Проблемы эффективности норм международного права

Как указывается в юридической литературе, проблема эффективности законодательства и, в частности, международного, оказалась "проблемой высшей степени трудности".

Это объясняется двумя основными причинами.

Во-первых, многоаспектностью самой проблемы, в частности, многочисленностью и различным характером правовых объектов исследования, а следовательно, и многообразием подходов к решению поставленной задачи.

Во-вторых, трудностями, связанными с использованием для решения задачи эффективности законодательства новейших приемов и методов научного исследования, требующих, как правило, значительных усилий не отдельных ученых, а целых коллективов, специально нацеленных на решение определенной задачи[i].

Эффективность норм права имеет ряд аспектов и измерений, результатов, духовных и материальных, поэтому и ее исследование должно обладать многоаспектностью. Эффективность права должна изучаться с позиций не только воздействия государства, но и с точки зрения антропологической, психологической, онтологической[ii].

Многогранность проблемы эффективности норм права вытекает прежде всего из многообразия типов правопонимания, емкости самого понятия права. Недаром С.С. Алексеев указывал, что право есть явление непомерно сложное, с трудом поддающееся научному определению, пожалуй, даже загадочное, в чем-то непостижимое[iii]. Несомненно, что право как духовный феномен и его эффективность не могут быть до конца поняты и реализованы в законодательстве конкретного государства в конкретную историческую эпоху.

В настоящем докладе мы исходим из традиционного понимания эффективности как соотношения между фактическим результатом действия правовых норм и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты.

При этом в действии правовых норм выделяется юридическая и социальная эффективность.

Юридическая эффективность предполагает охрану законных интересов субъектов права, восстановление нарушенных прав, обеспечение неотвратимости юридической ответственности, т.е. достижение юридических целей. В обобщенном виде юридические цели можно определить как оптимизацию правоприменительной и правоохранительной деятельности.

Социальная же эффективность - оптимизация тех общественных отношений, на регулирование которых и направлены правовые нормы.

Вместе юридическая и социальная эффективность составляют эффективность права, понимаемую "как мера позитивного воздействия на широкий круг общественных отношений, на деятельность и поведение субъектов правовых отношений. Она выражается в позитивных социальных изменениях, которые возникают в общественной жизни в результате перевода требований норм права и правовых институтов в реальное поведение индивидов и социальных групп"[iv].

В настоящее время существенно возрастает значение правоприменительной деятельности государств, ориентированной на достижение подлинной эффективности международного права[v].

"Все наши решения, наши действия необходимо подчинить тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира"[vi]. Эта деятельность чрезвычайно широка по кругу регулируемых отношений и вместе с тем многогранна по содержанию функциональных задач исполнения международных договоров, по характеру механизма обеспечения реализации международно-правовых норм. Эффективность системы международного права в целом и отдельных его отраслей и институтов предопределяется полнотой, всесторонностью и добросовестностью выполнения норм международного права участниками международных отношений, в первую очередь государствами. Внутреннее право становится все более важным инструментом реализации международно-правовых норм. В результате возникает феномен единства международной и внутренней законности, значение которого подчеркивается на самом высоком уровне[vii]<2>. В Декларации тысячелетия ООН 2000 г. в качестве одной из главных задач указывается: "Повышать уважение к верховенству права в международных и внутренних делах..."

В юридической литературе отмечается, что вопросы реализации международного права смещены из международной в национальную сферу, поскольку значительное число международно-правовых норм предназначено для конечной реализации внутри государств[viii]. Все мы прекрасно понимаем, что сами по себе нормы права, даже на самых высоких уровнях их принятия, не превращают систему формально определенных юридических норм в живое право. Позитивные моменты, заложенные в правовой системе, должны, прежде всего, грамотно реализовываться. В раскрытии потенциала, заложенного законодателем в нормативные обобщения законов, особая роль принадлежит суду[ix]. Право может рассматриваться как действующая система только в том случае, если субъекту права предоставлена возможность быстро и эффективно защитить нарушенное право. Значимыми индикаторами наличия эффективной защиты нарушенных прав являются присутствие прозрачных и эффективных правовых процедур, четкость их исполнения, а также обеспеченность субъектов прав ресурсами, необходимыми для эффективной защиты нарушенного права. Данные вопросы, как указал В.В. Путин, требуют "комплексного, поэтапного решения, постоянного внимания всех ветвей власти - и законодательной, и исполнительной, и судебной, потому что вся судебная система решает важнейшие задачи по реализации тех проблем, которые стоят перед страной и которые нами с вами формулируются в качестве первоочередных и стратегических"[x].

В России постоянно увеличивается число гражданских дел с так называемым иностранным элементом. В 2006 г. российскими арбитражными судами было рассмотрено 1320 дел с участием иностранных лиц, (в 2005 г. - 1200; 2003 г. - 1196; 2002 г. - 1116), исполнено 211 судебных поручений иностранных судов (в 2005 г. - 56)[xi]. Сходные тенденции отмечаются и в судах общей юрисдикции. Большинство указанных дел разрешается с использованием норм международного права. Однако обеспечение прав и законных интересов иностранных лиц в гражданском судопроизводстве - далеко не самая сложная проблема, с которой сталкиваются на практике. Нормы международного права применяются судами и при вынесении решений по делам без иностранного элемента (о правах детей; о возмещении вреда; о расторжении брака; дела, вытекающие из трудовых правоотношений; о защите чести и достоинства и др.).

Оценивая ситуацию в общем, нельзя сказать, что нормы международного права прочно заняли место в деятельности российских судов. Практика применения российскими судами норм международного гражданского процессуального права (МГПП) находится в стадии формирования. Перед судами стоит непростая задача выбора и правильного применения международно-правовой нормы, особенно в случаях коллизий. Можно даже признать типичной ситуацию, когда судьи рассматривают дела только на основе национального законодательства, не учитывая соответствующие нормы международного права. Для характеристики нынешней ситуации в судах России вполне применимо меткое замечание индийского профессора С. Аграуэйла: "Суды увереннее чувствуют себя, обосновывая свои решения на национальных законах, указах, и т.п., чем на менее известных и порою очень сложных нормах международного права"[xii].

Принятие новых ГПК РФ и АПК РФ, более согласованных с международными обязательствами, чем прежнее процессуальное законодательство, сняло многие из существующих вопросов в этой области. Однако имеются и проблемы.

Много вопросов возникает в процессе применения судами общепризнанных принципов и норм международного права; норм, закрепленных в недоговорных источниках международного права определением компетентного суда, принятием обеспечительных мер, установлением размера госпошлины и другими ситуациями, имеющими международно-правовое содержание. Российские судьи зачастую недостаточно осведомлены о содержании международно-правовых норм. В тех случаях, когда решения основываются на нормах международного права, допускается их неоднозначное толкование. Встречаются случаи применения не действующих для России международных документов (причем не только рядовыми судьями, но и судьями высших судов). Так что, как пишет И.И. Лукашук, "осуществление международно-правовых норм является, как правило, гораздо более сложной и ответственной задачей, чем их принятие"[xiii].

Между тем, как указывает С.Ю. Марочкин, "при отсутствии четких законодательных и доктринальных ориентиров о применении международно-правовых норм трудно ожидать от судов обоснованных, непротиворечивых и юридически корректных решений"[xiv]. Для того чтобы деятельность судов развивалась на должном уровне, необходим законодательный фундамент, являющийся, по сути, механизмом реализации, без которого не будут применяться нормы международного права.

Сложность и многоаспектность вопросов международного права дополнительно подчеркивают важность сосуществования научных концепций и практики, позволяющего эффективно достигать положительных результатов. В условиях стремительного развития международных контактов в сфере экономического, научно-технического, культурного сотрудничества консолидированные, научно обоснованные решения проблемы реализации норм международного права в правовой системе России со стороны законодательных и правоприменительных органов будут способствовать устойчивому развитию национальной экономики в мировом контексте и эффективному использованию экономического потенциала страны. Внешнеэкономическое сотрудничество и иностранные инвестиции приобретают для современной России особое значение. В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. говорится: "Россия крайне заинтересована в масштабном притоке частных, в том числе иностранных, инвестиций. Это - наш стратегический выбор и стратегический подход. Инвесторам не нужны загадки и шарады. Их деньги придут только туда, где есть стабильность, а правила игры ясны и понятны. И такой подход будет справедлив и по отношению к обществу, и к государству, которое обязано защищать свои интересы, думая о развитии страны на годы и десятилетия вперед"[xv]

Процесс осуществления норм международного права необходимо рассматривать как сложное двуединство правотворческой и организационно-исполнительной деятельности государств. "Хотя число договоров, содержащих обязательства участников по регулированию тех или иных областей внутригосударственных отношений, увеличивается, - отмечает Н.В. Захарова, - из этого факта не может быть сделан вывод о том, что государства рассматривают воздействие международного права на их законодательство как нормальное явление"[xvi]. Американские специалисты, например, констатируют, что средний судья и законодатель "не имеют представления о большинстве международных норм"[xvii]. Согласно данным опроса судейского корпуса, проведенного в 2001 г., судьи не испытывали потребности в изучении норм международного права, поскольку применение международно-правовых норм не имеет отношение к их непосредственной деятельности"[xviii]. На наш взгляд, отношение судейского корпуса того или иного региона к международно-правовым нормам в большей мере определяется отношением наиболее авторитетных судей. Так, Председатель Липецкого областного суда И.И. Марков, анализируя итоги 2006 г., указал на то, что "для успешного отправления правосудия мало изучать нормативный материал и судебную практику... Нужно обязательно изучать практику Европейского суда по правам человека, который в настоящее время озабочен нарушением разумных сроков судебного разбирательства, ненадлежащим извещением сторон о процессуальных действиях, ненаправлением или несвоевременным направлением промежуточных процессуальных документов, не говоря уже о решениях по существу дела, длительным неисполнением судебных решений, небрежным оформлением исполнительных документов"[xix]. Председателем Белгородского областного суда И.И. Заздравных организована работа по совершенствованию отправления правосудия в соответствии с международными стандартами, в частности Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, а также решениями и постановлениями Европейского суда по правам человека.

Характеризуя российский внутригосударственный механизм реализации международно-правовых норм, можно отметить:

1. Несовершенство формулировки конституционного принципа, содержащегося в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, а именно:

а) в Конституции РФ не проводится различия между формой и содержанием; общепризнанные принципы и нормы содержатся как в международных договорах, так и иных источниках международного права;

б) игнорирование законодателем "иных" источников международного права, содержащих международные обязательства РФ.

2. Проблема несоответствия предписаний законов конституционно закрепленной норме. Не совсем удачной можно назвать норму, закрепленную в ст. 7 Налогового кодекса РФ, согласно которой в международном договоре, помимо норм, могут содержаться и иные правила; законодатель не учитывает, что норма - это форма выражения правила. Причисление к разряду законодательства международно-правовых норм, в частности международных договоров (ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве", ч. 3 ст. 3 АПК РФ).

3. Законодательство регламентирует исполнение только договорных норм. Нормы, содержащиеся в иных источниках международного права, механизма реализации практически лишены.

Имплементация как раз и подразумевает именно механизм реализации норм международного права на территории России, который включает в себя процедуры реализации правил, контроль за их выполнением, а также ответственность, наступающую в случае нарушения.

Существующие нерешенные вопросы "покоятся" в трех взаимосвязанных сферах: в правотворчестве, в правосознании, в правореализации[xx]. Пробелы законодательства порождают цепочку негативных последствий: отсутствие четко прописанного внутригосударственного механизма реализации нормы международного права сказывается на правосознании судей - порождает нигилистическое отношение к международному праву, непонимание регулирующего потенциала, который заложен в международно-правовых нормах, а также сопровождается боязнью применения "чуждых норм". Если задать вопрос многим судьям, как они воспринимают норму ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ответ не заставит себя долго ждать - они воспринимают ее просто как конституционную формулировку, которая не имеет или не должна иметь реального исполнения, действия. В связи с этим следует привести пример скептического отношения к международно-правовым нормам бывшего Председателя Конституционного Суда РФ М.В. Баглая, который указал на то, что "не должно быть излишних ожиданий, надежд на то, что мы чего-то очень многого добьемся, если будем считать, что международное право должно иметь примат в нашей судебной деятельности"[xxi]. Удобная позиция наших властей, нашего законодателя, судебной власти основывать свою деятельность только на внутригосударственных нормативных положениях, которая при этом в корне не согласуется с реалиями складывающихся международных отношений в контексте активного вхождения России в международное правовое пространство.

Все это приводит к снижению качества правореализационного процесса - принятию неполных, необоснованных постановлений, что ведет к ущемлению, нарушению прав граждан, обращающихся за защитой своих прав к государству.

К сожалению, судебная практика не может восполнить пробелы, допущенные в ходе нормотворчества. Поэтому необходимо вносить изменения в законодательство, совершенствовать на законодательством уровне механизмы защиты прав граждан и юридических лиц как внутригосударственными, так и международно-правовыми средствами. Опять же в контексте правильного и четкого понимания как самой системы международного права, так и схемы действия норм международного права в правовой системе России. Так, например, первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ В.П. Горегляд, выступая на Всероссийском совещании, посвященном вопросам применения норм международного права, высказал свое видение проблемы реализации норм международного права в правовой системе России: "Все международные договоры, в которых участвует государство, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ч. 4 ст. 15), становятся частью внутрироссийского права. Другими словами, автоматически в него трансформируются. Вместе с тем известно, что целый ряд международных договоров требует предварительного принятия специальных парламентских актов, прежде чем стать частью норм национального права. Это уже представляет неавтоматическую трансформацию"[xxii]. Хотелось бы надеяться на "перелом" правосознания законодательных органов, восприятие международного права как самостоятельной системы права, источники которой "не вливаются" в массив источников российского права, занимают обособленное положение в нормативной части правовой системы России и являются источниками действующих в стране норм международного права[xxiii]. Современное законотворчество представляет сверхсложную наукоемкую продукцию. К его подготовке необходимо шире привлекать ученых соответствующей квалификации, совместной деятельностью которых будет выстроена система законодательства, расширяющая и углубляющая взаимодействие с международным правом.

"Необходимо четко зафиксировать, что из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ вытекает не просто никому не понятная формула "часть правовой системы", о которой до сих пор сами ее разработчики спорят, что же это такое, а чтобы в этой связи вытекало непосредственное применение, прямое действие международных норм - таким должен быть общий подход".

 

[i]Эффективность гражданского законодательства (актуальные вопросы) / Под ред. В.П. Грибанова. М., 1984. С. 6 - 7.

[ii]"Некоторые методологические аспекты исследования эффективности норм права", С.А. Жинкин, "Юридический мир", 2007, N 4 – С.А. Жинкин, заместитель декана юридического факультета Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

[iii]Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 34.

[iv]Юридическая энциклопедия. М.: Юрист, 2001 (ст. "Правовое регулирование").

[v]См. "Международное гражданское процессуальное право: теоретические основы имплементации норм в правовой системе Российской Федерации". Н.М. Юрова, Волтерс Клувер, 2008; Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права: Теоретические проблемы. Казань, 1999.

[vi]Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 г. // www.president.kremlin.ru.

[vii]Лукашук И.И. За международным правом будущее. С. 5.

[viii]См.: Марочкин С.Ю. Проблема эффективности норм международного права. Иркутск, 1988. С. 122 - 124.

[ix]См.: Крохалев С.В. Категория публичного порядка в международном гражданском процессе. С. 30 - 31.

[x]Вступительное слово Президента РФ Путина В.В. на встрече с руководством Совета Федерации и руководителями депутатских объединений в Государственной Думе 18 мая 2005 г. // www.president.kremlin.ru.

[xi]См.: Справка основных показателей работы арбитражных судов Российской Федерации в 2002 г., 2003 г., 2004 г., 2005 - 2006 гг.; Пояснительная записка к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации за 2006 г. // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ // www.arbitr.ru.

[xii]Agrawaila S. International Law, Indian Court and Legislature. Bombay, 1965. P. 17.

[xiii]Лукашук И.И. Международно-правовое регулирование международных отношений (Системный подход). М., 1975. С. 16.

[xiv]Марочкин С.Ю. Применение судами России норм международного права: Десять лет после принятия Конституции РФ // РЕМП. 2003. СПб., 2004. С. 68.

[xv]Послание Президента РФ Путина В.В. Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // www.president.kremlin.ru.

[xvi]Захарова Н.В. Выполнение обязательств, вытекающих из международного договора. М., 1987. С. 112 - 113.

[xvii]Лукашук И.И. За международным правом будущее // Международное публичное и частное право. 2006. N 4(31). С. 3.

[xviii]Шереги Ф.Э. Социология права: Прикладные исследования. СПб., 2002. С. 281.

[xix]Официальный сайт Липецкого областного суда: oblsud.lipetsk.ru/doklad_itog_2006.htm.

[xx]Марочкин С.Ю. Проблема эффективности норм международного права. С. 135.

[xxi]Выступление Председателя Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглая на Всероссийском совещании "Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия" // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия. С. 11.

[xxii]Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия. С. 14.

[xxiii]См.: Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 12.