования (сокращения финансирования) соответствующего расходного обязательства, как в результате изменятся национальное (региональное) имущество, национальный (региональный) дивиденд и качество жизни (интегральное и по стратам);

-на кого возложен независимый контроль результата, по какой методике он будет осуществляться, где можно получить соответствующие промежуточные и окончательные материалы;

-на кого возложена ответственность за достижение объявленных результатов.

Перечисленная информация должна быть доступна каждому гражданину-налогоплательщику либо из текста соответствующе-го решения, либо из общеизвестной и общедоступной информационной базы.

Например, представляется совершенно недопустимым, чтобы решение типа приватизации Банка Москвы, принятое, как известно, ради пополнения бюджета города осуществлялось так, что в ответ на запрос в ИНТЕРНЕТ: “Поступления в бюджет от продажи Банка Москвы” появлялся бы ответ: “Искомая комбинация слов нигде не встречается”. Не исключено, что при другой редакции запроса автор получил бы другой ответ, но, императивно, каждому должно быть известен синтаксис соответствующего запроса, а ещё лучше, чтобы система реагировала на такие запросы самого разного синтаксиса, что, как известно, вполне реализуемо.

Указанная выше структура решения для страны с многовековыми традициями патернализма представляется беспрецедентной и, очевидно, не может быть внедрена немедленно, тем более, что и прогнозирование последствий решений в настоящее время не вполне надёжно. Внедрить такие инновации будет особенно трудно, если “ответственность” предусматривает отстранение от должности (вплоть до импичмента). Именно поэтому было сказано "в идеале". Представляется, однако, что именно доля решений власти, принятых по предлагаемой парадигме, и является индикатором успехов борьбы с коррупцией. В предыдущих двенадцати разделах были разобраны методики, облегчающие наполнение приведенного шаблона конкретным содержанием.

Таковы краткие итоги предыдущих рассмотрений. При разработке конкретных мероприятий, обеспечивающих переход к системе стратегического оптимизационного управления, в рамках парадигмы управляемой эволюционной трансформации, представляется необходимым соблюдать определённые концептуальные принципы.

Первый концептуальный принцип: упреждающее развитие и адекватное финансирование научных разработок, а также методик формирования информационной базы стратегического оптимизационного государственного управления в либеральном обществе, включая интенсивное обучение управленческих кадров и граждан этим методам.

Необходимо интенсифицировать научные исследования по всему комплексу относящихся к этой области и перечисленных в предыдущих разделах проблем. На основе этих исследований органы государственной и региональной статистики должны быть нормативно озадачены сбором необходимых экономических показателей, а предприятия и организации, не поставляющие, законодательно определённую, необходимую для управления статистическую информацию должны подвергаться административным и даже узаконенным экономическим санкциям.   

В частности, государственная помощь в кризисных ситуациях должна предоставляться лишь тем частным предприятиям, которые сотрудничали с обществом в части предоставления необходимой для оптимизационного управления статистической информации. Это вполне реализуемо, так как она практически, совпадает с предоставляемыми в успешных экономиках в налоговую инспекцию данными о деятельности компаний. Не исключено также привлечение специализированных неправительственных организаций, которые имеют потенциал выявления важных социально-экономических показателей по собственным (и законным!) методикам. Здесь необходимо напомнить о необходимости конкуренции таких организаций и ретроспективной оценки достоверности предоставляемой ими информации.

Приведенные в предыдущих разделах принципы взаимодействия органов государственной власти с научным сообществом следует учитывать и применять во всех случаях использования научных организаций и специалистов.

Имеется в виду, как уже говорилось: конкуренция различных научных школ, ретроспективный анализ качества научных результатов, рекомендаций и прогнозов, пресечение возможностей недобросовестного лоббирования и полная прозрачность результатов и авторства. Повторно подчеркнём, что очень важно иметь в органах власти компетентных специалистов, которые могли бы грамотно заказать и оценить результаты научных разработок. Поэтому мы и говорили об адекватном обучении управленцев.

При всей важности экономии бюджетных средств, представляется разумным заказывать важные разработки (или экспертизы) двум и более организациям с возможностью справедливого расторжения контракта с той организацией, которая, по данным промежуточного контроля получает результаты худшего качества.

Такая система часто применяется в мировой практике. Поскольку право принимать соответствующие решения порождает коррупционные риски, необходима полная транспарентность и полученных результатов, и мотивов расторжения контракта. При этом, расторжение контракта не может быть исключительно прерогативой заказчика. Обязательно должна быть прописана специальная процедура с участием независимых, специально аккредитованных экспертов, на которых распространяется обязательность декларирования ситуации конфликта интересов.

Второй концептуальный принцип: необходимо институционально обеспечить механизмы обязательного и ответственного использования научных рекомендаций. Обязательность следования, приведенной на стр. 173, структуре каждого решения автоматически определяет необходимость создания соответствующих институтов. Прежде всего, это относится, к институциональному обеспечению объективной и независимой профессиональной оценки стратегических последствий каждого инновационного предложения, независимо от источника его возникновения (даже если оно исходит от высшего руководства страны!). Особое внимание следует обратить на информационное обеспечение принятия решений и контроля расходов и результатов.

Предложения по возможным инновационным решениям, должны, в основном, исходить из высокопрофессионального научного сообщества или из перспективного бизнеса. Особенно должны приветствоваться предложения на основе научных проработок ведущих профессионалов. Разумеется, они могут исходить также и непосредственно из властных структур или из других источников. Но и эти предложения подлежат объективной и независимой экспертизе. По каждому предложению необходимо оценивать приращение качества жизни и проводить ретроспективный анализ и коррекции методик прогноза. Важность этого принципа мы обосновали в Разделе10 (стр. 59). Должна быть институционализирована система учёта таких предложений и  оценка их всех на основе единой методики по критерию приращения общего качества жизни на рубль затрат. Это относится и к ретроспективному анализу отклонённых предложений.

Если инновационных предложений возникнет больше, чем “пропускная способность” системы оценивания, очерёдность рассмотрения, в соответствии с теорией линейного программирования, разумно определять по прогнозам приращения качества жизни на рубль затрат.

Подчеркнём особую необходимость систематической экспертизы прогностических расчётов, обосновывающих принимаемые решения. Здесь важно иметь обязательные нормативы экспертной проработки принимаемых решений в указанном выше смысле. Окончательный вывод должен быть также сделан в терминах соотнесения расходов на осуществление предложений и соответствующих изменений качества жизни в пределах горизонта планирования. При этом, еще раз повторимся, необходимы все описанные в Разделе10 (стр. 64) методы пресечения недобросовестного лоббирования и, прежде всего, полная прозрачность всей процедуры и выводов экспертизы, а также ретроспективный анализ её качества для каждой группы или организации, осуществляющих экспертизы.

Как показал опыт работы возглавлявшейся автором, Контрольно-координационной комиссии при мэре Москвы по торгам (см. далее, стр. 181), очень удобно иметь специально аккредитованные экспертные группы. Эти группы должны быть выбраны по конкурсу, а правила их работы должны быть прописаны с учётом сделанных ранее рекомендаций о снижении рисков недобросовестного лоббирования. Имеется в виду: обязательная декларация конфликта интересов, открытость заключений (возможно, с анонимностью экспертов), ретроспективная оценка их качества и подтверждаемости и т.п. Должны также предусматриваться регулярные конкурсы на присвоение, или пролонгацию статуса: “аккредитованная экспертная группа”. Таких экспертных групп может быть несколько, но не слишком много (две-три). Оплата за экспертизы должна производиться по заранее объявленным тарифам. В особо сложных случаях экспертизу разумно поручать нескольким группам, а в случае, когда достаточно одной группы, должны применяться прозрачные правила выбора.

Разумеется, выше речь шла лишь о предложениях, для реализации которых предлагается использовать общественные ресурсы. Если появляются инновационные идеи, которые реализуются самими инициаторами в рамках либеральной модели, то они подлежат лишь упреждающей экспертизе в части выявления возможных негативных стратегических последствий. Для того, чтобы это было возможным, декларация о выпуске нового продукта или услуги должна стать обязательной, разумеется, без нарушения авторского права. При этом, при выявлении необходимости препятствовать их реализации, можно применять лишь экономико-правовые методы, не имеющие обратной силы. Никаких "разрешений" на их реализацию получать не требуется. Более того, по отношению к инновационным продуктам допускается злоупотребление монопольным положением на рынке.

Очень важным, ещё и ещё раз повторимся, представляется именно законодательное закрепление обязательного декларирования всеми привлекаемыми специалистами и ЛПР ситуации конфликта интересов, возникающей при их реальном участии в принятии конкретных решений. Нарушение закона должно предусматривать уголовную ответственность и материальные санкции без срока давности. Американский опыт, как мы уже упоминали, подтверждает высокую эффективность такого законодательства.

Третий концептуальный принцип: любые изменения налогово-правовой среды, стимулирующие снижение выгоды проедания и повышение выгоды созидания не должны быть шоковыми и могут порождать утрату доходов лишь теми компаниями, которые не сумели достаточно быстро найти для себя способ эффективного производства адекватного объёма конкурентоспособной добавленной стоимости.

Если говорить более подробно, речь о том, что императивно необходимо создать для бизнеса радикальные стимулы к созидательной деятельности. Это невозможно, если при проедании национального имущества проблема будет не в том, чтобы получить прибыль, а в том, чтобы её скрыть и "отмыть". Налогово-правовая система, обеспечивающая эти условия, нравится это кому-то или не нравится, должна увеличить налоги на деятельность, связанную с проеданием и радикально снизить налоги на деятельность, связанную с созданием наукоёмкой, глобально конкурентоспособной продукции, имеющей высокую добавленную стоимость, при условии, что распределение добавленной стоимости не приводит к социальным конфликтам.

Напомним, что наукоёмкой продукцией, по определению, считается продукция, в себестоимости которой основная часть издержек приходится на заработную плату и амортизацию прогрессивного технологического оборудования.

Основные принципы построения стимулирующей экономико-правовой системы рассмотрены в Разделах12.5 – 12.7, но применить их шоковым порядком было бы большой ошибкой по двум причинам.

Во-первых, из-за того, что уже неоднократно подчёркнутая нами недостаточная изученность механизмов влияния коррекций налогово-правовой среды на деятельность компаний в условиях либеральной экономики (стр. 123) не позволит сразу и гаранти-рованно, сформировать соответствующую среду с оптимальными параметрами. Важность выбора параметров поясняется на стр. 48, а ошибок нам уже достаточно. Особенно это касается, специально подчеркнём, именно российских условий. При умеренной скорости внедрения можно будет корректировать систему по ходу дела.

Во-вторых, из-за того, что соответствующая перестройка деятельности компаний объективно требует определённого времени, нужно это время компаниям предоставить. Иначе, те, кто не может быстро перестроиться, будут поставлены перед понятным бескомпромиссным выбором: всё потерять, или любыми средствами бороться. В такой ситуации вполне реально ожидать серьёзного всплеска коррупции и даже провокационных выступлений, либо, ещё хуже, возникновение аналога "семибанкирщины", направленной, например, на ускоренную спекулятивную приватизацию той общественной собственности, которая ещё осталась. Последствия ускоренной приватизации в сложившейся ситуации уже рассматривались (стр. 133).

Четвёртый концептуальный принцип: необходимо двигаться к достижению выбранного образа цели с двух направлений (со стороны граждан и со стороны власти), и отказаться от шоковых изменений системы предоставления государственных (публичных) услуг.

Как было показано ранее, для перехода к государству, которое служит гражданам, а не самому себе, необходимо выполнить два условия. Во-первых, нужны специфические государственные институты, которых сейчас нет, а во-вторых, нужны граждане (не подданные!), умеющие взаимодействовать с властью на языке социального контракта. Формирование институтов, обеспечивающих функционирование государства в режиме служения гражданам, нужно, проводить одновременно с расширением практики перехода к контрактной форме оказания публичных услуг, взамен действующей сейчас нормативной формы. Разумеется, лишь там, где это возможно.

Создавая указанные выше институты принятия решений и контроля нужно примириться с тем, что на первых порах они не будут способны функционировать с полной отдачей и оказывать радикальное воздействие на тенденции развития. Соответствующие механизмы и процедуры на начальном этапе будут, в основном, лишь сигнализировать об опасных тенденциях.

С другой стороны, очень важно, чтобы переход к контрактным взаимоотношениям в публичном секторе не проводился шоковым порядком, а автоматически увязывался с появлением граждан, способных к такому взаимодействию. Тем более, ни в коем случае не следует делать это принудительно. Нужно лишь предоставить инициативно формируемым объединениям граждан право перехода к такой форме, чётко сформулировать условия пользования таким правом и, вытекающую из этого права, ответственность, а также (очень важно!) обеспечить передачу средств, которые изымаются у граждан для финансирования действующей нормативной системы в распоряжение объединений граждан, переходящих к контрактным формам.

Нужно ориентироваться на то, что если таких объединений граждан не окажется, то прежняя система, со всеми её недостатками останется неизменной, до тех пор, пока они (объединения) не появятся. Ниже мы приведем примеры, доказывающие, что уже есть граждане, способные к организации контрактных взаимоотношений. Если их опыт, а главное, - сопутствующие выгоды, сделать достоянием гласности, "вирус" социального контракта сам начнёт преобразовывать действующую систему в нужном направлении.

Пятый концептуальный принцип: не следует начинать с ломки того, что, хоть как-то работает и не нужно ожидать, что создаваемые институты и механизмы немедленно приведут к улучшениям. Более того, чтобы не дискредитировать сам замысел, скорость преобразований нужно увеличивать очень осторожно и взвешенно, и даже, как китайцы, порой притормаживать. Китайцы знают, что часто, для того, чтобы стимулировать человека на конкретное действие, нужно ему в этом слегка препятствовать.

Переход от патерналистского управления и "отеческой заботы" к служению инициативным гражданам на основе социального контракта и оптимизационного управления не должен начинаться с обвального прекращения "отеческой заботы" и ликвидации всякого управления. Сначала должны набрать "критическую массу" изменения менталитета и появиться опыт и механизмы контрактных взаимоотношений граждан и тех, кто оказывает публичные услуги.

Думается, что нет необходимости приостанавливать действие соответствующих законов и кампанию по выявлению незаконных доходов ЛПР, хотя, по нашему мнению, это не даст весомого результата, даже если добавить и скрупулёзный учёт расходов. Эти меры не могут заменить эффекта, который получится, если сама система получит институциональную защиту от коррупции. Несомненно, однако, положительное воздействие этой меры на общественное настроение.

Как показал опыт Ли Куан Ю в Сингапуре наиболее трудным, но наиболее эффективным является применение жёстких антиоррупционных мер даже по отношению к своим друзьям. Это, говоря образно, может оказаться хорошей “артподготовкой” к легализации по-настоящему действенных, системных мер.

14.          Первоочередные конкретные действия

Слово "первоочередные" употреблено в заголовке в том смысле, что они в первую очередь вытекают из представлений автора. Что касается реальной очередности практических действий, то её придётся вырабатывать при дальнейшей проработке механизма управляемой эволюционной трансформации с учётом складывающейся ситуации.

Непростым является формирование предложений по организационному механизму, с помощью которого будут вырабатываться, и запускаться в работу конкретные предложения по модернизации системы оптимизационного управления либеральным обществом. Решение зависит от предпочтений того, кто возьмёт на себя ответственность за эту работу в целом.

Опыт автора, например, показал, что создание при мэре Москвы, задолго до появления известного Закона №94, Контрольно-координационной комиссии по торгам, не являющейся структурным подразделением мэрии, но наделённой небольшими финансовыми ресурсами и самыми незначительными полномочиями (в основном, - экспертиза документов, а также анализ и разрешение конфликтов), послужило стартом упорядочения закупочной деятельности. Впоследствии это привело к созданию специализированного подразделения в структуре Правительства Москвы – Тендерного комитета и, в некоторой степени, даже повлияло на российское законодательство.

Учитывая изложенное, мы условно предположим наличие главного координатора проекта модернизации государственного управления (ГКП) и наличие при нём Контрольно-координационной комиссии по внедрению оптимизационного государственного управления с Экспертным советом (ККОУ). При определении функций и полномочий Комиссии полезно воспользоваться опытом проекта “Reinventing Government” (стр. 126), руководитель которого имел весьма высокий ранг (вице-президент США). Комиссия должна прозрачно распоряжаться  определёнными финансовыми ресурсами для финансирования подготовительных работ по реализации проекта и для оплаты привлекаемых экспертов. В обязанности комиссии, помимо всего прочего, входит публикация специальных регулярных докладов о состоянии целевых показателей, учитываемых в модернизированной системе управления и выработка предложений для ГКП по конкретным организационно-правовым и экономическим инициативам. Превращение инициатив в решения должно осуществляться с помощью общепринятых законных процедур. Отличие лишь в том, что решения должны формироваться по стандарту, сформулированному на стр. 174, и бескомпромиссно обязательно дополняться информацией об имеющихся экспертизах научной обоснованности мер, что максимально снижает возможности ЛПР недобросовестно влиять на решения (стр. 64, 101).

Помимо перечисленных полномочий, для рассматриваемой Комиссии, при отработке и продвижении одобренных ГКП предложений, организационно обеспечиваются возможности оперативного взаимодействия (прежде всего, в части получения Комиссией достоверной информации) с действующими органами представительной, исполнительной и судебной власти, а также со всеми действующими статистическими, контрольными, и аналитическими службами. Комиссия также в обязательном порядке проводит (организует) объективную текущую и ретроспективную экспертизу альтернативных предложений, а также инициирует и регламентирует переподготовку управленческих кадров и формирование соответствующих специальных курсов в ВУЗах.

Конкретные действия должны предприниматься в самых различных направлениях и прежде всего, в таких как:

- пропаганда идей, формирование общественного сознания, воспитание детей и молодёжи;

- стимулирование развития научных основ оптимизационно-го государственного управления либеральным обществом;

- упреждающее формирование институтов оптимизационно-го государственного управления устойчивым развитием либерального общества.

- радикальное повышение прозрачности бюджетных расхо-дов и институционализация объективной оценки полученных результатов и обеспечения бескомпромиссной ответственности;

- разработка и внедрение методик принятия локальных бюджетных решений, обеспечивающих общесистемную оптимизацию целевых показателей развития (качество жизни, уровень потребления и т.п.).

- введение и непрерывная коррекция стимулирующей соста- вляющей налогообложения;

- расширение объёма государственных (публичных) услуг, предоставляемых с ориентацией на конечный результат и на возможность эффективной конкуренции с частным сектором, при обеспечении полной транспарентности затрат и результатов;

- стимулирование возникновения и развития конкретных подсистем контрактных взаимоотношений публичного сектора и  граждан.

- адекватная перечисленным задачам коррекция правового поля.

Перечисленные меры, повторимся, должны поддерживаться традиционными мерами подготовки молодых специалистов и переподготовки действующих управленческих кадров.

На самом деле, в предыдущих разделах наших заметок фактически содержатся основные рекомендации по реализации основных мер, включённых в приведенный перечень. Однако, по многим причинам, показалось целесообразным, помимо предыдущих общих, и, к сожалению, - многословных, рассуждений, дать здесь возможно более компактное разъяснение большей части этих мер. При этом, разумеется, уже нет возможности детально расписывать организацию работ в каждом из указанных направлений. Подробные пояснения мы позволим себе только в особых случаях, когда предыдущего изложения оказывается недостаточно. В остальных случаях, это, при наличии востребованности, без особых принципиальных трудностей, может быть, сделано в ходе дальнейшей работы. В случае затруднений, автор готов оказать необходимые консультации, или связать разработчиков с компетентными специалистами. Здесь мы ограничимся лишь теми комментариями, которых невозможно избежать.

Пропаганда идей, формирование общественного сознания, воспитание детей и молодёжи. Такая работа совершенно необходима и чрезвычайно важна, однако здесь ей будет уделено лишь незначительное внимание, по той причине, что автор не специалист в этой сфере. Однако, он полностью согласен с теми, кто считает, что целенаправленное формирование некоторых идеологических установок и жизненных принципов очень важно. От того, какие сказки и истории рассказывает детям бабушка или маменька, очень многое зависит. В деле пропаганды, конечно, есть тонкая грань между идеологическим оболваниванием и формированием здоровых моральных устоев. Думается, что второе – это нормы для всех членов общества, а оболванивание ориентировано только на подданных, на людей второго сорта. Однако, оставим этот вопрос специалистам.

Сразу следует оговориться, что автор не примыкает к точке зрения тех радикалов, которые считают, будто бы сказка: «По щучьему велению», должна стать запретной литературой, так как она, якобы, формирует неправильную, даже паразитическую, жизненную философию. Эта сказка, помимо всего прочего, говорит о том, что нужно делать добрые дела, и что добро обязательно вернётся, к доброму человеку сторицей. Трудно увидеть в такой постановке какой-то вред. Но, например, неплохо также знать и немецкую историю о маленькой девочке. Гретхен, которая, будучи в гостях у своего знакомого мальчика, Ганса, заплакала, увидев, что у них в доме, в конюшне, хомут подвешен на плохо вбитом гвозде. Когда девочку спросили о причине её слёз, она сказала, что не исключено, что они с Гансом поженятся и на родившегося у них ребёнка, может свалиться этот хомут. Думается такой пример тоже полезен для формирования продуктивного менталитета, азов стратегического мышления. Но всё это, очевидно, лишь фрагменты рассуждений. Необходима серьёзная профессиональная проработка.

В любом случае, представляется несомненным, что как можно большее число людей должны прочитать и "разместить в своих мозгах" книгу Радое Домановича: «Страдия» и рассказ Аркадия Аверченко: «Слепцы»

Книжка «Страдия» написана сербским сатириком Радое Домановичем более ста лет тому назад, в 1902 году. В ней описана страна с очень странными порядками: плохо управляемая и насквозь поражённая коррупцией, питаемой абсолютной безответственностью её часто сменяющихся правительств. В частности, путешественник, посетивший эту страну и удостоенный приёма у министра сельского хозяйства, с удивлением обнаружил, что министр, в основном, занимается не сельским хозяйством, а коллекционированием редких книг. Министр объяснил это тем, что ему удалось принять очень хороший закон о сельском хозяйстве. В том законе было записано: «Зерновые и посевы вообще должны вызревать повсеместно и в достаточном количестве». При таком законе, разумеется, можно вообще не заниматься снижением цены продовольственной корзины (Приложение 3).

Книга «Страдия» легко доступна через ИНТЕРНЕТ, но трудно удержаться, чтобы не дать в Приложении 4 описание заседания клуба депутатов парламента (Скупщины) этого государства или рассуждения о свободных выборах. Как не вспомнить фразу, размещённую в самом начале книги Екклесиаста: "Что было, то и будет, и что делалось, то и будет делаться; и нет ничего нового под солнцем. Бывает нечто, о чём говорят: ‘смотри, вот это новое’, но это было уже в веках, бывших прежде нас". Вот уж, поистине святая, правда!

Рассказ Аверченко «Слепцы» совсем короткий, но очень важный для тех, кто пишет законы. Его также легко найти в ИНТЕРНЕТ. Суть дела простая. В рассказе описана эволюция, на пути от идеи до "правоприменительной практики", закона, предложенного честным и сострадательным молодым писателем. Этот писатель случайно встретился с королём и раскритиковал его за плохие законы. Король временно посадил самого писателя на трон и предложил ему написать хотя бы один хороший закон. Писатель сказал, что это может быть, например, закон, предписывающий полиции заботиться о сопровождении слепцов на улицах. Король, сказав: "Бедные слепцы" убыл в отпуск.

Через некоторое время писатель, выглянув в окно из королевского дворца, увидел, что, ссылаясь на новый закон о слепцах, какого-то беднягу волокут в полицейский участок. Проследим эволюцию этого закона, предложенного от чистого сердца.

1. Писатель (ВРИО короля) - министру: хорошо бы издать закон о провожании полисменами слепцов и об охранении сих последних от разрушительного действия внешних сил, как-то: экипажи, лошади, ямы и прочие препятствия.

2. Министр – градоначальнику: не допускать слепцов ходить по улицам без провожатых, а если таковых нет, то заменять их полисменами, на обязанности которых должна лежать доставка по месту назначения.

3. Градоначальник – начальнику полицииТам слепцы по городу, говорят, ходят без провожатых. Этого не допускать! Пусть ваши полисмены берут одиноких слепцов за руку и ведут куда надо.

4. Начальник полиции – начальникам частей: Нам сообщили о новом законе, по которому всякий слепец, замеченный в шатании по улице без провожатого, забирается полицией и доставляется куда следует.

5. Начальник части – сержантам: Всякого слепца, который шатается без толку по улице, мешая экипажному и пешему движению, — хватать и тащить куда следует”.

6. Сержанты – полисменам: Если вами будут замечены слепцы, бродящие по улицам, хватайте этих каналий за шиворот,  и волоките в участок!

Этот рассказ научил бы тех, кто предлагает реформы думать не только о тексте законов, но и о том, как они будут реализовываться. Может быть, на этом примере читатель ещё раз убедится, что приведенные на стр.100 жёсткие требования к законам, обеспечивающие их правильное исполнение, не такие уж "жесткие". Ведь очень хочется, чтобы мы все жили в такой стране, в которой не звучал бы, постоянно горестный вздох: “Бедные слепцы!”.

Ещё раз подчеркнём, что приведенные соображения лишь небольшая часть всего комплекса очень важных мер по формированию адекватного предлагаемым преобразованиям общественного сознания. Однако хотелось бы подчеркнуть, что упомянутые литературные произведения оказали, например, весьма заметное влияние на формирование взглядов автора, изложенных в данных заметках.

Сделаем лишь одно дополнительное замечание в связи с необходимыми мерами по формированию общественного сознания. Речь о взаимоотношениях старшего поколения и молодёжи. Дело в том, что молодёжь, весьма критически, относится к старшим. Это, отнюдь не простое, явление называется ювенальным нигилизмом. Оно, иногда, вызывает серьёзные конфликты поколений. Не стоит бороться с таким поведением молодёжи, цитируя байку о том, как некий юноша говорил: "Когда мне исполнилось 14 лет, я понял, что мой отец – страшный дурак, но к 20 годам я обнаружил, что отец умнеет прямо на глазах". Этот рассказ может погасить критический энтузиазм молодых, что в высшей степени нежелательно.

Ювенальный нигилизм – важное генетическое свойство человека. Оно не просто полезно, оно совершенно необходимо, для того, чтобы человечество могло адаптироваться к изменению условий жизни. Но и полностью полагаться на него тоже опасно. Нужен определённый баланс ювенального нигилизма и его противоположности - геронто-консерватизма. Один из аспектов роли преемственности в формирования общественного сознания рассмотрен в Разделе11.5 (стр. 82).

Конечно, каждое новое поколение может с нуля создать геометрию, но на создание тригонометрии у него просто не хватит времени. Ещё Исаак Ньютон объяснял, как важно "стоять на плечах гигантов", Когда Владислав Сурков, говоря о молодёжи, фетишизирует "постоянное отрицание ею традиций" (см. журнал "Однако" №45(61), стр. 20), то его не следует осуждать, а следует лишь слегка поправить.

Каждую традицию нужно регулярно пересматривать, но далеко не все и сгоряча отменять. Полезно задуматься, почему китайцы, не ломая многих старых (вплоть до конфуцианства) традиций намного обогнали Россию в проведении реформ, и почему нет примеров длительного существования стран, где ради экономии убивают стариков и где, например, поломана традиция негативного отношения к популяризации нетрадиционной сексуальной ориентации. Речь именно о популяризации, а не о самом существовании. Это всё, как легко понять, лишь фрагментарные примеры.

Стимулирование развития научных основ оптимиза-циионного государственного управления либеральным обществом имеет основополагающее значение при переходе к принципу ответственного служения власти гражданам. Либеральная экономика знаний, не может управляться без опоры на науку. В основном тексте были указаны основные научные направления, которые необходимо развивать. В данном разделе мы их только перечислим:

- научное обоснование нормативной стратификации общества, необходимой для формирования демократической  социальной политики (Раздел12.2);

- разработка теоретических обоснований выбора горизонта планирования с учётом нахождения компромисса между желательным его увеличением и уменьшением достоверности прогнозирования по мере такого увеличения;

- выработка предложений по рациональным стандартам потребления в увязке с ВВП и произведенной добавленной стоимостью, в среднем, и по стратам;

- научное обоснование и согласование с органами представительной власти и общественными организациями стандартной методики оценки качества жизни для разных социальных страт и общества в целом (Раздел12.2);

- разработка методов конструктивного учёта экспертных оценок долговременных тенденций (ФОРСАЙТ – прогнозы) в математических моделях для среднесрочных (25 лет) прогнозов;

- разработка прогностических моделей, обоснование выбора переменных, которые следует использовать в прогностических моделях и при конструировании взаимосвязи соответствующих запасов и потоков макроэкономических моделей и качества жизни в пределах горизонта планирования (Раздел12.2);

- инвентаризация инструментов стратегического оптимиза-циионного управления устойчивым развитием либерального общества, разработка научных методов оценки их воздействия на качество жизни различных социальных страт и общества в целом, а также формирование методик оценки влияния отдельных локальных управляющих воздействий на его изменения (Разделы 12.3-12.5);

- разработка формализованных методик и процедур оценки и мониторинга национального имущества и национального дивиденда, а также методов оценки влияния управленческих решений на эти показатели (Раздел12.6);

- интенсификация научных исследований в сфере стимулирующего налогообложения в целях радикального снижения выгодности частнопредпринимательской деятель-ности, связанной с проеданием национального имущества и, напротив, повышения выгодности создания конкурентоспособ-ных товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью, а также стимулирующих использование национальных ресурсов в целях максимизации национального дивиденда (Раздел12.7);

- разработка и внедрение практических методик принятия локальных бюджетных решений, обеспечивающих общесистем-ную оптимизацию целевых показателей развития (качество жизни, уровень потребления и т.п.);

- разработка рекомендаций по формированию структуры ВВП, максимально использующей имманентные конкурентные преимущества российских регионов.

Очевидно, что этот список не является исчерпывающим. В настоящее время в России, к счастью, ещё имеется достаточное число научных учреждений и специалистов, которые могут и дополнить его, и справиться с этими и подобными задачами. Привлечение этих организаций, помимо непосредственной пользы будет способствовать дальнейшему развитию российской социально-экономической науки. Мы отдаём себе полный отчёт о том, что в настоящее время в органах власти недостаточно специалистов, которые могут, например, грамотно подготовить и провести конкурс на проведение тех или иных работ из представленного списка. Решить эту проблему может лишь интенсивная целевая переподготовка управленческих кадров.

Упреждающее формирование институтов оптимиза-ционного государственного управления устойчивым развитием либерального общества требует, прежде всего, официального утверждения перечня социальных страт (категорий), качество жизни которых учитывается при оптимизационном управлении (стр. 111). При этом нужно сформировать и утвердить перечень показателей, характеризующих качество жизни в каждой страте и методику его объективного мониторинга. Эти данные должны публиковаться в регулярных государственных докладах, подготавливаемых независимой экспертной структурой, аккредитованной или специально созданной для этой работы. Данные мониторинга используются для коррекции прогностических расчётов. Должна быть также организована или аккредитована специальная структура, готовящая сводный государственный доклад о качестве жизни и в частности, об уровне и качестве потребления.

Непростым предполагается процесс выработки стандартной методики оценки интегрального качества жизни для общества в целом, исходя из показателей качества жизни разных социальных страт (Раздел12.2). Помимо систематических дебатов на уровне представительной и законодательной власти здесь потребуются давать быстрые профессиональные прогнозы социально-экономических последствий вариантов решений. Для этой цели должны быть аккредитованы научные учреждения и установлен действенный контроль качества их работы, преимущественно на основе взаимной конкуренции по конечным результатам и ретроспективному анализу качества рекомендаций.

Необходима также чёткая инвентаризация инструментов стратегического оптимизационного управления устойчивым развитием либерального общества (стр. 115) и разработка научных методов оценки их воздействия на качество жизни различных социальных страт и общества в целом (стр. 111). Это также должно быть организовано как систематическая работа на самом высоком профессиональном уровне с регулярной публикацией официальных государственных докладов. Её методология и смысл результатов должны быть включены в программы переподготовки управленческих кадров.

В соответствии с содержанием Раздела12.5 (стр. 129), образ цели предлагаемой трансформации системы государственного управления формулируется как снижение интенсивности проедания национального имущества и обеспечение максимального национального дивиденда.

Если сказать строго – речь о получении максимального национального дивиденда от всех форм использования национального имущества.

Это, очевидно, невозможно, если не будут разработаны процедуры оценки и мониторинга национального имущества и национального дивиденда. Здесь потребуется использование информации от действующих федеральных и местных статистических служб, и объединение баз данных всех подразделений, связанных с имущественными вопросами, на едином портале (реестр национального имущества - РНИ). Агрегированная информация по национальному имуществу и соответствующим доходам должна быть в открытом доступе, а полная информация должна существовать и быть доступной контрольным органам, специально аккредитованным лицам и высшему руководству.

Изменение состава общественного имущества, без отражения в РНИ, должно рассматриваться как должностное, или даже уголовное, преступление. Таким же образом должно квалифицироваться и падение национального дивиденда вследствие изменения статуса национального имущества. Важно также, чтобы было доступно и имя ЛПР, которое приняло, или лоббировало соответствующее решение, а также информация о том, декларировало ли оно ситуацию конфликта интересов.

Необходимы также специальные службы, занимающиеся оценкой коррупционных рисков. Напомним, что по нашей концепции коррупционные риски и события коррупции разные вещи. Конечно, коррупционные риски можно выявлять и оценивать чисто умозрительным путём. Однако, как показал наш опыт, ценнейшую информацию по коррупционным рискам могут, при правильной методике анализа, дать судебные дела о коррупции, даже в случае оправдательных приговоров. Не менее полезны также и бездоказательные жалобы  населения. Дело в том, что каждый из таких случаев, даже если и не подтверждает юридически событие коррупции, сигнализирует о ситуациях в системе принятия решений, где коррупция возможна, то есть существует коррупционный риск. Это означает, что если мы оценим потенциальный ущерб от единичного акта, учтём общий объём принимаемых решений данного конкретного типа и зададимся определённой вероятностью появления в системе принятия решений данного типа недобросовестных ЛПР, то получим цифру, характеризующую коррупционный риск для данного фрагмента системы принятия решений. Это позволит правильно выбрать приоритеты для коррекции системы принятия решений, что очень важно, так как исправить всё и сразу, - невозможно, а затраты усилий и времени на исправление каждого фрагмента слабо зависят от величины риска. Поэтому, при ограниченных ресурсах, лучше начинать работу с теми фрагментами, где риски наибольшие.

Радикальное повышение прозрачности бюджетных расходов и институционализация объективной оценки полученных результатов и обеспечения бескомпромиссной ответственности

В принципе, необходимость данного комплекса мер уже неоднократно обосновывалась и подчёркивалась и не только нами. Много говорить на эту тему снова нет необходимости. Но работа здесь предстоит колоссальная, а противодействие будет, как говорится, “не на жизнь, а насмерть”.

Прозрачность бюджетных расходов, по нашим представлениям, должна быть тотальной, вплоть до каждого платёжного поручения, разумеется, в сочетании с агрегированной информацией. Это, в общем-то, соответствует и международной практике. В одном из американских городов автор знакомился с проектом бюджета, представленного Городскому совету для утверждения. Разумеется, депутатам раздавался проект бюджета, где расходы были представлены в агрегированном виде. Для каждого департамента указывалось всего пять-шесть агрегатов. Но в электронном виде можно было увидеть все элементарные расходы, из которых формировались агрегаты, вплоть до зарплаты каждого сержанта полиции, каждого полицейского и любого городского служащего. Выше приводилась также информация о прозрачности расходов жилищно-коммунальных служб в Вене (стр. 43). Конечно, в нашей стране добиться такой прозрачности не просто, но очевидно, что она гораздо надёжнее защитит страну от коррупции, чем самый скрупулёзный анализ доходов и расходов ЛПР.

Представляется необходимым, чтобы вся информация о доходах и расходах была сосредоточена в общедоступной базе и обновлялась ежесуточно. Законодательно должны определяться только ограничения на доступ к этой информации, а все остальное должны быть открыто, с возможностью, при необходимости, добраться до каждой платёжки. Разумеется, должен существовать контингент независимых, анонимных для контролируемого, экспертов которым доступна абсолютно вся информация.

Несколько слов об ответственности ЛПР. Здесь опять приходит на ум пример из американской практики. В частности в США действует законодательство, согласно которому, во всех случаях, когда наблюдаются неприятности с ливневыми стоками, происходит арбитражное или судебное разбирательство. Если уровень осадков не признаётся форс-мажорным, то выясняется: правильно ли спроектированы стоки, и осуществлены ли они в соответствии с проектом. По результатам либо проектировщик, либо строитель лишается лицензии. Если ситуация оказалась форс-мажорной, могут быть внесены коррекции в правила обустройства стоков. Точно на таких же принципах следует организовать институт ответственности за результаты государственного управления. Если ЛПР нарушило процедуру обоснования решений, то оно должно быть наказано, вплоть да освобождения от занимаемой должности, а при сокрытии ситуации конфликта интересов – уголовного преследования. В противном случае санкции применяются к консультанту.

Поскольку тотальная прозрачность и бескомпромиссная ответственность делают коррупцию практически невозможной, это может вызвать мощное противодействие реализации данных мер со стороны чиновничьего аппарата. А если победит право, то многие чиновники могут вообще не захотеть работать в системе, где коррупционные доходы равны нулю. В СМИ неоднократно озвучивалась мысль, что для пресечения коррупции чиновникам нужно больше платить. Думается это, в целом, - ошибочное утверждение. Во-первых, на взгляд автора, если зарплата не удовлетворяет работника это лишь повод для смены места работы, но не для недобросовестности. С этим не все согласны, но как сказано в Евангелии “Кто может вместить, да вместит!” (Мф.19.8-12). Во-вторых, если человек этого “не вместил”, его не исправить повышением оклада.

Несмотря на сказанное, представляется, что при наличии мэдисоновских механизмов внутреннего и внешнего контроля, некоторое повышение заработков госслужащих в прозрачной системе вполне обосновано, однако его надо производить только в увязке с индексом прозрачности расходов и успешностью работы. Грубо говоря, максимально возможное повышение ставок в подразделении возможно только при условии, если 100% расходов полностью доступны для любого внешнего контроля, а независимые оценки по конечному результату, свидетельствуют об эффективном использовании бюджетных средств.

Разработка и внедрение практических методик принятия локальных бюджетных решений, обеспечивающих общесистемную оптимизацию целевых показателей развития (качество жизни, уровень потребления и т.п.). Следует сразу сказать: весьма заманчивая, на первый взгляд, централизация управления работой всего гигантского аппарата государственной власти, вовлечённого в принятие управленческих решений, по критерию обеспечения высокого качества жизни, практически невозможна. Необходимы такие процедуры, которые позволяют различным подразделениям работать относительно независимо. При этом, системное согласование должно обеспечиваться не централизованным командованием, а соответствующим выбором локальных критериев оптимизации для каждого подразделения. Это, по существу и предусматривается принципом TQM (см. стр. 121).

Если рассматривать всю эту сложнейшую работу государственной власти с теоретической точки зрения, то её можно понимать как задачу нахождения оптимума функции многих переменных с помощью параллельно работающих, слабо связанных между собой устройств (служб). В теории соответствующие методы оптимизации хорошо проработаны. Наиболее часто применяемый среди них, так называемый, "метод Гаусса – Зейделя". Он позволяет в большинстве случаев найти экстремум функции многих переменных, используя лишь вычисления частных производных критерия оптимизации по отдельным параметрам.

Идея метода Гаусса-Зейделя относительно проста. Он успешно используется как при решении оптимизационных задач с помощью ЭВМ, так и при оптимизационном управлении сложными реальными объектами. Для нахождения глобального экстремума необходимо в каждой конкретной точке пространства аргументов (управляющих воздействий) рассчитать (оценить) производную критерия по соответствующей переменной и изменить её на некоторую величину, в направлении улучшения критерия, после чего повторить оценки производных. Доказано, что во многих случаях эта процедура приводит к точке в пространстве переменных, в которой достигается глобальный экстремум соответствующей функции. Как говорят, процесс оптимизации "сходится" к глобальному экстремуму. При оптимизации реальных объектов такая процедура приводит  к успеху далеко не всегда. Но ее обычно удаётся сделать "сходящейся" фактически за счёт учёта каких-то дополнительных взаимосвязей в реальном объекте. Кстати говоря, при наличии нескольких однотипных объектов управления, часто применяют модификацию метода Гаусса-Зейделя, состоящую в том, что оптимизируемое управляющее воздействие на эти однотипные объекты подается немного не одинаковое. Например, в одном регионе можно установить какой-то налог немного меньше, чем в соседнем. Сопоставление экономической динамики может дать рекомендации по коррекции налоговой системы. Мы приводили интересный пример подобной ситуации в штатах Вайоминг и Нью-Хемпшир, в США (стр. 121).

Предельно упрощая, можно рекомендовать следующий приём. Для каждой службы принимающей решения о целесообразности включения тех или иных позиций, например, в расходные обязательства (первый пункт в технологической цепочке на стр. 51), должны быть регламентированы процедуры, определяющие прирост качества жизни в увязке с приростом (уменьшением) затрат. Допустимыми можно считать такие расходные обязательства, наличие которых порождает повышение качества жизни в смысле Раздела12.2, а при ограниченных ресурсах – те, где такой прирост максимальный, или превосходит некоторый порог. Если отсутствуют расчётные модели позволяющие делать такие оценки, следует применить аппарат когнитивного моделирования (стр. 124). Если даже в рамках этого аппарата не удаётся выявить полезность соответствующих расходных обязательств, от них следует воздержаться. При несовпадении реальной динамики качества жизни с прогнозами мы рекомендовали коррекцию прогностических моделей, что постепенно приведёт к управлению на основе знаний. Аналогичные процедуры применимы и для других элементов, рассмотренной на стр. 51, технологической цепочки.

Процесс формирования высокого качества жизни на основе предлагаемой методики может показаться слишком медленным, но не следует забывать, что в рамках той процедуры, к которой мы привыкли, он безуспешно длится почти сто лет. При этом, можно гарантировать, что качество управления заведомо будет не хуже, чем это имеет место сейчас.

В заключение заметим, что описанные выше алгоритмы многим, к сожалению, могут показаться непонятными. Это является ещё одним аргументом в пользу высказанного тезиса о необходимости соответствующего повышения квалификации управленческих кадров. Автор готов оказать консультативную помощь при реализации данных предложений.

Расширение объёма государственных услуг предоставляемых с ориентацией на конечный результат и возможность эффективной конкуренции с частным сектором, при обеспечении полной транспарентности затрат и результатов является очень важной составляющей работы по оптимизации распределения функций между публичным и частным сектором. В данном разделе придётся дать более подробные пояснения.

В настоящее время услуги публичного сектора осуществляются при таких правилах их финансирования и контроля исполнения, что невозможно обеспечить конкуренцию общественного и частного сектора и всеобъемлющий анализ эффективности использования средств. Наличие закона, предусматривающего привлечение для такой работы частных организаций по конкурсу, в подавляющем большинстве случаев, не решает, как мы выяснили в Разделе8, проблем эффективного использования бюджетных средств и борьбы с коррупцией. Последние дела о коррупционном завышении тарифов в ЖКХ Саратовской области сигнализируют, по крайней мере, о наличии соответствующих коррупционных рисков.

Действительно, если, например, мы хотим обеспечить хорошее состояние дорожного хозяйства и улично-дворовой сети в крупном городе, мы должны обеспечить исполнение множества различных, взаимосвязанных работ. Нужно поддерживать в удовлетворительном состоянии дорожное покрытие, чинить тротуары, дорожные знаки, а также нанять людей на посадку деревьев, на устройство газонов, устройство дорожек и тому подобные фрагментарные работы. Для каждой такой работы можно по конкурсу нанять исполнителя. Однако при этом отсутствует ответственный исполнитель социального заказа под названием "хорошая уличная инфраструктура", а комплексный контроль всей совокупности работ практически невозможен. Получается как в известной сценке Аркадия Райкина: неизвестно кто сшил костюм. Одновременно такой подход стимулирует коррупцию в цепочке исполнитель-заказчик в целях снижения качества работ. Плохо работая, исполнитель выгадывает не только за счёт снижения издержек. Низкое качество имеет, как известно, меньшую себестоимость. Ещё опаснее то, что если фирма, осуществляющая ремонт дороги, сделает свою работу так, что дорога будет служить столько же, сколько служат дороги инков, очень скоро она останется без работы. Гораздо выгоднее коррумпировать тех, кто принимает работу, и делать плохо.

Помимо отмеченных недостатков, фрагментация системно единой услуги резко удорожает процесс принятия решений и увеличивает возможности коррупции на этой стадии. Отказаться в такой ситуации от государственного заказчика, и поручить дело частному управляющему просто невозможно. Это значит, что и конкуренции общественного и частного сектора не будет, а будет коррупция, завышение государственных расходов, при отсутствии качественной уличной инфраструктуры.

В целях обеспечения возможности конкуренции общественного и частного сектора и  снижения издержек на принятие решений представляется весьма разумным использовать метод гарантированной закупки комплексных, интегрированных услуг для государственных или городских нужд [32].

Вместо перечисленного набора фрагментарных работ  можно, на конкурсной основе, заказать частной или государственной (муниципальной) структуре за бюджетные деньги “хорошо обустроенную уличную инфраструктуру”, то есть хорошую улицу с нужным комплексным обустройством. Платить деньги в полном договорном объёме исполнителю можно будет только в том случае, если вся такая уличная инфраструктура фактически предоставлена заказчику, в полном соответствии с контрактом. При отклонении от стандарта, даже если всего лишь не убран снег, – уплачивается адекватная неустойка. Если цена этой услуги прозрачна, то в такой ситуации вполне реальна конкуренция частного и общественного сектора. Более того, при разумных условиях контракта, полностью меняется мотивация исполнителя. Если, в новой системе, он сделает дорогу, которая будет служить много лет, он будет получать деньги по этому договору, "ничего не делая". А конкуренция разных исполнителей обеспечит, выравнивание нормы прибыли.

Принцип интегрированной услуги можно применять достаточно широко. Например, вместо того, чтобы закупить по конкурсу автобусы, потом горючее, потом масла, потом ставить машины на обслуживание в какой-то технический центр, можно просто заказать частной или государственной компании услугу в виде предоставления бюджетному заказчику транспортного маршрута в комплексе, предусмотрев уплату адекватных неустоек в случае ненадлежащего исполнения заказа. Эксперимент по переходу к такой системе планировался для организации автобусного обслуживания маршрута: метро «Речной вокзал» - Зеленоград. Предварительные оценки показали, что можно было ожидать значительного улучшения качества обслуживания, но по ряду бюрократических причин эксперимент не состоялся.

В зарубежной практике есть даже примеры использования такого подхода для обеспечения хорошего экологического состояния какого-то объекта, например, реки или городского района [33]. Применение такого подхода в наших условиях чревато тем, что не будут приниматься необходимые меры по обеспечению баланса производственных и экологических требований. Для того, чтобы не платить неустойки по плохому качеству среды, исполнитель будет иметь стимулы добиваться  запрещения всех видов производственной и транспортной деятельности, что, очевидно, тоже может радикально снизить качество жизни. Если, однако, плата за хорошую экологию будет увязана с ВРП или другими региональными экономическими показателями, у исполнителя появляются стимулы помогать бизнесу в решении экологических проблем.

Итак, вместо фрагментарных услуг нужно стараться покупать интегрированную услугу. При этом надо четко понимать, что в данном случае речь идёт именно об “услуге под ключ”. Заказчик следит лишь за тем, как насколько полно и качественно производится конечная услуга и может полностью игнорировать вопросы организации и материального обеспечения производственного процесса. Это, помимо всего прочего, позволяет просто организовать достижение главной цели – создание удобных условий для конкуренции частного и публичного секторов.

Не нужно забывать, что поставка и "хорошей дороги" и заказных маршрутов городского транспорта, для своего успешного исполнения заставляют исполнителя планировать свою работу в пределах относительно длительного горизонта и, как правило, требуют определённых инвестиций. Поэтому, переходя к предлагаемой системе гарантированной поставки интегрированной услуги, следует обязательно заключать контракты на длительный срок. При этом должны предусматриваться права заказчика на обоснованное расторжение контракта, разумеется, при справедливой компенсации потерь исполнителя, не связанных с его ненадлежащей работой. Соответствующие механизмы известны, но, именно в силу известности, ради сокращения текста, здесь не приводятся.

Стимулирование возникновения и развития конкретных подсистем контрактых взаимоотношений публичного сектора и граждан является, по нашим оценкам, одним из решающих факторов, стимулирующих внедрение философии контрактных взаимоотношений граждан и власти. Несмотря на то, что все перечисленные меры абсолютно необходимы и очень важны, нельзя не признать, что их реализация в стране, населённой не гражданами, а подданными приведёт к появлению государства социального контракта лишь через десятки, если не сотни лет. Вряд ли разумно столько лет "водить российский народ по пустыне". Поэтому наряду с перечисленными, повторимся, абсолютно необходимыми, "теоретическими", институциональ-ными упреждающими мерами, необходима интенсивная практическая "воспитательная" работа с населением. Конечно, здесь нужно задействовать и школу, и СМИ. Но, пожалуй, главное это то, что американцы (опять американцы!) называют: "On the job training" (Обучение в процессе работы). Для ускорения процесса преобразований, наряду с мерами по  институционализации социального контракта, необходимо стимулировать формирование из подданных настоящих ответственных граждан, предоставив инициативным подданным возможности, объединившись, выполнять гражданские функции (работу) в новом ключе.

Поскольку, как уже отмечалось, в России нет традиций чётких договорных отношений граждан и власти, возникает, уже ставившийся нами, естественный вопрос: каким образом можно “заразить” Россию философией гражданственности? Как уже было сказано, плохо представляется, что это может быть декретировано сверху вниз. С учётом всех приведённых нами соображений, единственно реальным представляется насаждение вируса социального контракта не сверху вниз, а наоборот, снизу вверх. В этой работе роль общественных организаций, роль гражданского общества трудно переоценить.

Представляется, что если удастся в каких-то сферах добиться тотального общественного контроля бюджетных (общественных) расходов со стороны тех граждан и структур, в интересах которых они осуществляются, то это уже начало, охваченного положительной обратной связью, процесса перехода от патерналистского государства к государству социального контракта. В каких сферах жизни граждан такое возможно? На наш взгляд, существуют, по крайней мере, четыре направления.

Наиболее естественно это делать в сфере ЖКХ. Не нужно забывать, что жилищный сектор, даже в странах, где существуют конкурентные стимулы снижения издержек, – это не менее 25% ВРП, А у нас, к сожалению, даже больше, так что игра стоит свеч.

В организации оплаты ЖКХ у нас действуют стереотипы, наследуемые от развитого социализма. Это не соответствует идее либерального общества. Либерализм, в нашем понимании должен состоять отнюдь не в том, что государство уменьшает дотации и централизованно назначает тарифы в угоду тем, кто "конкурирует" лишь с контрольными органами за право распиловки собираемых коммунальных платежей, почти без всякой обратной связи по конечному результату и без бескомпромиссных стимулов снижения издержек.

Совершенно непонятно, почему плательщики коммунальных платежей утрачивают контроль над их использованием немедленно, после того, как они их внесли. И почему во всех домах тарифы должны устанавливаться централизованно? Почему жильцы, за счёт собственной инициативы и предприимчивости, за счёт конкурентного найма исполнителей, за счёт лучшего контроля расходов и работ, за счёт бережной эксплуатации дома и даже за счёт каких-то собственных общественных работ не могут уменьшить коммунальные платежи? Есть ли у обслуживающих компаний, после централизованного установления тарифов, стимулы хоть на копейку снизить издержки?

Автор, например, убедился, что в Лондоне, в разных районах, власти собирают с граждан налоги по разным нормативам. Часто посетителей главного районного офиса, в тех районах, которым есть чем похвастать, встречает плакат, говорящий о том, сколько местная власть собирает с каждого жителя денег, чтобы исполнять свои функции. Почему такие плакаты не могут появиться в России от имени руководства ТСЖ или ЖСК?

Если мы хотим, чтобы подданные превратились в граждан, то коммунальные платежи, и бюджетные дотации, в условиях тотальной прозрачности, и бескомпромиссной ответственности, должны поступать непосредственно на счета ТСЖ или ЖСК и перечисляться ими на счета обслуживающих организаций по актам об исполнении работ. Разумеется, это возможно только при условии тотальной прозрачности расходования средств, и является одним из важнейших и легко реализуемых направлений уменьшения коррупции в ЖКХ, повышения качества жизни граждан и формирования в обществе отношений социального контракта, именно снизу.

В качестве многообещающего и поучительного примера приведём информацию об эксперименте в одном московском ЖСК по управлению бюджетными средствами, выделяемыми на ремонт общего имущества в кооперативном доме. В порядке эксперимента, удалось добиться, чтобы эти средства поступали не на счет управляющей домом организации, а непосредственно на счёт ЖСК. Оплата за фактически проведенный ремонт производилась перечислением со счёта ЖСК на счёт управляющей организации на основании акта об исполнении соответствующего договора. При этом обязательным условием предоставления Правлению ЖСК такого, уникального для нашей страны, права распоряжения этими бюджетными средствами были: запрет нецелевого использования этих средств, и тотальная прозрачность всех расходов ЖСК, до уровня каждого платёжного поручения. Каждый член кооператива и любой представитель городской администрации могли получить любую информацию, позволяющую оценить целесообразность и достоверность каждого договора, каждого платёжного поручения. Поскольку рассматриваемый эксперимент проводился без опоры на необходимое законодательство, указанная выше прозрачность гарантировалась лишь "добровольным энтузиазмом" участников эксперимента.

Очень важно обратить внимание, что в такой схеме управляющая организация не могла получить деньги, не выполнив ремонта, а правление не могло оформить фиктивный акт, ради получения отката. При этом ЖСК имел возможность выбрать на конкурентной основе другого поставщика соответствующей  услуги. Очевидно, что распространение такой практики, в соответствии с аксиомой Мэдисона, потребует законодательного оформления правил использования в данной схеме общественных средств.

Не вдаваясь слишком глубоко в детали, отметим, что уже после нескольких недель от начала эксперимента обнаружились удивительные вещи. Оказалось, что управляющие компании и обслуживающие организации вообще не могут составить смету на ремонт, не могут грамотно заключить соответствующие договора. Более того, обнаружилось, что значительная часть бюджетных средств, выделяемых на ремонт общего имущества, каким-то образом "рассасывается" в дебрях жилищно-коммунального сектора, а качественного ремонта не производится и жильё деградирует. Речь может идти о потерях по Москве в объёме порядка 1 млрд. долларов в год.

Ещё одним социально важным следствием стало появление у граждан зачатков философии социального контракта и явная заманчивость для жителей установления такого порядка взаимодействия с распорядителями и потребителями бюджетных средств. Можно надеяться, что по мере распространения информации об этом опыте и извлекаемой из него пользе для жителей, масштабы применения контрактного подхода в сфере ЖКХ будут расширяться. Это более реальный путь, чем насаждение подобных методик сверху.

В ходе эксперимента обнаружилось и ещё одно поучительное обстоятельство. Жилищно-коммунальная система категорически против таких взаимоотношений. Вскоре после выявления всех свойств и последствий этих инноваций, произошли события, всего более напоминавшие традиционную для нашей страны рейдерскую атаку. Правление кооператива, осуществлявшее этот эксперимент, прекратило своё существование. Всё вернулось на “круги своя”. Можно надеяться, что вернулось не надолго. Вирус уже посеян и люди, рано или поздно, добьются своего.

Жилищно-коммунальная сфера, в целом, разумеется, намного сложнее, чем проблема "ремонта общего имущества". Предварительная проработка показала, что нет ни одной функции в сфере ЖКХ, которая не могла бы быть переведена на ясные контрактные взаимоотношения. В ситуации, когда для обеспечения нормальных условий жизни в домах, используется созданное за бюджетные деньги имущество, необходимо самым внимательным образом учесть замечания, сделанные на стр. 132 – 134.

На одном обсуждении проблем реформирования ЖКХ автором была высказана крамольная мысль о том, что случаи хорошего функционирования действующих управляющих компаний полностью противоречат принципам рыночной экономики. В качестве аргумента участникам предлагалось провести мысленный эксперимент. Нужно было “мысленно” нанять уборщицу на следующих странных условиях:

- платить деньги не уборщице, а компании-посреднику, не определив точно, в чём состоит уборка квартиры;

- сумма, уплачиваемая за уборку квартиры, определяется не договором с уборщицей, а муниципалитетом (или Правительством РФ) при возможности коррупционного сговора соответствующего ЛПР и компании-посредника;

- компания посредник может эффективно принудить вас платить установленные деньги, а вы если и можете предъявлять ей претензии, то только через суд, проходя все инстанции, вплоть до Европейского суда.

Участникам были заданы “каверзные” вопросы: можно ли в такой ситуации рассчитывать на хорошую уборку, какой национальности будет уборщица и будет ли снижение коммунальных платежей по этой статье? Думается, ответ ясен.

В качестве второй сферы, где мы, относительно успешно  пытались отрабатывать механизмы прозрачных финансовых взаимоотношений граждан и распорядителей общественных средств, была потребительская кооперация.

Непрозрачная потребкооперация, на наш взгляд, ещё в советское время себя полностью дискредитировала. Но как только в какие-то элементы этой системы удалось ввести полную прозрачность (транспарентность), доверие к руководству и к самой кооперации в целом заметно возросло. Созданные на этой новой основе потребительские общества успешно разворачивают свою деятельность.

Наиболее активно мы работали в Ленинградской, Тверской, Московской областях и в Приморском крае. Созданные потребительские общества охватывают от 100 до 3000 человек. Есть и более крупные общества. Они работают в самых разных секторах, от приобретения продовольственных товаров до строительства и эксплуатации жилья. Наибольшее количество пайщиков (несколько десятков тысяч человек) имеет потребительское общество, работающее в сфере образования. Одно из потребительских обществ во Владимирской области является крупным поставщиком продовольствия в Москву. Успех этой организации определяется тем, что за счёт снижения издержек и хищений удаётся заменить недобросовестное посредничество (Приложение 3), возможное только при отсутствии прозрачности, и приводящее к росту цен товаров и услуг, на добросовестное посредничество, которое, как известно (стр. 8) одно из главных условий роста благосостояния.

Есть ещё одна (третья) сфера, где может, также именно снизу, начаться непростой процесс формирования государства социального. Речь идёт о самом процессе формирования социального контракта и контроля успешности его исполнения в смысле затрат и результатов.

Различные общественные организации могут формировать специализированные экспертные группы, принимающие участие в экспертизе предполагаемых к принятию решений власти, а также в оценке качества их работы. В качестве возможных областей применения такого подхода, в первую очередь следует назвать:

- формирование образа цели социально-экономического развития;

- определение расходных обязательств органов власти;

- формирование критериев успешности реализации расход-ных обязательств;

- оценка эффективности функционирования органов власти, в части результатов исполнения расходных обязательств и при организации закупок товаров и услуг для общественных нужд. 

Это сфера более сложная и противодействие институционализации этих функций, и реализации соответствующих процедур можно ожидать куда более серьёзное, чем в той борьбе, которая велась за контроль над расходованием ничтожной части средств, расходуемых на ЖКХ, описанной выше. Но ожидаемые результаты здесь таковы, что стоит начать насаждение вируса социального контракта и в этой сфере.

Общественные и общественно-научные организации России и многих российских городов обладают достаточно мощным потенциалом для решения перечисленных задач. Привлечение независимых экспертов, принесёт очевидную пользу. Этот потенциал необходимо использовать, разумеется, обеспечив противодействие возможностям недобросовестного лоббирования (стр. 64). Конечно, мы не можем пока говорить  об уголовной ответственности за сокрытие ситуации конфликта интересов, но хотя бы исключение из списка экспертов за такое “прегрешение” представляется обязательным.

И, наконец, всего несколько слов, о четвёртом, самом непростом и трудно проникающем в сознание вирусе формирования ответственного гражданского менталитета. Речь идёт о придании местному самоуправлению нетрадиционной функции стороны в социальном контракте. Если проанализировать критику современного состояния местного самоуправления, то становится очевидным: все более или менее единодушны в необходимости его развития, но находятся в плену философии патернализма. Большинству представляется, что главная цель состоит в том, чтобы передать местному самоуправлению некоторые расходные обязательства вышестоящих органов (на это легко соглашаются) и передать им соответствующие средства (об этом вышестоящие уровни стараются забыть). Но даже если это и произойдёт, то при сохранении существующих методов контроля расходования бюджетных средств, мы попросту увеличим количество коррумпированных чиновников.

Если, однако, подобно тому, как предлагалось при оплате услуг ЖКХ, возложить на местное самоуправление, хотя бы, полномочия подписания всех платёжек по оплате конкретных услуг общественного сектора, и предоставить ему право тотального контроля соответствующих бюджетных расходов, ситуация сдвинется в желательном направлении. А если ещё  и допустить, что местное самоуправление может, вместо получения соответствующей услуги, потребовать перевести на свой счёт от вышестоящего бюджета некоторую часть (например, 90%) соответствующих бюджетных средств, и само обеспечить оказание этой услуги, то вирус социального контракта получит почти идеальные условия для развития. При этом, как показано в книге Т. Геблера [19], императивно потребуется передача контроля поставки этой услуги на вышестоящий уровень и установление действенных санкций при сбоях. Серьёзные трудности на этом пути уже проявились в эксперименте.

Примерно в 2000 году нами, например, предполагалось передать 90% бюджетных дотаций на оплату разницы в тарифах на тепловую энергию, местному самоуправлению с разрешением использовать эти средства только на оплату тепла, или на мероприятия по теплосбережению. Органы самоуправления были готовы осуществлять теплосбережение за счёт собственных средств, но теплоснабжающие организации, несмотря на 10% экономию бюджетных средств, встали насмерть, и всё застопорилось.

Как показывает анализ наших первых опытов, нужно всего два-три месяца для того, чтобы гражданские заказчики "вошли во вкус" контрактных отношений и прозрачного использования общественных средств. Если считать, что каждый такой случай породит всего трёх последователей, то через год будет около 100 таких примеров, а через два года более пяти тысяч. Это уже достаточно, чтобы не дать загубить такой способ взаимоотношений заказчика и исполнителя. Поэтому ранее было высказано утверждение, что после завершения начального этапа предлагаемых преобразований, процесс будет протекать автономно. По нашим оценкам, завершение  начального этапа такого рода преобразований возможно за три-пять лет.

Коррекция правового поля должна вестись по двум направлениям: обеспечение выполнения уже принятых, но не применяемых законов и инициация некоторых новых. В принципе, несложно просмотрев данные заметки выписать, говоря образно, "незаконные" предложения и получить исходные данные для коррекции правового поля, законов и регламентов работы. Однако, по некоторым коррекциям представляется целесообразным сделать дополнительные замечания.

При проработке российского аналога закона о комитетах советников важно, чтобы была чётко определена ситуация конфликта интересов, при этом совершенно не важно, были или не были коррупционные злоупотребления вызванные этим обстоятельством. В случае, если конфликт интересов не был продекларирован, ответственность должна предусматривать и уголовные наказания, и штрафы. При этом нужно предоставить суду возможность, на прецедентной основе, квалифицировать ситуацию конфликта интересов в сложных случаях.

Возможно, например, что ЛПР приняло решение в пользу какого-то лица, которое ему не было известно, а через некоторое время, они стали коллегами, партнёрами, друзьями или даже родственниками. Задача сложная, но часто разрешимая. Все недоказанности должны быть в пользу обвиняемого. Данная ответственность не должна иметь срока давности. Получение взятки приравнивается конфликту интересов, но конфликт интересов не обязательно порождает коррупционный доход. Независимо от этого его сокрытие является преступлением. Не запрещается принимать участие в экспертной работе даже при конфликте интересов, если об этом было объявлено.

Представляется особо необходимым Закон, запрещающий производить приватизацию общественного имущества ради покрытия текущего дефицита бюджета. Необходимо, запретить такое использование вырученных от приватизации средства и обязать использовать их так, чтобы соответствующий доход стал больше утраченных явных и скрытых общественных доходов от приватизируемого имущества. Эти новые доходы могут образовываться от приобретения государством новых доходных активов и от налогов на деятельность, связанную с использованием приватизированного имущества. В качестве утраченных доходов должны рассматриваться не только поступления в бюджет, но также и неявные доходы граждан, например, получаемые ими за счёт более низкой цены товаров и услуг, производимых с использованием общественного имущества.

Если доходы от приватизируемого имущества были чрезмерно низкими, может оказаться целесообразной не приватизация имущества, а привлечение к ответственности распорядителей и внедрение прозрачной конкурентной среды в сферу управления имуществом (см. Раздел12.5, стр. 129). Более того, закон должен устанавливать, что если после приватизации произойдёт повышение капитализации объекта, то должен взиматься специальный налог, примерно на тех же принципах, которые предусмотрены в американской практике. Кстати и у нас одно время взимался налог на курсовую разницу. Освобождение нового собственника от этого налога может быть только при наличии существенных материальных или интеллектуальных инвестиций в приватизированный объект.

Поскольку точный учёт перечисленных и подобных факторов дело далеко не простое, решение о приватизации каждого конкретного объекта должно подвергаться независимой и прозрачной профессиональной экспертизе. При этом необходимо не только сравнивать доходы от приватизируемого объекта с возможными доходами от суммы, вырученной при приватизации, но также оценивать причины недостаточных поступлений до приватизации и неявные блага, получаемые гражданами от приватизируемого имущества. Последний фактор можно оценить, учтя ожидаемый рост цен на продукцию приватизируемого объекта.

Если данного закона не будет, можно ожидать, что например, форсируемая сейчас приватизация московского имущества, обязательно приведёт к обогащению очередной “семибанкирщины” и ухудшению качества жизни в Москве уже в трёх-пяти летней перспективе.

Представляется также разумным иметь Закон о провокациях в отношении государственных служащих. В известном труде «Артхашастра или наука политики», написанном в Индии не позже 2 в.н.э., есть специальный раздел “Назначение министров” с подразделом  “Испытание честности и нечестности министров посредством хитростей”. Эти методы состоят в том, что к министру является человек, имеющий добропорядочное обличье и начинает его подговаривать на совершение неблаговидного поступка (участие в заговоре, любовная связь с женой царя, измена и т.п.). Как написано в книге: “Отказавшийся - чист”. С точки зрения современной юриспруденции этот приём является провокацией. Строго говоря, государственный служащий, в такой ситуации согласившийся на неблаговидный поступок, не может быть ни в чём обвинён по суду. Представляется, однако, что в договор об исполнении государственной службы должен быть включён пункт, согласно которому госслужащий добровольно соглашается отвечать в уголовном порядке за то, что он поддался на провокацию.

Несколько слов по поводу Закона о штрафах за коррупционные преступления. Последнее время утвердилась уже давно пропагандируемая нами точка зрения о том, что адекватные штрафы эффективнее конфискации имущества, которого у крупных коррупционеров обычно, якобы, нет. При этом представляется разумным, чтобы коррупционер, который не может оплатить штраф, привлекался к принудительным работам в местах заключения, до тех пор, пока не заплатит штраф или не заработает адекватное штрафу количество денег. Важно, чтобы это наказание применялось не только в ситуации доказанной взятки (реально это случается лишь для 3% коррупционных дел), но также и в случае, когда решения ЛПР принесли ущерб, а ситуация конфликта интересов не была продекларирована.

15.         Заключительное обращение к читателю

Повторно перечитав всё написанное, автор не испытывает традиционного для бывших советских людей "чувства глубокого удовлетворения". Многое не досказано, многое не удалось изложить так ясно, как хотелось бы, а многое вообще еще до конца не проработано. Критики, пожалуй, прежде всего, скажут: недостаточно проработаны конкретные меры. Они, в какой-то степени, правы. Но радикально что-то изменить в этом аспекте почти невозможно.

За 20 лет работы в органах исполнительной власти автор видел достаточное количество документов, содержащих описания "конкретных мер". Программа энергосбережения для Москвы имеет, например, объём около 800 страниц, а Программу российской приватизации или Программу реформирования электроэнергетики автор, к своему стыду, вообще достаточно внимательно полностью прочитать не смог. Кстати он не встретил и людей, которым это удалось. Можно спорить, действительно ли нужны такие объёмные документы, но очевидно, что один человек за разумное время написать их не может. Программу Reinventing Government в США [19], например, разрабатывало более 500 специалистов. Поэтому следует смириться с тем, во всех деталях “конкретные меры” должны будут разрабатываться достаточно крупными силами, а роль данных заметок состоит не в том, чтобы "кормить разработчиков рыбой", а в том, чтобы "дать удочку и научить рыбачить". Именно этот замысел был у автора.

Часто встречаемая оценка: "не доведено до практических рекомендаций", как правило, используется для того, чтобы отмахнуться от теоретических рекомендаций и не затруднять себе жизнь их доведением до практического применения. Оценка “степени доведения” зависит от образования. Можно кому-то сказать, что для решения некоторой практической задачи достаточно извлечь квадратный корень из некоторого числа. Знающий человек – сразу решит задачу, а неграмотный скажет, что предложение не доведено до практических рекомендаций. Именно по этой причине в число "первоочередных мер" включена подготовка и переподготовка управленческих кадров.

На самом деле, успех любых предложений упирается в стимулы. Мы в тексте книги это проиллюстрировали, говоря про эксперимент с установлением платы за воду в Киргизии (стр. 77). При правильной экономической мотивации, как видим, исчезают все "объективные" препятствия. На наш взгляд, стимулы принять систему, за которую мы агитируем, более чем серьёзные, надо только "выпустить из руки банан и вынуть руку из узкогорлого кувшина".

Это утверждение основывается на нижеследующей оценке. Проедание природных и других общественных ресурсов, при существующих мировых ценах, приносит общий доход порядка 6-7 трлн. руб. Примерно 1.5 трлн. руб. из этой суммы идёт на прямую уплату налогов в бюджет. Примерно 1.5 трлн. руб. идёт на заработную плату работников в этой сфере, а примерно 1 трлн. руб. дополнительно затрачивается на транспортные расходы. В результате получается, что "капитализм проедания" держит в России экономику созидания за горло всего ради 2-3 трлн. руб., которые ему, подобно мифическому вампиру, удается высосать из России. Эта сумма, сознательно, несколько преувеличена, и, всё равно, это только небольшая часть того, что можно заработать, перейдя к экономике созидания.

Действительно, даже по ППС, душевой ВВП сегодня менее 15 тыс. долларов в год (по биржевому курсу ещё меньше). Это, с гарантией, не более, чем треть того, что можно достичь, если обеспечить условия, когда капиталу выгодно, чтобы в России создавалась как можно большая, глобально конкурентоспособ-ная, добавленная стоимость за счёт производительного труда и, одновременно, было не выгодно проедать общенародное достояние. Именно это и предлагается в данных заметках. В такой ситуации чистая прибыль "капитализма созидания" может достичь 6-8 трлн. руб. в год. Очевидно, что явно выгодно "выпустить банан". При этом важно подчеркнуть, что в своих оценках, мы исходили из того, что в предлагаемой системе зарплата будет составлять не 30% ВВП, как сейчас, а около 60%, как в большинстве успешных стран. Это будет способствовать устойчивости системы. Уже не потребуется хранить и инвестировать свои деньги за рубежом, что дополнительно будет способствовать повышению стабильности и устойчивости развития России.

Необходимо честно признать, что выше приведены не точные расчёты, а приближённые оценки. Но вряд ли ошибки слишком уж велики. Даже приближённые расчёты показывают, что тот, кто осознает эти цифры, будет на нашей стороне. Поэтому для оптимизма автора есть вполне реалистичные (прагматические) основания.

Кое-кто, вспоминая Маркса, может сказать, что стимулирование возможностей  зарабатывать на эксплуатации труда – нарушает социальную справедливость. Но давайте учтём, что в настоящее время в России на один рубль заработной платы, производится примерно в три раза больший ВВП чем, например, в США и что зарплата в России, как уже говорилось, составляет всего 30% ВВП, а в успешных странах доходит до 60%. Очевидно, что предлагаемые меры, никак не противоречат социальной справедливости. Они даже снижают степень эксплуатации граждан России. Очевидно, что богатым в России можно стать только двумя путями: либо несправедливо присваивая национальное имущество и национальный дивиденд, либо эксплуатируя высокопроизводительный труд. Второй путь представляется более предпочтительным, так как он более дальновидный. Поэтому мы, не считая высокие доходы чем-то постыдным, настоятельно советуем перекрыть первый путь, и широко открыть второй.

Автор вынужден смириться с тем, что книжку про борьбу с коррупцией в России ни сегодня, ни завтра, ни через месяц и даже через год закончить невозможно. Но перестать работать над очередной версией и представить на суд читателя то, что получилось, как кажется автору, уже можно. Если читатель, закрыв книгу, подумает про себя: "в этом что-то есть", то это уже хорошо. А если, вдобавок, он захочет через электронную почту knorkin@yandex.ru высказать критические замечания, сделать дополнительные предложения, или указать на незамеченные автором публикации читателя, то можно твёрдо сказать: работа над этими заметками полностью себя оправдала. А жизнь расставит всё на свои места.

Нельзя не признать, что, принятое в связи с необходимостью всё же как-то передать книгу читателю, волевое решение прекратить привлечение практических примеров ставших известными после 31 декабря 2010 года серьёзно обедняет книжку, законченную в мае 2011 года. В частности, высказанные опасения по поводу рисков нового витка приватизации, уже превращаются, к сожалению, в события. Из-за упомянутого ограничения мы также не смогли рассмотреть вопрос об исчезновении во многих регионах автомобильного топлива. Укажем всё же, что он не возник бы, если бы были реализованы предлагаемые меры по регулированию внутренних цен на топливо. Сложившаяся ситуация сигнализирует о существовании зачатков “клики”, о которой говорилось на стр. 152.

Очень напугало автора состоявшееся при “открытых дверях” заседание комиссии по модернизации, посвящённое организации работы по единой социальной карте. Принятая процедура принятия этого расходного решения полностью противоречит принципам Мэдисона. Более того, если бы решение об образовании акционерного общества, которое будет осуществлять создание этой системы, было принято в США по той же методике, что и у нас, - это было бы уголовным преступлением. Действительно, оно было принято до того, как было чётко определено, что должно быть сделано, а организация-исполнитель была выбрана без нормального конкурса. Дело в том, что нормальный конкурс невозможно провести, если неизвестно, что должно быть сделано.

Если захотеть, чтобы, выделяемые на российскую социальную карту, средства не были в очередной раз “распилены”, а люди всё же реально получили эту услугу, то, в соответствии с американской практикой и нашими рекомендациями, нужно было бы сначала создать Дирекцию проекта. Эта Дирекция должна была бы объявить, говоря упрощенно, конкурс предложений по Техническому заданию на эту работу. При оценке предложений и подведении итогов конкурса, следовало бы привлекать конкурентов каждого проекта. Только после окончания разработки технического задания можно было бы объявить открытый конкурс и принять решение о том кто будет главным подрядчиком этой работы. При этом. Дирекция проекта не может быть подрядчиком, а только заказчиком в условиях отсутствия (открытости) конфликта интересов и бескомпромиссно отвечает за конечный результат.

В целях привлечения внимания коллег и тех специалистов, чьё мнение представляется автору очень важным, мы распространили среди них в электронном виде рукопись книги. Всего направлено более 20 электронных  версий. Автор благодарен тем, кто потратил своё время на чтение и сделал замечания, которые, все без исключения, были учтены, разумеется, в преломлении к концептуальным установкам автора. Все эти люди с благодарностью будут названы, когда это, с гарантией, уже не сможет принести им вреда. Среди первых читателей практически не было тех, кто отверг бы книгу концептуально. Преимущественно говорилось о том, что предлагаемые идеи хороши, но не реализуемы.

Согласен, что есть огромное число людей, которым выгоден сложившийся порядок. Их возможности влиять на государственные решения, их алчность и недальновидность легко могут надёжно заблокировать любые, в общем-то, разумные идеи. Но это не сильно поколебало оптимизм автора. В истории есть много примеров, когда, пусть не так быстро, как хотелось бы, здравые идеи преодолевают недальновидную корысть. Одним из наиболее масштабных и значимых примеров являются реформы Ф.Рузвельта. Представляется более правильным не тонуть в кувшине со сливками, а барахтаться, пока не образуется масло. И ещё есть надежда, что публикация данной книжки будет стимулировать развитие в общественном сознании “вируса социального контракта”, о котором мы говорили на стр. 29. Он будет размножаться, и мы всё же придём к разумному устройству страны, а не погибнем. Думается, правы те китайские специалисты, которые рассматривают нашу страну как медленно тонущий огромный корабль. Наша задача остановить течь, заделать пробоину в виде сырьевой экономики и увеличить запас плавучести за счёт экономики созидания.

Если критикам о неосуществимости предложений из-за внутренних факторов можно хоть как-то возразить, то определённые трудности вызывает ответ на вопрос о преодолении внешних препятствий. Некоторые скептики говорят, что российский "тонущий корабль" так медленно тонет, лишь потому, что сложившаяся в России компрадорская система вполне устраивает "внешний мир". Радикальное усиление ориентации российской экономики на интересы российских граждан неизбежно приведёт к сокращению объёма экспортируемых из России природных ресурсов и увеличению их экспорта, уже вложенными в готовую продукцию с высокой добавленной стоимостью. Чего доброго, Россия захочет “втиснуться” по качеству жизни своих граждан в золотой миллиард, где, из-за ограниченности природных ресурсов земли, места для России просто нет. С другой стороны, методы устранения нежелательного, по тем или иным причинам, руководства суверенных стран после экспериментов в Югославии, Ираке и Ливии достигли высокой степени совершенства. В начале книжки, в Разделе 2 (стр. 13) была высказана надежда, что атомное оружие, "пока оно остаётся весомым глобальным аргументом", защищает Россию от такого сценария. Однако, скептики возражают, что в тотально коррумпированной стране любое вооружение и вооружённые силы активно деградируют, а атавизмы былой мощи могут быть, как в Ираке, легко выведены из строя с помощью "долларовой бомбардировки". Честно сказать, каких-то радикальных рецептов для предотвращения такого сценария, у автора нет. Единственная, хотя и не разделяемая моими оппонентами, надежда – на инстинкт самосохранения тех, от кого зависит поворот от экономики проедания к экономике созидания. Для усиления действия этого инстинкта, было бы полезно также убедить их в том, что накопленное ими имущество за рубежом очень уязвимо, а асов, способных его отнять там вполне достаточно. По отношению к Б.А. Березовскому, например, такая попытка уже имеет место.

В любом случае, потенциальная дальновидность решения об увеличении финансирования оборонных отраслей представляется несомненной, правда только в случае, если будут учтены рекомендации [30]. Впрочем, если они не будут учтены, а деньги эти будут, в значительной части растащены, тогда, как это ни парадоксально звучит, вероятность ливийского или иракского сценариев для России также уменьшится. Но, всё же, стратегически более выгодным и дальновидным представляется эффективно использовать эти средства по прямому назначению.

Очень соблазнительно высказать некоторые конструктивные соображения по поводу декларированных последнее время абсолютно правильных установок на стимулирование радикального уменьшения сырьевой ориентации и развития высокотехнологичных, глобально конкурентоспособных производств. Надеемся, внимательный читатель уже заметил, что эта мысль является также и “красной нитью” данной книжки. Мы подчёркиваем это не затем, чтобы полемизировать по поводу приоритета. Сама мысль о преимуществах такого сценария развития принадлежит и не нам, и не тем, кто в мае 2011 наконец-то принял правильное решение об интенсификации движения в этом направлении. Об этом криком кричали многие выдающиеся экономисты с середины 90-х годов. Наши заметки посвящены лишь выяснению естественного вопроса: “Раз это так выгодно, то почему инициатива, предприимчивость и стремление к личной выгоде ещё не привели к такому повороту тенденций развития России?”.

Наш ответ на поставленный выше вопрос простой: потому, что сейчас на два порядка выгоднее пристроиться к проеданию национального имущества, для чего достаточно каким-нибудь нетривиальным способом коррумпировать ЛПР. Значит необходимо либо принудить людей к нужному экономическому поведению, либо создать такую систему, в которой проедание не выгодно, а созидание – выгодно.

Говоря о принуждении, мы имеем в виду отнюдь не расстрелы и лесоповал, а государственное финансирование и соответствующие жёсткие “правила игры”, соблюдения которых невозможно избежать даже с помощью коррупции. Чисто теоретически мы признаём возможности соответствующего принуждения со стороны государства. Однако, для этого нужно, чтобы были выполнены совсем не простые, но необходимые условия, изложенные на стр. 22-23. Автор скептически оценивает такую возможность, и поэтому склоняется к необходимости постепенной институциональной перестройки системы принятия государственных решений и  к переходу на экономико-правовое управление по Хайеку [13]. В переходном периоде можно пользоваться и традиционными правилами государственной поддержки, дополнив их, в рамках, условий государственного контракта, тотальной прозрачностью и бескомпромиссной ответственностью [30]. Этот вопрос в данной книге также рассмотрен, правда, не так детально, как в [30].

На наш взгляд, только при переходе к экономико-правовому стимулированию можно рассчитывать на радикальные инновации в российской социально-экономической системе. Думается, читатель помнит нашу аргументацию. Действительно, мы ведь не предлагаем просто отнять у “проедателей” те доходы, которые они получают сейчас, а лишь экономико-правовым способом помогаем им эффективно использовать сверхприбыли. Говоря упрощенно, предлагается обратить сверхприбыли в налоговую задолженность, из которой доступен налоговый кредит на модернизацию (а значит и на создание высокооплачиваемых рабочих мест). Стимулом действительно вложить этот кредит в эффективные инновации является угроза банкротства, которое неизбежно, если израсходованные кредиты не дадут хороших доходов. Напротив, их разумное вложение, при правильных нормативах, выгодно и предпринимателям и обществу, так как увеличивает и их доходы, и национальный дивиденд. Пострадают только те “проедатели”, которые не сумеют хорошо распорядиться этими кредитами. Но именно это и является нашей целью.

Разумное вложение сверхприбылей в высокие технологии может дать талантливым и дальновидным людям гораздо большие доходы, чем увод денег из России, а бездарные и не дальновидные будут вытеснены из этой сферы, что, несомненно, оздоровит социальный климат в стране. Если покажется, что наши предложения не обеспечивают описанной выше системы стимулов, приводящей к нужным последствиям, представляется полезным ещё раз перечитать под эти углом зрения Раздел12.6. По нашему опыту, все первые читатели рукописи всё же сочли нашу аргументацию убедительной. Не исключено, конечно, что это связано со специальным подбором читателей.

В любом случае, мы считаем, что не существует другого источника для решения поставленной задачи, кроме сверхприбылей тех, кто сейчас проедает национальное имущество. Попробуем, хотя бы очень грубо обосновать этот тезис на примере недавно продекларированного решения о создании в течение 10-15 лет 25 млн. высокооплачиваемых рабочих мест.

Легко подсчитать, что 25 млн. высокооплачиваемых рабочих мест стоят работодателям не менее 15 трлн. руб. в год. Если считать, что при производстве высокотехнологичной наукоёмкой продукции расходы на оплату труда составляют порядка 50% и более, то для того, чтобы эти деньги выплатить нужно произвести в год конкурентоспособной продукции не менее, чем на 25 трлн. руб. Это, потенциально, может дать прибыль порядка 5-7 трлн. руб. Но для того, чтобы этот радужный сценарий состоялся, потребуется сформировать адекватные материальные и нематериальные активы. Можно рассчитывать, что в рамках инновационных технологий фондоотдача будет выше, чем в современном сырьевом секторе. Но даже в этом предположении, для обеспечения необходимой заработной платы и прибыли, стоимость этих активов будет порядка 60-80 трлн. руб. Для того, чтобы в течение 10 лет их сформировать, потребуются инвестиции, в среднем, порядка 7 трлн. руб. в год, что превосходит все доходы от продажи сырья. Даже если предположить, что по мере реализации проекта удастся реинвестировать прибыль, возникающую от использования труда от работающих на этих новых рабочих местах, вряд ли удастся добиться реализации замысла через 10 лет. Срок 15 лет представляется более реалистичным. Средняя нагрузка на сверхприбыли составит примерно 70% их об