Есть мнение

Эффективное государство: продолжаем разговор

29 октября 2016

Современные проблемы эффективного государства

Сегодня многие и небезосновательно считают, что современное государство – это, в первую очередь, государство эффективное. Чаще всего под этим термином понимается т.н. менеджериальное (его еще называют менеджерским, управленческим) государство[1], которое объясняется в рамках теории факторов или научного менеджмента (данная теория была разработана американскими учеными и практиками Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом). Фактически государство в рамках этой теории сводится к управленческой деятельности и анализируется как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, позволяющих добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов[2]. Собственно, в этом соотношении затраченных ресурсов к достигнутому результату и есть смысл эффективности деятельности государства. То есть, упрощенно можно сформулировать следующую мысль: то государство является более эффективным, которое тратит меньше, но получает на выходе больше.

Мы также знакомы с 14 общими принципами управления А. Файоля (максимальная производительность на каждом рабочем месте), восемью основными принципами бихевиоральной методологии Д.Истона, теорией Х и Y Мак Грегора и теорией мотивационной гигиены Ф. Герцберга. Достаточно внимательно нами был изучен системный подход в государственном администрировании, предложенный Д. Истоном, Г. Алмондом и Т. Парсонсом, три универсальных постулата функционального подхода Р. Мертона.

Все эти подходы/теории в той или иной степени претендуют как на описание т.н. эффективного государства, так и предлагают механизм его организации. Однако поскольку все эти теории уже многократно описаны в учебниках и учебных пособиях, научных монографиях и диссертационных исследованиях, авторы решили размышлять о проблемах, с которыми сталкиваются политическая элита, госчиновники, органы госвласти и общественность, когда пытаются на практике сформировать эффективное государство. И оказывается, что в попытках свести государство к государственному управлению/государственному администрированию все вышеперечисленные субъекты сталкиваются со значительным количеством проблем.

Далее обозначим и проанализируем некоторые из основных проблем.

Первая проблема, во всяком случае, в нашей стране, заключается в том, что среди исследователей, политиков и политической элиты нет единства по самому широкому спектру вопросов госстроительства и госуправления. Одни исследователи считают, что госуправление является частью общей теории управления[3], другие относят госуправление к политико-правовой и социальной проблематике[4], третьи рассматривают госуправление как некую разновидность менеджмента[5], четвертые вообще не вступают в дискуссии о предмете госуправления[6], видимо, не видя необходимости в каких-либо пояснениях и уточнениях. Эту полифонию мнений профессор И.А. Василенко объясняет советским опытом организации и функционирования государства, когда госуправление отождествлялось с политическим руководством, и поэтому считается, что госуправлению априори присущи некоторые политические черты, направленность и содержание. Однако при этом профессор И.А.Василенко четко отмечает, что на сегодняшний день достигнута практически полная гармония по вопросу политической нейтральности госслужбы[7]. Отсюда и следует трактовка госуправления в русле управленческой, но не политической, науки.

Опираясь на западный опыт, некоторые исследователи подчеркивают самостоятельность теории политического и теории административно-госуправления. При этом предметом политического управления выступает разработка стратегических политических решений, а теория административно-государственного управления призвана изучать госслужбу. Подчеркнем, что на самом деле очень сложно разделить политическое и административное, особенно в нашей стране, где политическое чаще всего трактуется как негатив. Так, профессор С.Г. Кордонский в своей книге отмечает массу примеров и противоречий, когда административное устройство подменяет и заменяет собой не только политическое, но даже, как он пишет – «пространство жизни»[8]. Например, он замечает, что «деревня в начале ХХI века остается в России самой распространенной формой поселений, хотя подавляющее большинство жителей страны проживает в городах».

Специфика управленческого взгляда на Россию только при административном подходе заключается в том, что вся страна из управляющего федерального центра видится состоящей из регионов, из региональных центров она видится состоящей из районов и отдельных городов, из районов она видится как совокупность большинства поселений (но не всех). В результате социальная карта подменяется схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья: «вассал моего вассала – не мой вассал»[9].

Эти размышления помогают сформулировать вторую проблему, стоящую перед политической элитой, госчиновниками, органами госвласти и общественностью, когда они пытаются на практике сформировать эффективное государство. Назовем эту проблему достаточно экзотично: отечественная власть существует в нереальном социальном пространстве, и далее поясним, что мы имеем в виду. Дело в том, что в России физического пространства всегда было так много, что далеко не всегда было понятно, как можно им управлять. Так, профессор Высшей школы экономики С.Г. Кордонский отмечает, что «…пространство чаще всего мешает отечественной власти в достижении ее целей, поэтому его приходится преодолевать, модернизировать и минимизировать. В результате таких действий возникают структуры иерархированных связей, имитирующих социальное пространство в системе власти и выступающие для нее единственными пространственными реальностями»[10]. Эту государственную имитацию профессор С.Г. Кордонский называет административно-территориальным делением.

Данную мысль (о системе имитации политики и ее замене административно-территориальным делением) выделим отдельно и специально подчеркнем отнюдь не для того, чтобы критиковать действия власти. А скорее для того, чтобы еще раз акцентировать внимание на том факте, что почти всё социальное пространство в нашей стране сформировано властью, властью же и контролируется (но не факт, что ею управляется, особенно – эффективно). В этой пространстве, как ни неприятно это признавать, фактически зачастую нет места ни гражданам, ни обществу, ни многочисленным и весьма разнообразным общественным образованиям и институтам. Почему мы так считаем? Дело в том, что в едином, без разнообразных интересов пространстве в принципе не может быть ни политического, ни политики, ни публичного.

Для доказательства последнего утверждения используем точку зрения академика Ю.С. Пивоварова, который в своей книге писал о т.н. вечной самодержавной власти, которая всегда персонифицирована, как бы является личной прерогативой ее носителя (в России Государя Императора). Самодержавная власть правит вне системы разделения властей, она не просто не вписана туда, она существует в иных измерениях, в иных координатах[11]. При этом, замечает Ю.С. Пивоваров, самодержавная власть не может править непосредственно, а имеет исполнительные органы в области законодательства, администрации и суда[12]. В такой модели, которая, на наш взгляд, является реальной (хотя и можно предъявить ей претензию несоответствия Конституции России), видна цена системы разделения властей в нашей стране. Все они – парламент, администрация и суд – не более чем исполнительные органы некоей единой высшей власти.

В этом контексте понятно, почему Россия имела на протяжении пяти столетий и имеет в настоящее время два параллельных типа высших административных организаций, управляющих страной (см. таблицу № 1).

Таблица № 1.

Система высшего административного управления в России

Приказы XVI–XVII вв.

 

Государев двор XVI–XVIII вв. (в XVIII в. – Императорский двор)

Коллегии XVIII в.

Собственная Его Императорского Величества Канцелярия XIX в.

Министерства XIX–XX вв.

ЦК КПСС XX в.

 

Администрация Президента РФ XX в.

Приказы, коллеги и министерства (левый столбик таблицы № 1) – это суть функциональные и «исполнительные» органы, «подчиненные власти». К тому же они специализированы, т.е. точно определена сфера их деятельности (например, министерство внутренних дел). Что касается Государева двора, Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, ЦК КПСС, Администрации Президента РФ (правый столбик таблицы), то они (или через них) осуществляют связь Самодержавной власти с «подчиненными властями», руководят этими властями, направляют их. При этом Двор – Канцелярия – ЦК – Администрация занимаются всем, сфера их деятельности и полномочий не ограничена, поскольку они действуют от имени и по поручению неограниченной Власти. В этом коренная специфика российской (ее иногда называют русской или азиатской) властной системы, когда административное превалирует над политическим и/или интегрирует последнее в себя.

Третья проблема политической элиты, госчиновников, органов госвласти и общественности, когда они пытаются на практике сформировать эффективное государство, заключается в сознательном игнорировании ими политического, политики и государственно-политического строя. Изучая учебные источники по проблематике государственного и муниципального управления, мы убедились, что авторы многих из них полагают, что данный вид управления является управлением публичным, но ведь публичность является ключевой, сущностной характеристикой политики, политического. При этом авторы большинства учебных пособий также постоянно стараются отделить госуправление от политического управления. Создается впечатление, что во многих учебниках и учебных пособиях то ли не понимается роль политики, то ли искренне считается, что на практике можно отделить деятельность государства (в основном управленческую) от политики. При этом многие авторы, видимо, не замечая, противоречат сами себе. Так, например, профессор В.Е. Чиркин пишет: «Государство, имеющее огромную армию, природные богатства, – слабое государство, если оно лишено поддержки народа»[13]. Но ведь общественная поддержка и стремление власти ее получить – составляет суть политического и политики как явлений.

По всей видимости, такое игнорирование политики и политического вызвано совершенно ошибочной уверенностью в том, что политика присуща некоторым политическим институтам (а если точнее, то институтам политической системы – в основном, политическим партиям) и, может быть, власти представительной. Но это якобы фактически не распространяется на власть исполнительную, которая в основном и занимается некоей государственно-управленческой деятельностью. Так, в своей диссертации В.Н. Плеснякова, выделяя особенности политического реформирования в России, отмечает ведущую роль в нем государства[14], но практически по всему тексту работы отмечает слабость отечественного парламента. Зато российские правительства, по мнению В.Н. Плесняковой, «сознательно принимают на себя роль жертвы и, будучи готовыми в любой момент уйти в отставку, позволяют сохранять хоть какую-то устойчивость политической системы в целом»[15].

В другой же диссертации ее автор написал, что после 1993 года в нашей стране «гипертрофированно выросли полномочия исполнительной власти, всячески игнорировалась роль представительной ветви власти, отсутствовало необходимое взаимодействие между ними»[16]. И самое любопытное заключается в том, что таким образом автор этого научного исследования охарактеризовал не государственную, а политическую власть. Получается, что исполнительная власть тоже является политической властью, с чем мы не можем согласиться. Ведь не случайно же Л.Г. Аврутина замечает, что «… В.В. Путин приступил к решительному переустройству системы политической власти, когда объявил о необходимости укрепления государственности и реформирования всей вертикали государственной власти»[17]. То есть, если следовать этой логике, то получается, что для изменения политической власти надо заниматься не политикой, а реформировать государственное устройство.

Заметим, что после начала мирового финансово-экономического кризиса во многих статьях появились призывы модернизировать всю систему управленческой деятельности в нашей стране. Например, доцент В.А. Потехин предлагает для этого «акцентировать внимание на вопросах социальной сущности российского государства, на его общественной миссии и природе»[18]. Сколько мы ни старались представить, каким образом можно и зачем акцентировать внимание на вопросах социальной сущности российского государства – ничего не получилось. Этот же ученый считает, что в нашей стране «… сочетание авторитарных (централизованных) и демократических методов государственного управления по своей сути в большей степени стало отвечать общественным ожиданиям, о чем свидетельствует высокий рейтинг в общественном мнении»[19].

На наш взгляд, скорее можно согласиться, пусть и с некоторой оговоркой, с мнением исследователя В.А. Анищенко, полагающего, что государство, будучи сложной совокупностью коллективных органов власти в качестве одной из важных составляющих имеет и политическую власть. Наша оговорка заключается в четком понимании того, что далеко не всё государство имеет политическую власть (более того, очень опасно, если государственный аппарат будет ею обладать) и участвует в политическом процессе. Пожалуй, за исключением правительств (федеральных и региональных) другие органы исполнительной власти в политическом процессе не участвуют принципиально. Судебная власть по большей части также сторонится политики и политического процесса[20]. Следовательно, как правило, считается, что политикой занимаются органы законодательной власти, а политика чуть ли не является синонимом электорального процесса.

Последняя мысль позволяет нам сформулировать четвертую проблему государственного управления и государственного строительства в нашей стране – выпадение из реального социального пространства политической элиты, ее фактическая подчиненность государственному аппарату и его интересам. Мы понимаем всю дискуссионность выдвинутого положения, и, тем не менее, постараемся далее обосновать его. Так, исследователь М.Ю. Мартынова в своей диссертации отмечает, что нынешняя российская политическая элита» вышла из номенклатурного слоя и наследует его многие основополагающие черты[21]. Еще в 2001 году этот исследователь отмечал, что «… российская правящая элита стоит перед дилеммой: либо установление «нового» номенклатурного порядка с опорой на основные экономические ресурсы страны, силовые структуры, криминальные группы и электронные СМИ, либо расширения институционализированного участия граждан в государственной и общественной жизни, развитие и укрепление правовой культуры общества и переход на качественно более высокий уровень социального управления по образцу стабильных постиндустриальных демократических государств»[22].

Самое занятное для исследователя заключается в том, что в нашей стране любой руководитель, приходящий к власти (это относится и к В.В. Путину, и к Д.А. Медведеву, и практически ко всем губернаторам), неизменно заявляет о своей выборе в пользу второго варианта, то есть о «расширении институционализированного участия граждан в государственной и общественной жизни…». Но на деле получается первый вариант, когда руководители страной или ее регионов приходят к власти в рамках административных, по сути, процедур и потом достаточно долго «живут с идеей, что на них не распространяются общие правила, что законы им не писаны»[23]. В нашей стране политическая элита представляет собой «… своего рода касту небожителей … Может происходить перемещение по горизонтали, но никогда не происходит выпадение из этого класса, если только ты не нарушил правила игры, не открыл рот и не рассказал всё как есть»[24].

Многие современные российские исследователи характеризуют отечественную политическую элиту весьма и весьма критично. Так, известный телеведущий В.Р. Соловьев и политолог Н.В. Злобин в своей книге «Путин – Медведев. Что дальше?» отмечают, что в нашей стране «… власти как то умудряются находить самые по большому счету неудачные решения в других странах, привозят в Россию и тем самым оправдывают свои действия». Они же полагают, что российская политическая элита так и не стала частью глобальной элиты, более того, она в значительной своей части повторяет судьбу советской элиты, которая оказалась «…глубоко провинциальной, отставшей от мира вследствие своей отрешенности от обменных каналов, свободы общения, публикаций, доступа к информации и свободы мысли»[25].

Соглашаясь в целом с такой точкой зрения, для нас все же важнее понять, почему в нашей стране сложилась политическая элита именно такого качества? На наш взгляд, это вызвано именно сложившейся системой отношений между госаппаратом и теми группами, которые называются элитными. Эти отношения, например, в СССР в большей степени носили характер административных и иных запретов, или как пишет в своей книге исследователь Т.М. Горяева, все эти отношения находились под «гнетом буквальной цензуры», тотального всепроникающего контроля, жестко задающих официальную идеологическую координату. Запреты и ограничения носили, конечно же, формальный и формализующий характер, поэтому активно использовались государственными органами в отношении граждан, СМИ, общественных организаций и даже элитных групп.

Конечно, в современной России многое меняется, но далеко не всё. Ведь, несмотря на отсутствие в настоящее время Главлита и других государственных институтов цензуры, любые попытки занять ту или иную более или менее начальственную должность в современной России неизбежно вызывают оформление целого пакета документов (на право ознакомления опять же с документами, содержащими государственную тайну) и обязательную дотошную проверку личных данных соискателя. Это было понятно и видимо, в какой то мере оправдано в условиях противостояния на международной арене двух политических систем (капитализма и социализма) и одновременной военизации жизни в СССР. Но в настоящее время такая система выглядит, на наш взгляд, анахронизмом и недоверием (к гражданам, обществу, СМИ и высшей власти) со стороны органов и организаций, стоящих на страже государственных интересов. Кроме того, очевидно, что в условиях информационного общества и усиливающейся глобализации, любая информация и т.н. секреты устаревают со всё увеличивающейся скоростью (отследить эту динамику и оперативно на нее реагировать органам государственной власти и структурам, следящим за режимом секретности – очень сложно).

Вышеперечисленные и некоторые другие проблемы позволяют нам продолжить анализ динамики формирования в России т.н. эффективного государства. Как правило, этот вид государства связывается с эффективным менеджментом, т.к. многие ученые считают, что принципы и особенности менеджмента распространяются на все виды социального управления – от управления семьей до государственного управления[26]. Одновременно следует заметить, что слово «менеджер» начинает всё более активно вытеснять из нашего лексикона ранее более привычное понятие «руководитель», «управляющий». В основе же термина «менеджер», как известно, лежит английский глагол «to manage» – «управлять», происходящий от латинского «manus» – «рука». То есть, менеджер – профессиональный управляющий, человек, обладающий специальными знаниями, талантом и определенными навыками в области организации производства и управления.

Например, в США все работники государственной конкурсной профессиональной службы подразделяются на 18 рангов. С 1-го по 8-й – низший персонал (конторские служащие, машинистки, стенографистки), их руководители (supervisors) занимают должности от 9-го до 12-го ранга, руководители среднего звена (manager) – с 13-го по 15-й, а высшие руководители аттестуются на должности 16-18-го рангов (exucutives). Таким образом, собственно менеджеры, или руководители среднего звена государственной иерархии США, составляют около 14% от 2,8 млн служащих федеральных органов управления этой страны. Кроме того, для понимания общего количества управленцев этой категории необходимо учитывать значительное количество менеджеров, работающих в многочисленных частных компаниях Америки[27].

Важно при этом, полагаем, подчеркнуть еще один сущностной момент. А именно, если в России руководитель ассоциируется с первым лицом предприятия, директором или начальником крупного структурного подразделения, то на Западе (условное название экономически развитых государств) менеджер не является первым руководителем или предпринимателем. Менеджеры в этих странах занимают определенные должности в качестве руководителей определенных организационных подразделений. В европейско-американском понимании директор должен заниматься в основном стратегическим управлением, а оперативное управление он возлагает на заместителей; в России же директор решает практически все вопросы, являясь, в том числе, и менеджером.

Именно американский ученый австрийского происхождения Питер Ф. Друкер признал, что органы управления имеет место и во внеэкономических структурах (политических, военных, церковных, благотворительных), но менеджмент существует там, где есть бизнес, где управление можно измерить экономической эффективностью. И, более того, хороший менеджер не обязательно становится хорошим политиком или администратором[28]. Поэтому масштабное внедрение принципов и рекомендаций западного менеджмента, привлечение научного знания к проблемам его эффективности повлекло у нас постановку ряда проблем институционализации управления и рассмотрения самого управления как проблемы.

Размышляя об этом, приходим к выводу о том, что во многих экономически развитых странах менеджер рассматривается фактически как синоним эффективного управленца, отвечающего только за результаты своей деятельности. То есть, в современном государстве далеко не всё, что относится к деятельности государства, можно назвать менеджментом. Скорее, к менеджменту в современном социуме относится экономическая деятельность различных государственных и негосударственных экономических субъектов и оказание государственных услуг (качество и эффективность которых далеко не всегда можно измерить в экономических показателях). Как отмечают специалисты, «если предприятие есть и имеет невысокие экономические показатели, то основной и безусловной причиной этого безотрадного явления выступает, в глазах западного обывателя, плохой менеджмент»[29]. Можно также согласиться с мнением о том, что менеджмент это, прежде всего, социальный институт, работающий в системе других институтов общества, особо чувствительный к его социокультурным особенностям. Это регулятивный и направляющий орган, который, по мнению Питера Ф. Друкера, одновременно выполняет в деловом предприятии функции: управление бизнесом, управление менеджерами и управление людьми.

Иногда даже считается, что, несмотря на различные политические традиции отдельных стран, сложно говорить об особенностях систем управления и национальной специфике организации бизнеса в отдельных государствах Европы или, к примеру, Латинской Америки. Однако они не принципиальны и не выходят за рамки и характерной для данного континента организации менеджмента. Обобщенный сравнительный анализ американской и японской систем управления приведем в таблице № 2.

Таблица № 2.

Американская система

Японская система

1. Индивидуальный процесс принятия решений

1. Коллегиальный процесс принятия решений

2. Индивидуальная ответственность

2. Коллегиальная ответственность

3. Четкая формализованная структура управления

3. Гибкий неформальный подход к построению структуры управления

4. Четкие формализованные процедуры контроля

4. Общие, неформальные процедуры контроля

5. Индивидуальный контроль со стороны руководства

5. Групповые формы контроля

6. Быстрая оценка и продвижение

6. Медленная оценка и продвижение

7. Ориентация процесса отбора на профессиональные навыки и инициативу

7. Ориентация при отборе руководителей на способность осуществлять координацию и контроль

8. Стиль руководства, ориентированный на индивидуум

8. Стиль руководства, ориентированный на группу

9. Ориентация управляющих на достижение индивидуальных результатов

9. Ориентация управляющих на достижение гармонии в группе и групповые достижения

10. Целевые формальные рабочие отношения с подчиненными

10. Личные неформальные отношения с подчиненными

11. Продвижение, основанное на индивидуальных достижениях и результатах

11. Продвижение, основанное на старшинстве и стаже работы

12. Специализированная профессиональная подготовка (подготовка узких специалистов)

12. Неспециализированная профессиональная подготовка (подготовка руководителей универсального типа)

13. Тесная связь размера оплаты с индивидуальными результатами и производительностью

13. Определение размера оплаты и зависимости от других факторов (стаж работы, показатели работы группы и т.д.)

14. Краткосрочная занятость

14. Долгосрочная занятость

Если сравнивать приведенные в таблице № 2 данные, то очевидна существенная разница между этими системами, что отмечается многими исследователями и специалистами[30]. Большинство элементов японской системы управления разумны, логически обоснованы и могут быть применены в практике российского менеджмента (государственного или негосударственного) после определенной модификации. Да и территориальная близость наших стран делает перенос опыта Японии еще более привлекательным для нашей страны.

Однако в пользу концепций американского менеджмента выступает целая система веских аргументов. Так, с XVIII века благодаря реформам Петра I Россия встала на путь промышленного развития, ориентируясь на европейские образцы, вначале на голландские, а затем на немецкие, английские и французские. Кроме того, США и Россия имеют немало социального, исторического и этнографического сходства: общая христианская религия, огромная территория, которую пришлось осваивать, этническая неоднородность населения. Таких сходных черт у России и Японии нет, но в то же время есть некоторые похожие духовные ценности и идеалы (мы имеем в виду «загадочную душу» и самобытные культуры в России и Японии).

Понятно, что отечественная система управления имеет отличия от национальных систем других стран. Так, отмечая специфику российской модели управления, исследователь М.И. Халиков выделяет управленческий ресурс как один из самых сложных и трудных. Он полагает, что «… Россия могла позволить себе не слишком часто прибегать к нему, поскольку в достатке обладала другими, в первую очередь, природными ресурсами … в итоге система могла выжить через простое экстенсивное использование ресурсов и не нуждалась в полноценном задействовании управленческого потенциала»[31]. И наоборот, недостаток ресурсов заставлял многие страны (Европы и Японию в ХХ веке) практически постоянно оптимизировать социальные системы, а это было возможно только на основе высокой управленческой культуры.

Действительно, управленческая культура и современное государство во многих социумах характеризуются целой серией реформ в области государственного управления, затронувших как структуру государственных органов, так и их функциональные характеристики и механизмы. Не случайно во многих странах в 1980-е – 2000-е годы появилась концепция «Нового государственного управления» (НГУ), сутью которой является некая конвергенция государственного и предпринимательского секторов. Обычно большинство государств, преступивших к реализации концепции НГУ, декларировали схожие цели реформ:

  • снижение госрасходов, поддержание благоприятного климата для инвестиций и конкурентоспособности отечественных компаний;
  • повышение управляемости обществом со стороны правящей элиты: преодоление сопротивления реализации законной политики и сокращению ряда программ (прежде всего, социальных) со стороны заинтересованных кругов;
  • более жесткое выполнение государством функций работодателя: превращение государства в ответственного работодателя, привлечение достаточного числа работников соответствующей квалификации при ограничении или сокращении совокупных затрат на рабочую силу;
  • повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора[32].

В соответствии с этими целями реформы, основанные на идеологии «нового государственного управления», проводились по следующим направлениям (изложим их кратко):

  • ориентация на рыночные отношения, в основу которой легло представление о том, что госаппарат будет работать эффективнее, если перестроится по образцу частного бизнеса. В рамках этого направления в ряде стран была проведена частичная приватизация госпредприятий, а в госорганах вводилась система стимулирования в зависимости от результатов труда госслужащих;
  • повышение производительности госслужб так, чтобы оно не сопровождалось пропорциональным ростом расходов на их содержание. Следовательно, необходимой представлялась перестройка внутренних процедур в сторону их упрощения;
  • ориентация на клиента предполагала смену приоритетов в деятельности госорганов. Если ранее чиновники спускали сверху готовые варианты решения проблем, то теперь клиентам, в число которых включались граждане и бизнес, в ярде случаев предоставлялось право выбора между различными системами предоставления услуг, в том числе и посредством частных компаний;
  • децентрализация на основе принципа субсидиарности, в результате которой определение магистральной политической линии оставалось за центральными госорганами, а ее детализация и исполнение возлагалось на автономные правительственные агентства;
  • разделение сферы принятия решений и сферы предоставления услуг, что, по мнению реформаторов, предотвращало возможный конфликт интересов и позволяло более эффективно контролировать процесс реализации намеченной политической линии;
  • ответственность государственных служащих теперь должна была складываться из двух частей: ответственности перед начальством и перед клиентом[33].

Мы достаточно подробно изложили смысл концепции НГУ для того, чтобы подчеркнуть, что в странах, внедривших эту концепцию, изменилось отношение к самому государству. В них, по сути, отказались от концепции бюрократии М. Вебера, которая обеспечивала устойчивость систем госуправления за счет строгой иерархичности, стандартизированности процедур, четкой регламентации деятельности госслужб и закрытости госслужбы как социального института. Государство во многих странах к концу второго тысячелетия н.э. перестало рассматриваться как механизм принуждения, стоящий на страже интересов общества в целом, его роль была низведена до положения одного из звеньев системы управления, которая включала в себя также бизнес и общественные организации.

Отсюда, собственно, и следовало новое отношение бизнеса к государству: частный сектор стал рассматривать государство как своего клиента. На определенном этапе идеология ГНУ была понята как тенденция к демонтажу государственных структур и сужению их полномочий вообще. Однако со временем возобладала более взвешенная точка зрения, согласно которой реформы стали пониматься как средство повышения эффективности госструктур. А их перестройка сопровождалась внедрением в работу принципов, ранее характерных лишь для частного предпринимательства, важнейшими из которых стали конкуренция и ориентация на поставляемые услуги и интересы клиента. Аналогичные изменения происходили и в механизмах управления трудовыми ресурсами: чиновничество стало терять статус закрытой корпорации и связанные с ними гарантии (стабильная зарплата, продвижение по службе за выслугу лет и пр.), его положение стало приближаться к статусу наемных работников в частном секторе (оплата по результатам труда, текучка, право на забастовки и др.).

В определенной мере можно согласиться с выводами польского политолога Л. Бальцеровича который считает оптимальным, а значит эффективным – ограниченное государство. В своей одноименной книге он делает весьма любопытные и важные выводы об идеальной институциональной системе, каковой, по его мнению, является рыночный социализм. Однако рыночный социализм может существовать до тех пор, пока люди лишены частной собственности, а значит, и права свободно создавать частные фирмы. Но как только у людей появляется выбор (а его наличие составляет суть капитализма), куда вложить свои деньги, время и энергию – в частную фирму или кооперативное предприятие – подавляющее большинство отдает предпочтение первому[34]. То есть, Л. Бальцерович противопоставляет капитализм с его свободой экономического выбора рыночному социализму с его запретом на частное предпринимательство.

Соглашаясь в целом с такой трактовкой различий между социализмом и капитализмом, все же следует признать, что эта дихотомия никак не поясняет: какое государство является эффективным, а какое – нет. И тем более, если следовать логике польского политолога, априори следует признать иной, т.е. нерыночный социализм государством не эффективным (т.к. в нем не было ни рынка, ни частной собственности). Казалось бы, с этим даже и нет смысла спорить и, тем не менее, звучащие в последние годы в нашей стране призывы вернуться к некоторым механизмам экономической и социальной мобилизации советского периода вынуждают нас высказать свое мнение о советском государстве с точки зрения его эффективности.

На наш взгляд, к пониманию сути советского государства близки концепция ресурсного государства, разработанная в нашей стране С.Г. Кордонским, и теория раздаточной экономики О. Бессоновой. По мнению этих ученых в советский период был рынок, но рынок только административных услуг[35]. Эти ученые полагают, что в СССР не было нормальной (то есть, описываемой в стандартных научных терминах) экономики, а была ресурсная организация государственной жизни[36]. В нашей стране несколько десятилетий ХХ столетия «товар был не совсем товаром, деньги не совсем деньгами, производство не совсем производством…». А отечественная социальная система была построена без капитала на основе только ресурсов.

Почему мы так считаем? Дело в том, что любой капитал – это ресурс, но не каждый конкретный ресурс превращается в капитал. Капитал – это, по сути, рыночный ресурс, реализовавшийся в процессе возрастания стоимости. Поэтому обладатели одних и тех же с точки зрения материальной формы ресурсов могут иметь разное отношение к капиталу. Как отмечает В. Ильин, «деньги в кубышке – это сокровище, деньги в рыночном обороте, приносящие прибыль – это капитал. Такое превращение ресурса в капитал возможно лишь в контексте рыночного общества. Там, где нет рынка, возрастание рыночной стоимости ресурсов не происходит»[37].

С этой точки зрения построенный в СССР социализм был целостной системой управления ресурсами, рационально выстроенной, логически связной и реализованной в системе государственного устройства. Основная идея советского социализма заключалась в том, что экономика и социальная организация государства должны быть слиты в единый механизм якобы справедливого распределения ресурсов. Производство при этом должно было быть компонентом социальной жизни, а социальная жизнь должна быть организована как самое современное производство. Кроме того, настоящий социализм понимался как общество без рынка с его кризисами перепроизводства и соответственно без экономики[38].

После распада СССР социализм как система, тем не менее, сохранился. Почему мы так считаем? Дело в том, что зачастую даже те политики, которые считаются либеральными, ищут приемлемые формы реализации в нашей стране таких идей, как промышленная политика, государственное планирование, справедливое распределение и контроль за ценами. Фактически в этом случае речь идет о полноценном создании/воссоздании ресурсного государства, основной задачей которого было и является в настоящее время мобилизация и управление ресурсами, которые, как замечает профессор С.Г. Кордонский, «которые совсем не товары и чья ценность невыразима в деньгах»[39].

Мобилизация ресурсов заключается в том, что государство (в идеале) безраздельно управляет всеми материальными и человеческими потоками, им же созданными. Оно создает условия для беспрепятственного перемещения ресурсов и убирает то, что им мешает. Ресурсная организация государства фрактальна, то есть на любом уровне устройства она воспроизводит основные свои структурные особенности. При этом каждый фрагмент госустройства, в том числе и люди, есть ресурс для другого фрагмента. И перед каждым таким фрагментом государством «ставится» задача быть ресурсом, то есть полезным с точки зрения достижения великой цели, которую при социализме могут конкретизировать вплоть до отдельного человека.

При ресурсной организации государства ни о каких собственно экономических инструментах определения эффективности речь не может идти в принципе. Вопросы о стоимости и экономической эффективности не могут быть даже поставлены, т.к. находятся вне социалистической политэкономической парадигмы. А если ставятся, то это является симптомом эрозии великой идеи и начала перехода от очередной стабильности к очередной депрессии. Использование же ресурсов определяется порядком управления, который есть совокупность множества подзаконных актов, нормативов и инструкций, регламентирующих накопление и хранение ресурсов, их освоение и порядок списания. Нарушение этих инструкций, нормативов и регламентов образуют состав преступления против порядка управления.

С политической точки зрения ресурсное государство (его еще называют партийным или тоталитарным) характеризуется:

  • тотальным контролем за деятельностью граждан, то есть ограничениями индивидуальных свобод граждан;
  • подавлением гражданского общества и запретом оппозиционных партий;
  • официальной цензурой СМИ и партийным контролем;
  • подавлением политической активности людей.

На наш взгляд, совершенно правы исследователи, полагающие, что для совершения перехода от ресурсного к современному, т.е. эффективному, государству необходим достаточно длительный временной период. Этот период, как правило, включает структурные реформы двух типов: определенную либерализацию политической системы и рыночную экономическую трансформацию. Эти реформы представляют собой особенно яркое проявление более широкой тенденции по обузданию эксцессов этатизма и движению к свободному рынку, наблюдающемуся на Западе и во многих развивающихся странах.

Опыт коммунистических государств явно указывает на то, что даже самые успешные реформы неизбежно порождают серьезное социальное и политическое недовольство. Однако и затягивание или их отсутствие чревато еще большим возмущением в обществе. Мы считаем эффективным только то государство, которое способно постоянно изменяться в интересах граждан и общества (имеются в виду политические, институциональные и административные изменения). А также эффективным является государство, которое проводит современную текущую политику, способно осуществить штабные структурные реформы и действия которого приводят к лучшим социально-экономическим результатам.

Карелина Ирина

Сергей Мельков


[1] Известны еще теории – классическая школа и школа человеческих отношений – которые также могут быть использованы в анализе госуправления.

[2] Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2010. С. 33.

[3] Граждан В.Д. Теория управления. М., 2004. С. 237.

[4] Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М., 2000. С. 12.

[5] Халиков М.И. Факторы и особенности становления современной модели управления в Российской Федерации // Власть. 2010. № 7. С. 82.

[6] Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. М.; СПб., 2004.

[7] Василенко И.А. Указ. соч. С. 62.

[8] Кордонский С.Г. Россия. Поместная федерация. М., 2010. С. 16-17.

[9] Глазычев В.Л. Россия: принципы пространственного развития // www.glazychev.ru/projects/2004_ProstRazv/2004_DocladProstRazv.htm (дата обращения: 20 октября 2010).

[10] Кордонский С.Г. Россия. Поместная федерация. М., 2010. С. 21-22.

[11] Пивоваров Ю.С. Русская политическая традиция и современность. М., 2006. С. 144-146.

[12] Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. 1. С. 143-144.

[13] Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2009. С. 18.

[14] Плеснякова В.Н. Переходный процесс политического реформирования в России: тенденции, приоритеты и особенности: Автореф. дис. … канд. полит. наук. Елец, 2000. С. 12.

[15] Там же. С. 22-23.

[16] Аврутина Л.Г. Легитимация политической власти в России: анализ, проблемы, приоритеты: Автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2001. С. 24.

[17] Аврутина Л.Г. Указ. соч. С. 26.

[18] Потехин В.А. Совершенствование властных отношений как условие модернизации управленческой деятельности // Власть. 2010. № 6. С. 20.

[19] Потехин В.А. Указ. соч. С. 21.

[20] Гришнова Е.Е. Российское общество: теоретический анализ политической и правовой систем: Монография. М., 2007. С. 160.

[21] Мартынова М.Ю. Политическая элита как фактор социальных изменений в современной России: Автореф. дис. … докт. полит. наук. М., 2001. С. 3.

[22] Мартынова М.Ю. Указ. соч. С. 13-14.

[23] Соловьев В.Р., Злобин Н.В. Путин – Медведев. Что дальше? М., 2010. С. 207.

[24] Соловьев В.Р., Злобин Н.В. Указ. соч. С. 241.

[25] Соловьев В.Р., Злобин Н.В. Указ. соч. С. 237, 252.

[26] Халиков М.И. Указ. соч. С. 82.

[27] Крорринг В.И. Искусство управления. М., 1997. С. 13.

[28] Друкер П.Ф. Практика менеджмента. М.-СПб.-Киев, 2002. С. 22-23.

[29] Тихонов А.В. Социология управления. Теоретические основы. М., 2009. С. 287.

[30] Крорринг В.И. Указ. соч. С. 218.

[31] Халиков М.И. Указ. соч. С. 82.

[32] Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2007. С. 440-441.

[33] Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 441-442.

[34] Бальцерович Л. Навстречу ограниченному государству / Пер. с англ. М., 2007. С. 21-22.

[35] Кордонский С.Г. Рынки власти. Административные рынки СССР и России. М., 2006. С. 11.

[36] Кордонский С.Г. Ресурсное государство: Сб. статей. М., 2006. С. 9.

[37] Трудовые ресурсы и социальная политика: Материалы круглого стола / Отечественные записки. 2003. № 3 // www.strana-oz.ru/?numid=12&article=529 (дата обращения 14 ноября 2010).

[38] Кордонский С.Г. Ресурсное государство: Сб. статей. М., 2006. С. 12.

[39] Кордонский С.Г. Ресурсное государство: Сб. статей. М., 2006. С. 13.

 

Комментариев пока нет