Есть мнение Новости

Добровольная пожарная охрана России: два года «в законе»

29 октября 2016

ПЕРЕЧЕНЬ СОКРАЩЕНИЙ, СИМВОЛОВ И СПЕЦИАЛЬНЫХ ТЕРМИНОВ

 ДПО – добровольная пожарная охрана;

ГУПО – Главное управление пожарной охраны НКВД СССР;

ВДПО – Всероссийское добровольное пожарное общество;

ДПК – добровольная пожарная команда;

ДПД – добровольная пожарная дружина;

ГПС – Государственная противопожарная служба;

АСДНР – аварийно-спасательные и другие неотложные работы.

Анализ мировой пожарной статистики показывает, что пожары остаются глобальной проблемой на протяжении многих веков. По имеющимся данным, только за первое десятилетие XXI века в России при пожарах погибло более 150 тысяч человек[1].

Борьба с пожарами только при использовании государственных институтов приводит к большим материальным затратам. Поэтому чрезвычайно необходимо формировать и привлекать для реализации мер пожарной безопасности мощные общественные институты.

В 2010 году, еще до событий, связанных с крупными лесными пожарами в Центральном федеральном округе, МЧС России как раз ввиду нехватки бюджетных средств на покрытие всей территории РФ профессиональными пожарными, обратило внимание на проблему, связанную с развитием (а, точнее, стагнацией) российской пожарной охраны, основанной на добровольчестве. Действительно, расцвет российского добровольного пожарного движения приходится на XIX-XX века:

1844 год - создание в городе Осташкове первого в России добровольного пожарного общества;

1862 год - в России создаются первые добровольные пожарные общества - Ревельское и Нарвское;

2 ноября 1939 года - Постановлением СНК СССР № 1816 утверждено «Положение о пожарной охране сельских населённых пунктов» Согласно положению, во всех населённых пунктах должны быть созданы ДПД;

29 июня 1941 года ГУПО утверждает «Наставление об организации тушения пожаров в сельских местностях»;

2 марта 1954 года - Постановление Совета Министров СССР № 359 о порядке организации добровольных пожарных дружин в совхозах, на промышленных предприятиях и других объектах министерств и ведомств.

8 октября 1955 года - Постановление Совета Министров РСФСР «Об усилении пожарной охраны в сельской местности».

В связи с распадом СССР, система пожарной безопасности в сельской местности пришла в упадок. Даже Приказ МВД РФ от 2.04.2001, устанавливающий Порядок создания подразделений ДПО и ведение реестра не сравнится с добровольным движением в царской России и СССР. К тому же, если проанализировать данный приказ, можно увидеть, что ДПО, по сути, ничем не отличалась от муниципальной пожарной охраны. Добровольная пожарная охрана России оказалась в кризисе.

В большинстве развитых зарубежных стран основу пожарной охраны составляют именно добровольцы-непрофессионалы. Так, в США численность пожарных составляет 1 миллион 148 тысяч 850 человек, из этого числа 321 тысяча 700 - профессиональные пожарные (28%) и 827 тысяч 150 – добровольцы (72%)[2]. Во Франции из 250 тысяч борцов с огнём лишь 50 тысяч (20 %) – профессионалы, остальные – добровольцы[2]. Число профессиональных пожарных в Чехии составляет 10 тысяч человек, а добровольных – более 350 тысяч[2]. В Германии, для примера, в земле Райнланд-Пфальц общая численность пожарной охраны составляет 62 тысячи человек, из них 60 тысяч – добровольные пожарные[2]. Так что министерство неслучайно обратило внимание на эту ситуацию, тем более в стране с огромной территорией и многовековой историей пожарной охраны.

Особенно остро в России стоял вопрос тушения пожаров в сельской местности. Из-за ликвидации колхозов, совхозов и, как следствие, существовавших межколхозных пожарных команд, часть населенных пунктов и населения остались неприкрытыми.

При этом хочу заметить, что и, оставшись без коллективных хозяйств, на селе общество не забыло о пожарной безопасности. Существовали купленные местным сельсоветом/администрацией первичные средства пожаротушения, где-то и автоцистерны. Селяне приспосабливали под пожарные машины тракторы. Но изменения законодательства в области лицензирования (в частности, лицензирование деятельности по противопожарной профилактике, локализации и тушению пожаров), к сожалению, не способствовали развитию пожарной безопасности в сельской местности. И вроде бы ничего отрицательного в изменениях нет, но бюрократия и прочие подобные трудности существенно осложняли эту деятельность в сельских поселениях.

На 2010 год в Российской Федерации существовало более 32 тыс. сельских населенных пунктов, до которых пожарные расчеты добирались более установленных законом 20 минут по той причине, что расположены они далеко[2]. Численность населения этих пунктов составляет 37 млн. человек. В СССР подразделениями ДПО тушилось до 15% пожаров[2]. На сегодняшний день этот процент составляет лишь около 4,8%[2].

На территории Российской Федерации на 2010 год имелось 11 946 подразделений добровольной пожарной охраны, общей численностью всего в 71 тысячу 297 человек[3]. С начала 2010 года ими самостоятельно потушено около 4% пожаров[3].

Для перелома сложившейся ситуации МЧС России совместно с ВДПО был предложен проект Федерального закона, который был воплощен в ФЗ № 100 от 6 мая 2011 года «О добровольной пожарной охране». Данный закон установил отношения между обществом и государством, а также гражданами России в вопросе организации добровольных общественных объединений по обеспечению пожарной безопасности и тушению пожаров на территории России, определил льготы для добровольных пожарных, статус добровольного пожарного и ряд других позиций. Предполагалось существенно увеличить численность бойцов пожарной охраны и прикрыть населенные пункты, находящиеся вне зоны действия подразделений ГПС.

Со дня вступления ФЗ №100 в силу прошло 2 года. Что же удалось сделать за это время, и какие мы имеем результаты?

На конец 2012 года на территории Российской Федерации:

- создано 35 тысяч 186 общественных объединений пожарной охраны[4];

- 22 тысячи 296 общественных объединения пожарной охраны внесены в реестр общественных объединений;

- 2 тысячи 184 объединения зарегистрировано в территориальных органах Минюста России[4];

- численность личного состава общественных объединений пожарной охраны увеличилось до 801 тысячи 151 человек;

 - подразделениями добровольной пожарной охраны самостоятельно потушено 1 792 пожара и принято участие в тушении 11 592 пожаров в качестве дополнительных сил;

 - спасено 832 человека[4].

С энтузиазмом восприняла идею стать добровольцем и часть сознательной российской молодежи – все чаще подразделение пополняется лицами, только-только достигшими совершеннолетия, активно развивается движение «ДЮП» – дружины юных пожарных. Открываются новые пожарные депо, проводятся соревнования. Однако не обойдемся и без «ложки дегтя в бочке российского меда». Не стоит забывать, что Запад существенно (если не во всем) отличается от нас – начиная от пресловутого менталитета, сознательности, уровня соблюдения законодательства и заканчивая выстроенными между властью и населением отношениями.

Начнем с финансирования. Так, законодательством о добровольной пожарной охране предусматривалось, что финансирование и материально-техническая помощь учреждениям ДПО осуществляется, главным образом, за счет средств бюджета субъекта РФ, бюджета органа местного самоуправления и благотворительности, меценатов[5].

Что имеем на практике? Из бюджета субъекта федерации деньги на поддержку общественных объединений пожарной охраны приходится буквально «выбивать», так как в большинстве муниципальных образований (особенно сельских поселениях) средств в достаточном количестве мало. Местные власти и так еле «наскребают» на первичные меры пожарной безопасности, а некоторые, как показала практика тушения  лесных пожаров в ЦФО – вообще не имеют элементов системы обеспечения пожарной безопасности. Так тут еще надо дружину или команду создать, а ведь последнюю нужно еще оснастить спецтранспортом. В итоге население жалуется, что дружины «голые, босые, тушат пожары без «боевок»[3]. Конечно, ведь одно дело – написать в законе о привлечении меценатов, другое – действительно их найти и получить средства.

Реальную поддержку МЧС России оценить сложно, очень уж она по субъектам неоднородна – где-то территориальные органы МЧС России берут на себя вопросы оплаты медицинского осмотра кандидатов в добровольцы, где то эти же органы полностью абстрагируются от общественных объединений ДПО.

Остро стоит вопрос и с технической оснащенностью подразделений ДПО. Как выразился экс-директор Департамента пожарно-спасательных сил, специальной пожарной охраны и сил гражданской обороны МЧС России М. Верзилин: «МЧС России поставкой техники не занимается». В основном, из МЧС России и Минобороны РФ в подразделения ДПО приходят АРС-14, переделанные под автоцистерны[3]. Для ДПК Балтийской государственной академии рыбопромыслового флота (г. Калининград), пожарный автомобиль, к примеру, выделила Германия.

В соответствии с требованиями действующего федерального законодательства обеспечение первичных мер безопасности сельских поселений возложено на их администрацию, которая и закупает техническое оборудование. И здесь опять все возвращается к материальной состоятельности бюджетов «на местах», ведь большинство из муниципальных образований в России – дотационные. Отсюда и недовольство добровольцев, мол, администрация закупает технику низкого качества.

Что касается финансирования мероприятий пожарной безопасности, то ранее в Федеральном законе «О пожарной безопасности» предусматривалось, что для выполнения возложенных на пожарную охрану задач органы местного самоуправления устанавливали обязательные отчисления в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов. В соответствии с действующим законодательством эти обязательные отчисления подпадают под признаки налога. В связи с этим эта норма была исключена из закона о пожарной безопасности. Кроме того, в России с легкой руки премьер-министра Д.А. Медведева теперь есть определенное выражение – «кошмарить бизнес» и даже законная попытка воздействия на бизнес-структуры иной раз приравнивается к давлению.

Второй вопрос, не менее важный для добровольца – социальные гарантии. В настоящее время добровольный пожарный вправе рассчитывать на:

- сохранение за собой места работы/учебы на время участия в работе ДПО;

- компенсации со стороны общественного объединения;

- ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы до 10 календарных дней;

- право на поступление вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний в пожарно-технические образовательные учреждения, если сведения о пожарном содержатся в сводном реестре три года и более[5].

Согласно данным опроса, проводимого в июле-июне 2011 года в рамках создания «Концепции информационной политики в сфере развития добровольной пожарной охраны в России», самыми значимыми социальными преимуществами добровольца, по мнению населения, могло бы являться:

- включение службы в ДПО в общий трудовой стаж для назначения пенсии – отметили 65% респондентов;

- получение заработной платы по основному месту работы за время, проведенное на оперативной работе в ДПО (отметили 44% респондентов)[6].

Данные результаты, конечно, судят о нужде граждан, которые являются потенциальными добровольными пожарными, в стабильности и безопасности. Сейчас можно видеть, что эти два пункта не вошли в социальный блок добровольца (вариант «компенсация зарплаты» сразу заявлялся как утопичный).

Страхование пожарного ДПО по законодательству стало делом добровольным. Органы и учреждения, при которых создаются подразделения ДПО, самостоятельно устанавливают страховые суммы в случае травмирования или гибели пожарного. В итоге имеем нашумевшее постановление Правительства Новосибирской области, которое установило сумму страховой выплаты при гибели пожарного в…25 тысяч рублей.[7] Этот вопрос вне компетенции МЧС России, однако, я считаю, что в сложившейся ситуации необходимо законодательно на государственном уровне установить примерные суммы, не давая это на откуп дотационным регионам.

Третий проблемный вопрос касается статистической информации о количестве добровольных пожарных, общественных объединений и учреждений. Ни на одном сайте МЧС России (ни на центральном, ни на портале «Пожарная безопасность», ни на страницах Главных управлений) достоверной, постоянно обновляющейся информации нет. Кроме того, сотрудники пожарной охраны МЧС России одного из субъектов утверждают, что руководство требует в документации, которая заполняется после пожара, приписывать участие в тушении подразделений ДПО, даже если такового не было. Конечно, эти данные я официально подтвердить не могу – это просто невозможно, поскольку никто не станет предавать это огласке.

В рамках проблемы статистической информации можно обратить внимание на так называемые «мертвые души» – граждане/сотрудники, которые в реальности не могут участвовать в работе ДПО или даже не давали своего согласия на включение их в ДПО. Я сам был очевидцем подобных действий. Почему так происходит? Да потому что на местные власти и пожарные депо сейчас оказывается довольно серьезное давление – закон приняли, деньги выделили, нужна статистика с положительной динамикой. Вот и записывают в спешке созданные дружины дворников, секретарш, главное – чтобы копию паспорта предоставить и заявление от сотрудника. В Санкт-Петербурге в добровольцы вообще записали более 30 тысяч человек[8]. Создать учреждение ДПО в сельской местности (а добровольцы, в первую очередь и нужны были для покрытия сельских поселений) тоже выглядит легко лишь на бумаге. Там нет пожарных частей, малочисленное население. Однако надо создать общественную организацию (юридическое лицо), платить кому-то все-таки реальную зарплату.

Во исполнение поручений руководства Министерства в целях организации контроля за выполнением территориальными органами МЧС России возложенных законодательством Российской Федерации задач по координации добровольной пожарной охраны, сотрудниками центрального аппарата МЧС России в 2011-2012 годах проведены проверки всех главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации. Создан реестр добровольных пожарных. Однако кто проверит этот документ на достоверность фактов?

Анализ результатов проверок и реального положения дел в субъектах Российской Федерации позволил выявить основные проблемы в развитии ДПО. Должностные лица территориальных органов МЧС России, уличенные в нарушении законодательства Российской Федерации, привлечены к различным мерам дисциплинарного воздействия. Хочу добавить, что проверять нужно не только наши территориальные органы МЧС России. Необходимо плотно работать по этому вопросу непосредственно с органами местного самоуправления. Однако вышеперечисленные проблемы могут создать угрозу провала деятельности по развитию ДПО и создастся ситуация как с переименованием милицию в полицию – средств выделено много, но получилось явно не то, на что рассчитывали.

Вопросы, связанные с бюджетной автономией субъектов РФ и постепенным сокращением дотационности муниципальных образований не решить в один момент и уж тем более, вины Министерства здесь нет.

Хотя, премьер-министр, совместно с Минфином РФ и Минрегионразвития РФ понимают проблему и обещают ее исправить, вот уже несколько лет исправления ситуации в неравномерном распределении налоговых доходов пока не наблюдается. Тем не менее, есть предложение, который, на мой взгляд, позволит местным властям снизить уровень проблематики, связанный с финансированием. Можно пойти по примеру организации ДПО в Германии, где в каждой из земель разработано свое положение о ДПО с учетом экономико-географического и финансового состояния земли. При этом принципы организации ДПО в каждой земле примерно одинаковые. Однако для этого нужно внести изменения в наше законодательство, так как им не предусмотрена разработка региональных положений о ДПО.

Большую часть негативных сторон развития ДПО и ее взаимодействие с ГПС я опустил. А их довольно много и в технической области, и в области взаимодействия с органами власти, уполномоченными на тушение пожаров и ведение АСДНР. Достаточно просто зайти на веб-страницы сообществ действующих профессиональных пожарных ГПС, спасателей разной подчиненности и разного уровня и прочитать их сообщения в темах, касающихся добровольной пожарной охраны.

В середине апреля 2013 года в одном из крупнейших сообществ социальной сети «ВКонтакте», объединяющих всех, чья деятельность, так или иначе, связана с реагированием на ЧС, был проведен опрос, на тему «Стали бы Вы добровольным пожарным?» [http://vk.com/rescuersgroup/]. Результаты опроса приведены ниже.

26,1% опрошенных согласны хоть сейчас записаться в ДПО (и, возможно, уже сделали это). Только 2,6% от опрошенных стали бы добровольцем из-за льгот. 36,2 процента проголосовавших против можно понять – государство до сих пор не решило «вечные проблемы» профессиональных пожарных – постоянное нарушение Трудового Кодекса РФ со стороны работодателя, разный статус спасателей МЧС России и субъектов. А о невысокой заработной плате российского пожарного (даже с учетом особенностей работы) уже давно ходят легенды на разных «пожарных» форумах вплоть до фотографирования корешка ведомости. В начинания Правительства население верит с трудом не только в области безопасности и правопорядка.

10,1% опрошенных россиян считают, что у социального блока ФЗ «О ДПО» есть недостатки. Столько же (10,1%) респондентов в принципе не против стать членами ДПО, но их пугает необходимость «продираться» сквозь различные преграды организационного характера: создание юридического лица, прохождение медосмотра, обучение, улаживание вопросов с начальством по основному месту работы и т.п. 14,8% опрошенных россиян считают, что весьма немало кого, чего? уже являются добровольными пожарными.

Несомненно, прошло еще не так много времени, чтобы мы смогли в полной мере увидеть результаты начатой работы по фактическому возрождению добровольной пожарной охраны, как одного из видов пожарной охраны России. Опыт зарубежных стран показывает, что мы, в принципе, на правильном пути. Очевидно, что население должно активно заниматься вопросами своей же безопасности настолько, насколько это возможно с точки зрения морали и законодательства и, конечно, естественной потребности в безопасности в защищенности от стихии. Добровольцы-волонтеры давно зарекомендовали себя с хорошей стороны.

Хотелось бы верить, что в дальнейшем развитии этого вида пожарной охраны произойдет рывок, ДПО не будет держаться только на голом энтузиазме отдельной группы людей. Ведь любое общественное движение развивается лишь в том случае, если сами граждане в этом заинтересованы. Именно для этого, как я считаю, население и стоит подтолкнуть к осознанию необходимости своего непосредственного участия в решении проблем пожарной безопасности. Нужно показать обществу, что государство готово и может оказать подобным начинаниям всяческую поддержку, тогда люди и потянутся. И потянутся не за обещанными льготами, как показал опрос. Это будет веление души, ведь моральное поощрение со стороны общества чаще всего, важнее материального стимулирования. Недаром еще В.А. Гиляровский писал «Каждый пожарный – герой, всю жизнь на войне, каждую минуту рискует головой».

 МЧС России готово предоставлять, и предоставляет добровольцам учебно-методические базы для обучения и тренировок, разрабатывать стандарты и нормативы. Хорошо бы, если бы и другие министерства и ведомства начали оказывать ДПО поддержку. Например, Минздрав мог бы взять на себя разработку сборника требований к претенденту в ДПО по медицинским показателям, безвозмездно оказывать услуги по медицинскому освидетельствованию. Минсоцзащиты установил бы пороги  для суммы страхования добровольца в случае гибели или получения увечий. Рослесхоз оказывал бы помощь своим будущим помощникам в части, касающейся локализации и тушения лесных пожаров. МВД и прочие органы власти могли бы предоставить свои варианты льгот для добровольцев-пожарных.

И тогда в каждом добровольном пожарном мы, как и в профессионале без сомнения будем видеть защитника, человека, который не только словом, но делом обозначает свою гражданскую позицию, человека, который нужен нашему обществу.

 

Литература

1. CTIF. Center of Fire Statistics. 2010. № 15;

2. Добровольная пожарная охрана зарубежных стран. Буклет МЧС России. 2011.

3. Интервью директора Департамента пожарно-спасательных сил, специальной пожарной охраны и сил ГО [Электронный ресурс] // http://ria.ru/online/20100602/241921404.html (дата обращения: 20.04.2013).

4. Развитие добровольной пожарной охраны. [Электронный ресурс] // http://www.fire.mchs.gov.ru/online_conference/list.php?SECTION_ID=516 (дата обращения: 20.04.2013).

5.  Федеральный закон от 06.05.2011 г. №100-ФЗ (ред. от 06.05.2011 г.) «О добровольной пожарной охране» [Электронный ресурс] // http://base.garant.ru/12185557/ (дата обращения: 20.04.2013).

6. Концепция информационной политики в сфере развития добровольной пожарной охраны в России» [Электронный ресурс] // 59.mchs.gov.ruupload/salekhard/dpo.doc (дата обращения: 20.04.2013).

7. Постановление Правительства Новосибирской области от 10.09.2012 г. №422-п (ред. от 10.09.2012 г.) «О личном страховании добровольных пожарных» [Электронный ресурс] // http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW049;n=57528 (дата обращения: 20.04.2013).

8. 35 тысяч волонтеров записались в добровольные отряды по тушению пожаров. [Электронный ресурс] // http://extremum.spb.ru/ (дата обращения: 20.04.2013).

Комментарии 2

<p>
Михаил, очень хороший материал, спасибо. Кстати, на эту тему вполне можно сделать кейс для специальности "Государственное и муниципальное управление".
</p>
<p>
Михаил, очень хороший материал, спасибо. Кстати, на эту тему вполне можно сделать кейс для специальности "Государственное и муниципальное управление".
</p>