Есть мнение Новости

АРКТИЧЕСКАЯ ЗОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АЗРФ)

29 октября 2016

Данный материал подготовлен в рамках проекта «Легализуем Российскую Арктику: народная экспертиза нового федерального закона», проводимого Редакцией журнала «Арктика и Север» с целью проведении изучении общественного мнения по проекту.

Правовой статус АЗРФ, её состав, границы акватории  и суши, порядок внесения изменений пока не определён (февраль 2016). Ни в СССР, ни в Российской Федерации, несмотря на постоянные попытки, не удаётся принять соответствующий рамочный закон об Арктической зоне России, легитимизировать АЗРФ включая не только сушу, но и акватории северных морей СЛО, акваторию Севморпути, воздушное пространство.

1.       04.09.1916 — нота МИД России о принадлежности всех открытых земель и островов  Северного Ледовитого океана.

2.       15.04.1926 — постановление Президиума ЦИК СССР «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в СЛО» (секторальный подход).

3.       22.04.1989 — решением Госкомиссии при Совмине СССР по делам Арктики установлено понятие «Арктической зоны Российской Федерации».

4.        1997 год — Россия ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву  1982 года —United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), Соглашения 1994 и 1995 гг. 

5.       1998 год — два варианта проекта ФЗ «Об АЗРФ» подготовлены Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

6.       Апрель 1999 г. — А.В. Назаров, Ю.В. Неёлов, Ю.А. Гуськов  направили в ГД проект ФЗ об АЗРФ.

7.       21.04.1999 — постановлением Госдумы ФС РФ отклонен проект ФЗ об основах районирования Севера.

8.       7 марта 2000 года — Правительство РФ утвердило «Концепцию государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» (упоминается  «Российская Арктика».

9.       28.04.2004 год «Основные направления государственной политики в отношении северных территорий России», Госсовет РФ, Салехард. Даны определения Арктики и Севера. В Госдуме РФ затем были подготовлены четыре проекта ФЗ о районировании Севера РФ, о перечне районов Крайнего Севера, о госгарантиях и компенсациях для населения, о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ (не приняты).

10.    18 сентября 2008  — «Об основах государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 и дальнейшую перспективу». Утверждены  Президентом  РФ Д. Медведевым (Пр-1969). Опубликовано 27 марта 2009 г. // Российская газета, №4877.

11.    28 июля 2012 г. принят № 132 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулировани торгового мореплавания в акватории Северного морского пути».

12.    23 января 2013 г. — на сайте Минрегиона Росиии опубликован проект федерального закона  «Об Арктической зоне Российской Федерации», не был принят.

13.    20 февраля 2013 г. «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». Утверждена Президентом России В. Путиным.

14.    21 апреля 2014 года Правительство РФ постановлением №366 утвердило государственную программу Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года».

15.    22 апреля 2014 года под председательством Президента России состоялось заседание Совета Безопасности РФ по Арктике.

16.    2 мая 2014 года Президент России В.В. Путин подписал указ № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации».

            Понятие «Арктическая зона Российской Федерации» было установлено решением Государственной̆ комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года. В состав арктической зоны тогда были включены: 1)  полностью или частично северные территории 8‐ми действующих тогда субъектов: Республики Саха (Якутия); Красноярского края; Мурманской̆ области; Архангельской области; Ненецкого автономного округа; Ямало-Ненецкого автономного округа; Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа; Чукотского автономного округа;  2)  земли и острова, указанные в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года «Об объявлении территорией̆ СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане»; 3)  внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф.

                Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов в 1998 году был подготовлен проект федерального закона «Об арктической зоне Российской Федерации» (два варианта). Основной̆ целью законопроекта было установление особенностей̆ правового регулирования экономической, социальной, природоохранной̆ и других видов деятельности в арктической зоне. Однако Правительство РФ не поддержало тогда принятие данного законопроекта потому, что введение ряда экономических и социальных льгот для юридических и физических лиц возможно было только за счёт существенного сокращения доходной части федерального бюджета и увеличения расходной̆.  Комитет Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока в свою очередь отметил, что в рассматриваемом проекте ФЗ «Об арктической зоне РФ» полностью выпали некоторые участки побережья Северного Ледовитого океана (Республика Карелия) и являющийся историческими «воротами в Арктику» порт и город Архангельск.

В 1999 году члены Совета Федерации и Государственной̆ Думы (А.В. Назаров, Ю.В. Неёлов, Ю.А. Гуськов и др.) направили в Госдуму новый̆ проект ФЗ об АЗРФ. В проекте федерального закона состав арктической зоны был уже расширен до 11 субъектов РФ, включая Беломорский̆ район Республики Карелия, 6 районов и 2 города в Архангельской области, территории Воркутинской̆ и Норильской̆ городских администраций Республики Коми и Красноярского края, 10 районов Республики Саха (Якутия).

                В «Концепции государственной̆ поддержки экономического и социального развития районов Севера», утвержденной̆ Правительством РФ 7 марта 2000 года, употреблялись понятия «Российская Арктика», «Арктическая зона России», давалась краткая характеристика их отличительных черт. Российская Арктика в этом документе обозначена как особый̆ объект государственного регулирования и поддержки, требующий̆ учёта не только природно-климатических условий, а также экономических, социальных, экологических, оборонных и политических факторов.

Под Арктической зоной̆ Российской Федерации в «Основах государственной̆ политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (2008) понималась часть Арктики, в которую входят, в которую входят полностью или частично территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, определенные решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г., а также земли и острова, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. "Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане", и прилегающие к этим территориям, землям и островам внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом.

Особенностями Арктической зоны Российской Федерации, оказывающими влияние на формирование государственной политики в Арктике, в 2008 году были определены:

1)      экстремальные природно-климатические условия, включая постоянный ледовый покров или дрейфующие льды в арктических морях;

2)      очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территорий и низкая плотность населения;

3)      удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок топлива, продовольствия и товаров первой необходимости из других регионов России;

4)      низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий.

Рисунок 2. Карта АЗРФ / Лукин Ю.Ф., Ерёмин Э.С., 2011

В опубликованном в 2013 году проекте федерального закона Арктическая зона Российской Федерации определялась как часть Арктики, на которую распространяется юрисдикция Российской Федерации. В состав Российской Арктики включены:


a) полностью или частично территории девяти субъектов федерации:

1)       Мурманская область.

2)       Ненецкий̆ автономный̆ округ.

3)       Ямало-Ненецкий̆ автономный̆ округ.

4)       Чукотский автономный округ.

5)       Республика Карелия в составе Лоухского, Кемского и Беломорского муниципальных районов.

6)       Республика Коми в составе городского округа Воркута, расположенного на широте 67°29'.

7)       Архангельская область в составе Онежского, Приморского и Мезенского муниципальных 
районов, городских округов Архангельск, Северодвинск и Новодвинск, а также административно принадлежащих ей арктических островов (Новая Земля, архипелаг ЗФ-И и др.).

8)       Красноярский̆ край̆ в составе Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района, 
город-ского округа Норильск, муниципального образования город Игарка Туруханского 
муниципального района.

9)       Республика Саха (Якутия) в составе 11 улусов: Абыйского, Аллаиховского, Анабарского, 
Булунского, Верхоянского, Жиганского, Оленекского, Нижнеколымского, Среднеколымского, Усть-Янского и Эвено-Бытанайского.

b)       открытые и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Российской Федерации до Северного полюса, находящиеся в пределах границ, проходящих на западе по меридиану 32°04'35" восточной̆ долготы (а в пределах от 74° до 81° северной̆ широты—по меридиану 35° восточной̆ долготы), на востоке по меридиану 168°58'37" западной̆ долготы;

c)       внутренние воды и территориальное море Российской Федерации, прилегающие к территориям, указанным в пунктах «а» и «б» части 2 настоящей̆ статьи;

d)       исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, прилегающие к территориям, указанным в пунктах «а» и «б» части 2 настоящей статьи, в пределах суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации;

e)       воздушное пространство над перечисленными в пунктах «а-г» части 2 настоящей статьи территориями и акваториями.

 С учётом отмеченного выше можно дать следующее краткое авторское определение Росийской Арктики = АЗРФ в широком смысле (суша + акватория морей):

«Российская Арктикавнутренние морские территориальные воды, исключительные экономические зоны акваторий Баренцева, Белого, Карского, Лаптевых, Восточно-Сибирского и Чукотского морей, континентальный шельф, определяемый̆ в соответствии с Конвенцией̆ ООН по морскому праву, акватория Северного морского пути как исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация Российской Федерации; все как открытые здесь, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане; сухопутные северные территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на побережье северных морей, имеющих выходы к акватории Северного Ледовитого океана, обеспечивающие безопасность российского государства; воздушное пространство» (© Ю.Ф. Лукин, 2015).

            Территориальные внутренние морские воды (12 морских миль), исключительные экономические зоны (200 морских миль), континентальный шельф (350 морских миль) — это термины международного права, UNCLOS. Их употребление вполне коррелируется с международной̆ правоприменительной практикой. «Акватория СМП» употребляется в федеральном законе от 28.07.2012 N 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути».

При определении внутренних границ национальной акватории в Арктике и на Дальнем Востоке России можно условно взять ареал формирующейся Национальной арктической транспортной линии (НАТЛ) от Мурманска до Петропавловска-Камчатского, о которой шла речь в Совете Федерации  28 января 2016 г. на заседании Экспертного совета по Арктике и Антарктике (председатель В.А. Штыров). Объективно требуется однако добавление  к НАТЛ ещё 2 морских портов-хабов Архангельска и Владивостока. Обозначенная акватория НАТЛ получается больше, чем исторически принятая в прошлом столетии акватория СМП, и отвечает современным требованиям организации грузоперевозок и логистики, международного судоходства и торговли.

                Тезис «все как открытые здесь, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане» приводится по Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года «Об объявлении территорией̆ Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане». Изменения климата могут способствовать появлению новых островов, что позволит увеличить полярные владения РФ. Необходимо учитывать, что в Мировом океане идёт борьба даже за самые небольшие скалы. Учитывая геополитическую, общественную и экологическую значимость проблемы, обеспечение безопасности российского государства, желательно сделать достоянием всего общества и опубликовать полный̆ перечень всех российских островов в морях СЛО в рамках подзаконного акта «Государственный̆ реестр российских островов в морях Северного Ледовитого океана», в котором указать фактический статус каждого арктического острова, его ведомственную принадлежность и конкретную ответственную организацию, осуществляющую здесь владение, управление, охрану окружающей среды островной̆ территории и акватории. Структура состава Российской Арктики, таким образом, сохранит лучшие исторические традиции (Российская империя — Советский̆ Союз — Российская Федерация) и правовую преемственность, коррелируется с актами 1916, 1926, 1989, 2008 годов.

                При включении территорий, островов и акваторий Арктика в состав Российской =АЗРФ безусловно учитываются не только астрономический (Полярный круг), физико-географический и биоклиматический подходы, но и давние арктические культурно-исторические традиции регионов, их геополитическая значимость, социально-экономические и другие подходы (см «Арктика: определение границ»).

                2 мая 2014 года Президент России В.В. Путин подписал указ № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации». В состав АЗРФ полностью вошли 4 субъекта Российской Федерации – Мурманская область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа;  а также 16 муниципальных образований, в том числе 5 городских округов и 11  муниципальных образований на уровне районов:

              I.            города Воркута, Норильск, Архангельск, Северодвинск, Новодвинск; 

            II.            Аллаиховский улус (район), Анабарский национальный (Долгано-Эвенкийский) улус (район), Булунский улус (район), Нижнеколымский район, Усть-Янский улус (район) —  Республики Саха (Якутия);

           III.            Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район, Туруханский район —  Красноярского края;

          IV.            "Мезенский муниципальный район", "Новая Земля", "Онежский муниципальный район", "Приморский муниципальный район" —  Архангельской  области.

Рисунок  3. Состав АЗРФ / А.В. Цыбульский 10 декабря 2014 г.

Города Архангельск, Северодвинск, Новодвинск образуют Архангельско-Северодвинскую городскую агломерацию — «Большой Архангельск», в котором проживает более 576 тысяч человек или почти пятая часть от всего населения Российской Арктики.

                На состоявшемся в ноябре 2015 года совместном заседании Совета по Арктике и Антарктике при СФ и Государственной̆ комиссии по вопросам Арктики было принято решение о необходимости приступить к разработке специального закона о социально-экономическом развитии Арктической зоны РФ. На следующем заседании Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации 28 января 2016 года его председатель Вячеслав Штыров отмечал, что второй̆ по значимости итог деятельности Совета за 2015 год — это определение границ Арктики. Данные вопросы решались во взаимодействии с отдельными регионами РФ — Республикой̆ Саха (Якутия), Республикой̆ Карелия, Мурманской̆ областью, Республикой̆ Коми, Архангельской областью и Красноярским краем. «К началу 2016 года мы подошли с неплохим промежуточным результатом: претензии по включению в Арктическую зону Российской Федерации восьми улусов Якутии приняты, также как и у Карелии по трём муниципальным районам. Нужно только проработать вопросы по Коми, Архангельской области и Красноярскому краю»[1].

В Арктическую зону России водят также острова, расположенные в акваториях морей Северного Ледовитого океана: архипелага Новая Земля (2 самых крупных и множество малых), 192 острова архипелага Земля Франца-Иосифа, более 100 островов Соловецкого архипелага и др. Муниципальное образование городской̆ округ «Новая Земля» действует в структуре управления Архангельской областью с конца XX  века. Более 58% земельных участков муниципалитета переданы и предназначены для нужд Министерства обороны РФ. На 01.07.2013 общая численность населения Новой Земли составляла 2 623 человека, из них 1736 военнослужащие, 603 — гражданское население, 284 — дети. Это самый северный городской округ и наиболее заселённый остров в Росийской Арктике. Муниципальное образование «Сельское поселение Соловецкое» входит в состав Приморского муниципального района нашей области, расположено на восьми островах в Белом море общей площадью 28 829 га, включает 6 населённых пунктов, в которых на 01.01.2014 г. проживало 898 человек. На арктических островах архипелагов Новая Земля и Земля Франца-Иосифа с 2009—2010 гг. функционирует национальный парк «Русская Арктика» с целью сохранения культурного и природного наследия Западного сектора Российской Арктики.  Помимо развития арктического туризма и охраны культурно-природного наследия «Русская Арктика» выполняет важнейшую миссию по ликвидации экологического ущерба.

Российская Арктика обоснованно воспринимается как часть высокоширотного Севера, который включает в себя АЗРФ по принципу матрёшки. Концепты «Российская Арктика» и «Арктическая зона Российской Федерации» по входящей в них сухопутной территории являются идентичными. Но нередко они употребляются в различных смысловых контекстах: внутреннем  — АЗРФ и внешнем  — это «Российская Арктика», включающая акватории северных морей СЛО в соответствии с UNCLOS (1982), акваторию Северного морского пути, на которые в соответствии с международным правом распространяется юрисдикция российского государства.

Арктика России, российский сектор Арктики при кажущейся на первый взгляд идентичности, тем не менее несут разную смысловую нагрузку. Концепт «Арктика России» вполне может восприниматься в мировом общественном мнении, гибридной войне как претензия России на всю Арктику и Северный полюс. Российский сектор Арктики был определен в первой четверти XX века на основе разграничения акватории Северного Ледовитого океана (СЛО) по меридианам от окраин сухопутной границы России до Северного полюса. Российская Федерация, ратифицировавшая в 1997 году Конвенцию ООН по морскому праву (United Nations Convention on the Law of the Sea—UNCLOS) фактически отказалась от секторального подхода 1926 года, потеряв при этом суверенные права на 1,7 млн км2 своего арктического сектора. Россия претендует сейчас в соответствии с международным правом на континентальный шельф за пределами 200‐мильной исключительной̆ экономической зоны, подав вторую заявку в Комиссию ООН по континентальному шельфу.

[1] В. Штыров: решение о разработке закона о развитии Арктической зоны – важнейший итог работы Cовета по  Арктике и Aнтарктике при СФ за 2015 год. URL: http://narfu.ru/aan/news.php?ELEMENT_ID=231981 (дата обращения: 07.02.2016).

 

Комментариев пока нет